CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00506-00(AC)

Actor: ERLINDA ISABEL ARIZA GUTIERREZ

Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SANTA MARTA Y OTRO

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Erlinda Isabel Ariza Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 6o Administrativo de Santa Marta, por las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro de la acción de tutela instaurada contra el Departamento del Magdalena y la Industria Licorera del Magdalena en Liquidación.

EL ESCRITO DE TUTELA

La señora ERLINDA ISABEL ARIZA GUTIÉRREZ, a través de apoderado, solicita que se revoquen las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela referida y se restablezcan los derechos de petición y debido proceso.

Como hechos y consideraciones en los que sustenta sus pretensiones, se expusieron, en síntesis, los siguientes (Fls. 2-25):

Sostiene, que presentó ante la Industria Licorera del Magdalena en Liquidación una solicitud el 28 de agosto de 2008 para que se le reconociera la sustitución pensional por la muerte de su compañero permanente, sin que se le hubiera resuelto dicha petición dentro del término legal previsto en el artículo 1º de la Ley 717 de 2001.

Refiere que posteriormente, mediante Resolución No. 006 de 28 de noviembre de 2008 la empresa reconoció a favor de la hija del causante el 100% de la sustitución pensional y que sólo hasta el 15 de diciembre de 2008, después de haber iniciado la acción de tutela, se expidió el acto administrativo por medio del cual se negó la solicitud de la ahora tutelante por no aparecer acreditado el requisito de la convivencia con el causante, exigencia que, en su criterio, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional.

Alega que el juez que denegó la acción de tutela interpuesta contra la Gobernación y la Empresa Licorera, así como el Tribunal Administrativo que confirmó tal decisión, no tuvieron en cuenta que el plazo máximo señalado por la ley para dar respuesta de fondo a las reclamaciones de pensión de sobrevivientes es de 2 meses, constituyéndose en una vía de hecho.

ACTUACIÓN PROCESAL

Mediante auto del 21 de mayo de 2009, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora ERLINDA ISABEL ARIZA GUTIÉRREZ contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 6o Administrativo de Santa Marta y se ordenaron las pruebas, notificaciones y solicitudes de informes pertinentes  (Fls. 115 y 116).

INTERVENCIONES

Surtidas las comunicaciones de rigor acudieron a la presente actuación los siguientes intervinientes:

1.- El Juez 6º Administrativo de Santa Marta a folios 124 a 129, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción interpuesta argumentando que no se incurrió en ninguna vía de hecho dado que ese Despacho encontró probado que no se había vulnerado el derecho de petición de la tutelante  “por cuanto la solicitud de la accionante de fecha 28 de agosto de 2008, se resolvió por la entidad accionada mediante resolución del 15 de diciembre de 2008, cuando no (sic) todavía no habían transcurrido los cuatro meses mencionados en el precedente jurisprudencial. Además, fue debidamente notificada al apoderado del accionante, quien interpuso recurso de reposición contra dicha resolución”.

2.- El doctor ADONAY FERRARI PADILLA, Magistrado del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante escrito del 29 de mayo de 2009, solicitó igualmente que se niegue el amparo de los derechos invocados con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 130-136):

Afirma que a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela no procede contra fallos de tutela y menos para desatar conflictos que por su misma naturaleza son de conocimiento de otra jurisdicción, para lo cual transcribe apartes de la sentencia de unificación que la Corte Constitucional profirió respecto al tema objeto del debate.

Concluye que aún en el evento en que fuese procedente la tutela contra sentencias de tutela no le asiste razón al actor al afirmar que dentro de la decisión adoptada se incurrió en una vía de hecho puesto que se observó el debido proceso durante todo el trámite tutelar.

3.-  El Liquidador encargado de la Industria Licorera del Magdalena en Liquidación, pone de presente que el derecho de petición, conforme lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional, se traduce como la facultad que tiene toda persona de elevar solicitudes ante las autoridades a fin de que éstas den respuestas en un término específico; respuesta que puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la solicitud, en el sentido de acceder  o no a sus pretensiones, pero siempre con una contestación que le permita al peticionario conocer cuál es la voluntad de la administración frente al punto planteado, situación que se dio en el caso de autos (fls. 144-149).

De igual manera, manifiesta que como lo señalaron los funcionarios que conocieron de la tutela primigenia, existen otros mecanismos de defensa judicial tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que denegó a la actora la pensión de sobrevivientes.

CONSIDERACIONES

1.- COMPETENCIA

La Sala es competente para conocer la acción de tutela interpuesta por la ciudadana Erlinda Isabel Ariza Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 6º Administrativo de Barranquilla, de conformidad con las reglas previstas en el Decreto 1382 de 2000.

2.-  LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA FALLOS DE TUTELA

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[1], para que pueda proceder una tutela contra una sentencia judicial resulta necesario que se cumplan a cabalidad todos y cada uno de los siguientes requisitos de procedibilidad: (1) La cuestión que se pretende discutir a través de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. (2) Sólo procede si han sido agotados todos los mecanismos ordinarios de defensa judicial salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable. (3) La acción no procede cuando el actor ha dejado de acudir a los medios ordinarios de defensa judicial. (4) La tutela sólo procede cuando la presunta violación del derecho fundamental en el proceso judicial tiene un efecto directo y determinante en  la decisión de fondo adoptada por el juez. (5) En la tutela contra sentencias corresponde al actor identificar con claridad la acción u omisión judicial que pudo dar lugar a la vulneración, así como el derecho vulnerado y las razones de la violación.  (6) El juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. (7) La tutela contra una decisión judicial debe interponerse ante el superior funcional del juez que profirió la decisión impugnada. Si se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del Juez al que esté adscrito el Fiscal. Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda. (8) No procede la acción de tutela contra sentencias de tutela.  (9) La acción de tutela contra sentencias solo procede en los casos en que se pueda calificar la actuación del juez como una vía de hecho. 10) Que la vía de hecho sea alegada por el actor dentro de en un término razonable al de su ocurrencia.

De acuerdo con lo anterior, resulta válido concluir que no resulta procedente la acción de tutela contra fallos de tutela. La misma Corte Constitucional se ha referido al mecanismo idóneo cuando pueda llegar a configurarse una vía de hecho en una sentencia de tutela. Veamos:

En sentencia de unificación del año 2001[2] dicha Corporación se refirió a la improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en el sentido de dejar en claro que la competencia de esa Corte para revisar las sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es exclusiva y excluyente.

Señaló en esa oportunidad la Corte Constitucional:

“Ahora bien, los jueces de tutela también pueden incurrir en arbitrariedades inexcusables al proferir una sentencia de tutela, que sitúan su conducta en los extramuros del derecho. Frente a esta posibilidad la persona no debe quedar inerme. En este evento, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en nombre de la defensa de los mismos. Es así como la misma Constitución en su artículo 86 inciso 2, segunda oración, dispone:

"El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión."

El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela -bajo la modalidad de presuntas vías de hecho- porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él -la Corte Constitucional- y por un medio establecido también por él, la revisión” (el subrayado es de la Sala).

En ese orden, encuentra la Sala que si bien puede presentarse la ocurrencia de la denominada -vía de hecho- en los fallos proferidos como consecuencia de la interposición de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución de 1991, dada la no infalibilidad de los jueces constitucionales, ello sólo puede subsanarse a través del mecanismo de la REVISION que adelanta la Corte Constitucional de las sentencias en firme de tutela que selecciona y es exclusivamente dicha Corporación quien tiene la competencia para adelantar este procedimiento en la forma prevista por los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991.

Dicha doctrina constitucional ha sido corroborada en sentencia T-104 del 15 de febrero de 2007, en la cual se aclara:

“Como se aprecia, corresponde entonces única y exclusivamente a esta Corporación, como intérprete autorizado de la Constitución Política y por expresa disposición de este ordenamiento, revocar o confirmar las órdenes ejecutoriadas de amparo mediante el mecanismo de la revisión, el que ha sido previsto para unificar la interpretación en materia de derechos fundamentales y para garantizar la efectiva protección de los mismos, como quiera que de aceptarse que la decisión de un juez constitucional pueda demandarse ante otra autoridad judicial se haría nugatorio el inmediato cumplimiento de los fallos de tutela y se prolongaría en el tiempo y de manera indefinida la vulneración del ordenamiento constitucional[3] En consecuencia, las sentencias ejecutoriadas de tutela sólo pueden ser revisadas por esta Corporación, como interprete autorizado de la Constitución Política y por expresa disposición de este ordenamiento”.

En la misma sentencia SU-1219 se efectúa un análisis de lo que ocurriría si se admitiera la posibilidad de presentar acción de tutela contra sentencias de tutela, pues dicha situación conllevaría a dilatar de manera indefinida la efectividad de los derechos fundamentales que deben gozar de una especial garantía e inmediata protección. Sobre el particular, dijo la Corte:

“Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.

Y en otro aparte de la referida jurisprudencia se concluye lo siguiente:

“7.3 La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.[4] En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.) (se resalta).

De la misma manera, la Sección Quinta del Consejo de Estado se ha pronunciado, entre otras, en sentencia de 21 de enero de 2.005[5], así:

“Ahora, frente al tema objeto de estudio, tanto la Corte Constitucional[6] como esta Sala[7] reitera que no procede la acción de tutela contra sentencias de tutela.

En efecto, el Decreto 2591 de 1991 (que reglamentó el artículo 86 de la C.P.) señala el procedimiento que ha de seguirse cuando se interpone una acción de tutela. Así mismo, la decisión que tome el juez de tutela puede ser impugnada para que el superior la revise. Cumplido lo anterior, sea que se impugne o no, se envía a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

También ha dicho esta Sala que todas las acciones de tutela se someten a revisión eventual de la Corte Constitucional y esta institución decide en última instancia sobre qué tutelas se pudieran haber presentado errores de los jueces de instancia o de sus interpretaciones de los derechos constitucionales para proceder a ajustar la decisión acorde con la Constitución”.

El anterior criterio, que comparte esta Sala, conlleva a dejar en claro la improcedencia de la acción de tutela contra los fallos dictados en sede de tutela, pues admitir lo contrario iría en contra de la seguridad jurídica y de la eficiencia y eficacia de la administración de justicia.

No obstante, se encuentra también que la Sección Segunda de esta Corporación ha admitido la procedencia excepcional de la tutela contra las providencias proferidas al resolver acciones de tutela cuando se configuran dos presupuestos básicos, a saber: que quien instaura la nueva acción no hizo parte dentro del proceso de tutela o, por haberse presentado vulneración de un derecho de categoría fundamental en razón del fallo cuya protección, dada su innegable urgencia, no permita ser reclamado por instancias diferentes a la acción de tutela[8].

3- DEL CASO EN CONCRETO

La petente mediante apoderado presentó acción de tutela contra la Gobernación del Magdalena y la Industria Licorera del Magdalena en Liquidación para que se le restablecieran sus derechos fundamentales al debido proceso y de petición. El Juzgado 6º Administrativo de Santa Marta a folios 66 a 71, desató la acción impetrada mediante sentencia proferida el 20 de enero de 2009, denegando las pretensiones de la demanda considerando que ya se le había dado respuesta a la actora mediante Resolución No. 008 de 15 de diciembre de 2008, por medio de la cual se le negó su solicitud de pensión de sobrevivientes (Fls. 42 a 44) y que contra dicha decisión se habían interpuesto los recursos de ley en vía gubernativa.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante providencia del 5 de marzo de 2009 (Fls. 110 a 112), confirmó el fallo impugnado, manifestando además que no es posible a través de la acción de tutela hacer prevalecer los derechos que se estiman conculcados con la expedición de la Resolución No. 006 de 28 de noviembre de 2008, por medio de la cual se otorgó el derecho de la sustitución pensional exclusivamente a la hija menor del causante y que, por tanto, la tutelante puede acudir a la jurisdicción ordinaria o contenciosa para impetrar el reconocimiento del derecho que le fue desconocido.

La accionante considera que en las decisiones de tutela antes descritas se desconoció que conforme al artículo 1º de la Ley 717 de 2001, el término para responder las solicitudes de pensión de sobrevivientes es de dos y no de cuatro meses y que, además, ella tendría derecho a un porcentaje de dicha prestación.

Advierte la Sala que, acogiendo la tesis reiterada por la jurisprudencia, la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo en el que se sometan a debate aspectos que le son propios de definir al juez ordinario y no al juez constitucional y menos cuando el asunto, como el sub exámine, se ha ventilado a través de una acción de tutela, fallo que debe ser intangible, situaciones estas que le impiden a la Sala adentrarse en el estudio de la tutela que nos ocupa, pues si así lo hiciera ello tendría como consecuencia  no el respeto, sino el desconocimiento, en el presente caso, de los criterios señalados por la Corte en la pluricitada Sentencia SU-1219 de 2001 para dejar en claro que  “no procede la acción de tutela contra fallos de tutela”.

En ese orden de ideas, resulta clara la improcedencia de la acción que aquí se intenta, la cual está dirigida a controvertir las decisiones contenidas en los fallos dictados por jueces constitucionales.

En consecuencia, la Sala dispondrá el rechazo de la solicitud de tutela, por resulta ser improcedente la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

FALLA

PRIMERO: RECHÁZASE la acción de tutela interpuesta por ERLINDA ISABEL ARIZA GUTIÉRREZ contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado 6º Administrativo de Santa Marta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese en legal forma a las partes.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA    GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Ver entre muchas otras las sentencia T-336 de 2004  M.P. Dra Clara Inés Vargas Hernández, SU-189 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil  y SU-901/05   M.P. Jaime Córdoba Triviño

[2] Sentencia SU-1219 del 21 de noviembre de 2001. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

[3] Ver Sentencia C-059/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[4] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz.

[5] Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01413-00. C.P. Dr. Filemón Jiménez Ochoa.

[6] Sentencia SU 1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. doctor Manuel José Cepeda Espinosa

[7] Sentencias  del 16 de mayo de 2002, Radicación N° 0363 Interno N° 2798 M.P. doctor Juan Ángel Palacio; Sentencia  del 6 de marzo de 2003, Radicación N° 01179 Interno N° AC-299, M.P. doctor Germán Ayala Mantilla.

[8] Exp. 250002325000200800321-01 del 11 de junio de 2008. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Actor: Abraham Corredor Merchán.