11001-03-15-000-2009-00906-00(AC) Sección 2 2009 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00906-00(AC)

Actor: ISABEL ROMERO TENORIO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela presentada por la señora Isabel Romero Tenorio contra el Tribunal Administrativo del Valla del Cauca.

1. ANTECEDENTES

La señora Isabel Romero Tenorio, por intermedio de apoderado, presenta acción de tutela para lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la sentencia No. 089 del 24 de julio de 2009.

Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes:

1. La señora Isabel Romero Tenorio es pensionada de la Universidad del Valle desde el 15 de diciembre de 1995, en virtud de la resolución No. 2086 del 21 de noviembre de 1995, modificada por la resolución No. 1497 del 5 de octubre de 1998.

2. Las resoluciones citadas fueron demandadas por el ente mencionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta de que la pensión reconocida tuvo como fundamento un régimen particular de la Universidad contenido en las resoluciones números 260 de 1976, 119 de 1976 y el acuerdo No. 004 de 1984, que establece como requisitos para obtener la pensión de jubilación 50 años de edad y 20 años de servicios, de manera que la prestación equivale al 100% del promedio devengado el último año de servicios, más la doceava parte de la prima recibida en ese mismo año.

3. Mediante sentencia No. 045 del 27 de junio de 2008, el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Cali declaró la nulidad parcial de la resoluciones demandadas y ordenó a la Universidad del Valle reconocer y pagar a la señora Romero la pensión de jubilación a partir de la fecha en que cumplió los requisitos legales, pero liquidándola con el 75% del salario devengado y teniendo como tope los 20 S.M.L.V., sin incluir la doceava parte de las primas de navidad y vacaciones. La anterior sentencia fue apelada y sustentada por ella, en el sentido de que no se realizó el análisis debido del artículo 146 de la ley 100 de 1993 a su caso particular como pensionada del ente Universitario.

4. Mediante sentencia No. 089 del 24 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión apelada.

En su sentir, las consideraciones que se tuvieron en cuenta para tomar la anterior decisión se apartan del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en sentencias del 31 de julio de 2008, M.P. Gustavo Gomez Aranguren y 4 de septiembre de 2008, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, en las que, partiendo de la base del carácter territorial que ostenta la Universidad del Valle, aplican el artículo 146 de la ley 100 de 1993 a las pensiones reconocidas por esta Institución universitaria.

1. OBJETO DE TUTELA

La actora solicita que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y el principio de favorabilidad. Como consecuencia pide que se dé aplicación al artículo 146 de la ley 100 de 1993 al reconocimiento y liquidación de su pensión de jubilación y se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

De igual manera, solicita que se reembolsen las sumas dejadas de pagar a partir del momento en que se suspendió provisionalmente el acto administrativo que le reconoció la pensión, más los ajustes de valor en los términos del artículo 178 del C.C.A.

• ACTUACIÓN PROCESAL

La acción de tutela de la referencia fue admitida por el ponente mediante auto del 11 de septiembre de 2009 (fls. 105 y 106) en el cual se ordenó la notificación de la providencia a los Magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como parte demandada, y a la Universidad del Valle, como tercero interesado.

Dentro del término procesal el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, presentó contestación a la solicitud de tutela (fls. 113-115) argumentando que con la sentencia objeto de la presente tutela quiso plantear un cambio jurisprudencial que se enfocara a representar la verdadera naturaleza de la mayoría de las Universidades estatales, que si bien desde su origen fueron de carácter Departamental, en la actualidad pasaron a ser entidades del orden nacional, por cuanto sus recursos para funcionamiento, pago de personal activo y retirado provienen en promedio en más del 90% del presupuesto nacional.

Que por tal razón, no se hallan vulnerados los derechos fundamentales invocados por la actora, pues si bien se apartó del precedente judicial en lo que tiene que ver con la naturaleza de la Universidad, esta decisión en la que se adopta un nuevo criterio de interpretación, se fundamentó en manera adecuada y suficiente.

Para resolver, se

1. CONSIDERA

El problema jurídico planteado en el sub lite se contrae a determinar la vulneración de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad, por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al proferir la sentencia del 24 de julio de 2009, que confirmó la del 27 de junio de 2008 expedida por el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Cali, en la que se declaró la nulidad parcial de las resoluciones números 2086 del 21 de noviembre de 1995 y 1497 del 5 de octubre de 1998, por medio de las cuales se reconoció y reajustó la pensión de la actora.

Centra su inconformidad en el hecho de que el Tribunal acusado inobservó el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en cuanto a la naturaleza jurídica territorial de la Universidad del Valle y por ende la aplicabilidad del art. 146 de la ley 100 de 1993 a las pensiones por ella reconocidas, pues siendo esta máxima Corporación un órgano de cierre, lo esperado es que los Tribunales adopten sus criterios y pautas, lo cual no se observa en el presente caso.

Se advierte en primer término que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales fundada en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia del 1º de octubre de 1992, planteamientos que en su integridad comparte esta Subsección.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial ordinarios o especiales en los que se cuenta con recursos e incidentes a través de los cuales se pueden hacer valer los derechos y hacen que la tutela sea a todas luces improcedente.

En el asunto en examen se interpone la acción de tutela como mecanismo de protección de sus derechos constitucionales fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y al principio de favorabilidad, los cuales estima quebrantados con la decisión proferida por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la Universidad del Valle, tendiente a obtener la nulidad de los actos administrativos que reconocieron y reajustaron la pensión de jubilación de la señora Isabel Romero Tenorio.

La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado 16 Administrativo del Circuito de Cali, el cual mediante providencia del 27 de junio de 2008 declaró la nulidad parcial de los actos acusados y ordenó reconocer y pagar a favor de la demandada una pensión de jubilación en cuantía del 75% del salario devengado, teniendo en cuenta el tope de los 20 salarios mínimos mensuales legales y sin incluir la doceava parte de las primas de navidad y vacaciones.

Adujo, para arribar a la anterior conclusión, que si bien la Universidad del Valle es un ente universitario autónomo con régimen especial, ni antes ni después podía establecer el régimen salarial de sus empleados, por lo que en materia pensional debía ceñirse a lo establecido en la ley 6ª. de 1945, la ley 4ª. de 1966, los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la ley 33 de 1985, los decretos 1222 y 1333 de 1986 y el art. 36 de la ley 100 de 1993, y no a lo establecido en sus resoluciones y acuerdos internos; que en este caso a la demandada le era aplicable la ley 33 de 1985 en materia de requisitos y condiciones para adquirir su derecho a la pensión, y en cuanto a los factores a la ley 62 de 1985, por lo que sólo completó las condiciones para pensionarse el 17 de junio de 2000 y con una pensión equivalente al 75% del promedio salarial devengado en el último año de servicios, y no con el 100% establecido en las resoluciones acusadas.

Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de sentencia del 24 de julio de 2009 confirmó la anterior decisión, sustentándose en que si bien el art. 146 de la ley 100 de 1993 protegió los derechos adquiridos por los servidores públicos con fundamento en normas territoriales extralegales, lo cierto es que esta normatividad no puede ser aplicable a la Universidad del Valle debido a su naturaleza jurídica de ente nacional, por cuanto sus gastos de funcionamiento –entre ellos los relativos al pago de pensiones de sus docentes- son sufragados en más del 90% por la Nación.

Añadió el ad quem que en consecuencia, no es posible acatar el precedente jurisprudencial que sentó el Consejo de Estado a través de las sentencias del 17 de abril y 31 de julio de 2008 “toda vez que los casos relacionados con el reconocimiento de pensiones del personal de la Universidad del Valle con fundamento en normas extralegales de carácter nacional, no pueden equipararse con los de aquellos servidores públicos que se les convalidó sus derechos adquiridos con fundamento en normas extralegales del orden municipal o departamental, dado que el artículo 146 de la ley 100 de 1993, únicamente garantizó tales derechos a estos últimos”(fl. 84)

Determinados así los planteamientos de los Despachos Judiciales frente a lo planteado por la actora en relación con la vulneración de los derechos fundamentales se tiene lo siguiente:

El Consejo de Estado, en los procesos iniciados por la Universidad del Valle con el fin de anular los actos que reconocieron pensiones con fundamento en disposiciones internas, si bien no ha asumido una posición unificada en relación con la aplicabilidad del art. 146 de la ley 100 de 1993 y la convalidación de situaciones jurídicas individuales definidas con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales anteriores a la entrada en vigencia de esta ley, sí ha guardado uniformidad de criterio en relación con la naturaleza jurídica de la Universidad del Valle, así:

“LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE DEL CAUCA Y LA COMPETENCIA EN MATERIA PENSIONAL

La Universidad del Valle (Fl. 32 vto. del cuaderno principal) es una Universidad Oficial del orden departamental, creada mediante la  Ordenanza No. 12 del 11 de junio de 1945. Obtuvo reconocimiento como Universidad mediante el Decreto No. 1297 de 30 de mayo de 1964 del Gobierno Nacional.

La autonomía universitaria garantizada por el artículo 69 de la Constitución Política se traduce en comportamientos administrativos de gestión, tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, lo cual significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le establece al reconocerle la calidad de universidad.

En estas condiciones la autonomía universitaria le permite al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado.

Al ser la UNIVERSIDAD DEL VALLE un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores debió tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no las normas expedidas por el centro docente.

…

En este orden de ideas, conforme a la Constitución, que no ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, corresponde al Congreso fijar los requisitos y condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, por lo que es ilegal cualquier disposición referente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regule la materia, como sucedió con la UNIVERSIDAD DEL VALLE DEL CAUCA.

En consecuencia, la UNIVERSIDAD DEL VALLE DEL CAUCA no tenía ni tiene competencia para la fijación de requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores y, por ende, debió ceñirse a lo establecido en la ley.” (Sentencia del 4 de septiembre del mismo año exp. 0699/06 M.P. Jesús María Lemos Bustamante)

“NATURALEZA JURÍDICA DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE Y LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA

La Universidad del Valle (fl. 8) es una Universidad Oficial del orden departamental, creada mediante Ordenanza No. 12 del 11 de junio de 1945. Obtuvo reconocimiento como Universidad, mediante el Decreto No. 1297 de 30 de mayo de 1964 del Gobierno Nacional.

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y  directivas, su tenor literal es el siguiente:

…

Para el caso en estudio queda claro que tal autonomía no es ilimitada pues la Universidad no tenía la facultad de reglamentar el régimen pensional de sus empelados dado que dicha función sólo está a cargo del Congreso de la República por expresa disposición de la Constitución Política, lo que significa que es ilegal cualquier disposición perteneciente a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia.” (sentencia del 30 de octubre de 2008 exp. 0328/07 M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez)

“…

Observa la Sala que el accionante funda sus pretensiones en que, dada su condición de empleado público administrativo de la Universidad del Valle lo ampara un régimen especial y en consecuencia le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación de conformidad con los requisitos establecidos en la Resolución No. 119 de abril 22 de 1976 expedida por el Consejo Superior de la Universidad del Valle y el Acuerdo 004 de 1984, en concordancia con los artículos 36 y 146 de la Ley 100 de 1993.

Sea lo primero señalar que la entidad demandada es una Universidad Oficial del orden departamental creada mediante Ordenanza No. 12 del 11 de junio de 1945, modificada por la Ordenanza No. 010 de 16 de diciembre de 1954.

Al ser el ente universitario un establecimiento público del orden departamental, para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus servidores se deben tener en cuenta las normas legales que rigen la materia y no las normas expedidas por el centro docente.

…” (sentencia del 23 de agosto de 2007, exp. 7604/05, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado)

Como puede observarse, las distintas tesis expuestas por la Corporación son coincidentes en afirmar que la Universidad del Valle es una Institución Educativa del orden departamental creada mediante Ordenanza No. 12 del 11 de junio de 1945, modificada por la Ordenanza No. 010 de 16 de diciembre de 1954, y que la misma carece de competencia para fijar requisitos de reconocimiento de la pensión de jubilación a sus servidores, pues para estos efectos debió ceñirse a lo establecido en la Constitución y la ley.

De manera que no encuentra la Sala sustento o justificación alguna para que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proceda a apartarse del precedente judicial ya fijado por su superior funcional en relación con el carácter territorial de la Universidad demandante, más aún si se tiene en cuenta que no son los recursos ni el presupuesto de una entidad los que definen su naturaleza jurídica, sino el acto de creación. En este caso, la Universidad del Valle tuvo origen en una Ordenanza expedida por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, luego no cabe duda alguna de su naturaleza eminentemente territorial.

Además, resulta desacertado el argumento de que la naturaleza jurídica de la Universidad como ente departamental hubiese sido modificada por el simple hecho de que la Nación hubiese asumido en un 90% el pago del pasivo pensional, por cuanto, se repite, es el acto de creación lo que determina sus elementos jurídicos esenciales

No resulta válido en consecuencia, que el Tribunal desconozca, para efectos de la resolución del caso concreto, no sólo el criterio uniforme establecido por el Consejo de Estado sobre el tema, sino las disposiciones legales y Constitucionales que lo rigen y lo demostrado en el expediente.

La Corte Constitucional[1] en relación con el precedente jurisprudencial y con el fin de establecer su relevancia ha señalado los presupuestos que debe reunir a saber: a) en la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, b) la ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante y c) los hechos del caso, o las normas juzgadas en la sentencia anterior, deben ser el punto de derecho semejantes al que debe resolverse posteriormente, es decir, que cuando en un caso similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el Juez esta legitimado para no considerar vinculante el precedente, de lo contrario deberá aplicarlo.

Los jueces tienen la obligación positiva de atender los instrumentos legitimados en los cuales se expresa el derecho, entre los que se encuentra la jurisprudencia, por consiguiente, el deber de observarlo resulta consustancial al ejercicio armónico de tal función, no sólo respecto de las decisiones propias sino también de las tomadas por los superiores. El respeto por el precedente judicial, máxime si se trata de quien ostenta la calidad de Tribunal Supremo es un deber, como quiera que a través el ejercicio de esta actividad, se asegura la eficacia de los derechos legales y constitucionales de las personas y se genera seguridad jurídica.

En conclusión, el respeto  del precedente judicial implica la prohibición a las autoridades judiciales para desligarse injustificadamente de los antecedentes dictados por sus superiores salvo que mediante una justificación debidamente fundada, el operador decida apartarse de la posición fijada por el superior, la cual en el presente caso no se evidencia.

Finalmente es preciso señalar que el desacato al precedente en esas condiciones lleva implícita la violación del derecho fundamental a un eficaz acceso a la administración de justicia.

Nótese que la sentencia se dictó por el órgano de cierre (Tribunal Administrativo) el 24 de julio de 2009, a pesar de haberse establecido una posición jurisprudencial en esta materia desde el 2007, por lo que a la demandada sólo le restaba, frente a tal decisión de segunda instancia, la posibilidad de acudir a la tutela para que la misma se revisara, en atención a los lineamientos judiciales fijados por esta Corporación.

Efectuadas las consideraciones anteriores, para la Sala se evidencia la conducta lesiva del Tribunal, motivo por el cual se concederá el amparo solicitado para que se proteja su derecho fundamental a un eficaz acceso a la administración de justicia. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del Tribunal y se le ordenará dictar un nuevo fallo, teniendo en cuenta el precedente judicial referido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1. FALLA

CONCÉDESE el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia invocado por la señora Isabel Romero Tenorio, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.  En consecuencia se DISPONE:

DEJAR SIN EFECTOS LA SENTENCIA proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 24 de julio de 2009, dentro del proceso Radicado con el No. 2002-03960-01, actor: Universidad del Valle.

ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictar una nueva sentencia dentro de ese proceso, teniendo en cuenta el precedente judicial referido en la parte considerativa de esta providencia.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN        ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] T- 292 de 2006 MP. Dr. Manuel José Cepeda