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DOCENTES OCASIONALES - Definición / DOCENTES OCASIONALES DE UNIVERSIDADES ESTATALES - Régimen salarial y prestacional / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UNIVERSIDADES ESTATALES U OFICIALES - Docentes ocasionales
La Ley 30 de 1992 en su artículo 74 definió los profesores ocasionales. “Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos”. A partir de la citada decisión los profesores ocasionales de las universidades estatales u oficiales, tienen derecho al reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se les cancelan a los demás trabajadores al servicio del Estado. Posteriormente con base en las facultades conferidas por la Ley 4 de 1992, en concordancia con el artículo 77 de la Ley 30 del mismo año, el Decreto 2912 de 2001, estableció el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades estatales u oficiales del orden nacional, departamental, distrital o municipal. Este artículo (sexto del acuerdo 60 de 2002, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía) si bien no regula nada por fuera de lo dispuesto en la ley 4 de 1992 y en las normas que establecen cada prestación social, habrá que declarar su legalidad condicionada a los parámetros indicados en la decisión de la Corte Constitucional C- 006/96, en donde estableció como ya se reseñó, que dado que el profesor ocasional debe acreditar similares condiciones de formación y experiencia y desarrollar actividades también similares a las de los profesores que ingresan por concurso, a quienes sí se les reconocen como parte de su retribución las prestaciones sociales… no se justifica que se le restrinjan sus derechos como trabajador, por lo tanto, si su vinculación es transitoria, el reconocimiento de las prestaciones sociales será proporcional al término de la misma, pero no se podrán negar, pues ello además de contrariar el principio de igualdad que consagra la Constitución, atenta contra lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, en el sentido de que “…toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Alcance. Límites / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE DOCENTES DE UNIVERSIDADES ESTATALES - Competencia para su determinación / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS - Competencia para establecerlo / CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO - Funciones / CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO - Incompetencia para establecer el régimen salarial y prestacional
La autonomía universitaria, implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben ser previstas en la ley. Son de competencia del legislador las funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión de las universidades (artículo 68 C.N.) y de dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas y regirse por sus estatutos (artículo 69 C.N); por tal razón los entes universitarios autónomos no pertenecen a ninguna rama del poder público, sino que son instituciones con regímenes especiales, que no los califica como órganos soberanos de naturaleza supraestatal, sino limitados por los principios de equidad, justicia y pluralismo. No se advierte dentro de las competencias transcritas, que ese órgano pueda determinar el régimen salarial y prestacional de los profesores. La autonomía concedida por el legislador se limita a las ya expuestas, y no puede rodar como una noria de tema en tema y aumentar como bola de nieve, sin límites usurpando funciones que no le corresponden; el marco de la autonomía esta dado en los principios y derechos que consagra el Estatuto Superior y en el orden legal de acuerdo con lo dispuesto en la misma Constitución. El régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que determine la ley cuando quiera que se encamine hacia la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y en todo caso, la fijación de los topes y el porcentaje pensional no corresponde a los Consejos Superiores de las Universidades en ningún caso incluyendo a los docentes provisionales, por contera que la normatización que hizo el Acuerdo No. 60 de 1992, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, viola las citadas leyes, invadiendo una competencia reservada al legislador y al gobierno de manera concurrente, por consiguiente, habrá de declararse la nulidad del acto administrativo demandado que contenga aspectos salariales y prestacionales de los docentes ocasionales. Para hacerlo más didáctico se analizará el título, considerandos y parte resolutiva.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
DOCENTES OCASIONALES DE UNIVERSIDADES ESTATALES - Competencia para reglamentar su vinculación / CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA - Competencia para regular la vinculación de los docentes ocasionales / CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO - Competencia reglamentaria en materia salarial
La pregunta es: ¿Tiene competencia el Consejo Directivo para regular lo concerniente a la vinculación de los docentes? La respuesta es afirmativa. El sustento se encuentra en los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, en desarrollo del artículo 69 constitucional, que dispuso que las Universidades pueden seleccionar y vincular a sus docentes. A su vez, la forma de incorporación fue reglamentada por el artículo 70 ídem, que previó para tal efecto el previo concurso público de méritos. Esta regulación corresponde al Consejo Superior Universitario conforme al artículo 65 de la Ley de Educación, de manera que, no hay duda sobre la competencia que le asiste a ese órgano directivo. La competencia para fijar la remuneración como ya se expuso corresponde al Gobierno Nacional y al Congreso en forma concurrente. De manera que el Consejo Superior de la Universidad, puede reglamentar con base en los decretos que señalan los pisos y techos salariales, y homologar en ese tema a los docentes ocasionales y a los docentes de planta de acuerdo al escalafón en que se encuentre cada uno, teniendo en cuenta los factores, títulos, categorías y demás, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 76 de la Ley 30 de 1992.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., junio cuatro (4) de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00057-00(1873-05)
Actor: JOSE GUSTAVO GUEVARA MURCIA Y OTROS
Demandado: UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA
DEMANDA
La parte actora solicita a esta Corporación se declare la nulidad del Acuerdo 60 de noviembre 16 de 2002, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, con base en las atribuciones legales y estatutarias, y en especial las conferidas por el artículo 65 de la Ley 30 de 1992 “por el cual se reglamenta la vinculación de los docentes ocasionales de la Universidad de la Amazonia y se dictan disposiciones relacionadas con las condiciones de remuneración y prestaciones”.
Alega el demandante que la norma acusada es violatoria de los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 26, 53, 58, 67, 69 y 336 de la Constitución Nacional; 8 de la Ley 153 de 1987; 2 de la Ley 4 de 1992; 28, 57 y 74 de la Ley 30 de 1992; 47 de la Ley 115 de 1994; 101 y 102 del Código Sustantivo del Trabajo y los Decretos 1444 de 1992, 2912 de 2001 y 1279 de 2002, porque con la aplicación del Acuerdo demandado, la Universidad de la Amazonía desconoció los principios mínimos que se deben observar en las relaciones de trabajo y las normas que reglamentan la profesión de los profesores universitarios.
Afirma además que el trato diferenciado que contiene el mismo en materia de salarios y prestaciones sociales entre profesores universitarios de planta y profesores universitarios ocasionales, desapareció del orden legal cuando la Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad 006 de 1996 declaró inexequible la frase “y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos”, contenida en el literal segundo del artículo 74 de la Ley 30 de 1992. Señala también que con la norma demandada se desmejoraron sus condiciones laborales vulnerando sus derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades y trabajo en condiciones dignas.
Aduce que otras universidades, como la del Valle, reglamentó la situación de estos grupos de docentes sin crear discriminación, bajo la interpretación de los mismos parámetros legales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Pese haber sido notificada personalmente, no aparece registrado en el expediente contestación formal de la demanda por parte de la Universidad de la Amazonia, que solo envía los antecedentes administrativos que dieron origen al acto acusado solicitados por la Sección mediante el auto que admitió la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandante Reitera lo expuesto en la demanda.
La parte demandada no alegó en conclusión.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Luego de realizar un análisis de las consideraciones hechas en la Sentencia C-006 de 1996 que declaró inexequible un aparte del artículo 74 de la Ley 30 de 1992, consideró que es consecuente lo allí plasmado para los docentes ocasionales. En lo relacionado con el pago de sus prestaciones sociales, considera que tienen derecho al reconocimiento proporcional de las mismas, de acuerdo a lo pagado a los docentes de carrera.
Por otra parte, luego de analizar los artículos 28, 65 y 77 de la Ley 30 de 1992, que determinan las competencias de las universidades dentro del ámbito de la autonomía universitaria y las funciones del consejo superior universitario, concluyó que éste último no tiene la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los profesores. En consecuencia pidió al Honorable Consejo de Estado decrete la nulidad de los artículos tercero al sexto del acuerdo demandado.
CONSIDERACIONES
La pretensión única está dirigida a que se declare la nulidad del Acuerdo No. 060 de 16 de noviembre de 2002, expedido por el Consejo Superior, fundada en la violación de la Constitución y la Ley, dada la interpretación restrictiva que hizo la Universidad del Amazonas, al no reconocerles y cancelarles a los docentes ocasionales, la prima de servicios, vacaciones, bonificación por servicios prestados, a partir del segundo semestre de 2002.
El texto completo es el siguiente:
“Acuerdo 60 de 2002
(Noviembre 16)
Por el cual se reglamenta la vinculación de los docentes ocasionales de la Universidad de la Amazonía y se dictan disposiciones relacionadas con las condiciones de remuneración y prestaciones
EL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD DE LA AMAZONÍA
En ejercicio de sus atribuciones legales y estatutarias, y en especial las que le confiere el artículo 65 de la Ley 30 de 1992, y
CONSIDERANDO:
Que el Decreto 1279 de junio 19 de 2002, por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales, derogó las disposiciones que le fuesen contrarias y en especial el Decreto 2912 de 2001.
Que el artículo 3° del mencionado Decreto 1279 de 2002, establece que, los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial, ni pertenecen a la carrera profesional y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes.
Que la Universidad de la Amazonía no cuenta con la normatividad específica interna que determine y regule las relaciones de carácter laboral, universidad-docente ocasional, así como las condiciones de vinculación y remuneración de esta especial modalidad, la cual se hace necesario expedir en virtud del precepto constitucional y legal de la Autonomía Universitaria, desarrollado en el artículo 65 literal d) de la Ley 30 de 1992, que delega como función del Consejo Superior Universitario la de expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución, ante la premisa de no estar regulados por el Decreto 1279 de 2002, dada su especial condición.
Que la sentencia C-006 de 1996 emanada de la Corte Constitucional, por la cual se declararon inexequibles los apartes correspondientes del inciso segundo del artículo 74 de la Ley 30 de 1992, en el sentido de no estar sujetos al régimen prestacional previsto para los empleados públicos ni trabajadores oficiales, estableció que los docentes ocasionales cumplen las mismas funciones que un profesor de planta y que deben acreditar para efectos de su vinculación similares requisitos de formación y experiencia, y obligaciones, radicando su diferencia en, la forma de vinculación y temporalidad.
Que a su vez el artículo 74 de la Ley 30 de 1992 define que “serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo sean requeridos transitoriamente por la entidad para un periodo inferior a un año…”
En merito de lo expuesto,
ACUERDA
ARTÍCULO PRIMERO. CAMPO DE APLICACIÓN. Las disposiciones del presente acuerdo se aplicarán a los docentes ocasionales que se vinculen a la Universidad de la Amazonía por primera vez, para nuevos periodos lectivos y para quienes se encuentren actualmente vinculados.
PARÁGRAFO. Se entiende que un profesor ocasional se vincula por primera vez, si al entrar en vigencia este acuerdo, no ha estado vinculado con anterioridad como profesor ocasional en la Universidad de la Amazonía.
ARTÍCULO SEGUNDO. VINCULACIÓN. Los profesores ocasionales se vincularán a la Universidad de la Amazonía por concurso público de méritos, para el cual se harán las respectivas convocatorias, de carácter regional o nacional, según sea el caso.
Cuando por necesidad del servicio debidamente justificada ante el Consejo de Facultad respectivo y resuelta por este, se requiera de los servicios del docente ocasional en el periodo académico inmediatamente siguiente, se prescindirá del requisito previo del concurso de que trata el inciso anterior; siempre que la evaluación de su actividad académica haya sido satisfactoria, es decir cuya calificación sea igual o superior a 3.5 (docencia, investigación y/o extensión) y que en todo caso el concurso al cual se presentó para ser vinculado como docente ocasional haya sido en el área que se requieren sus servicios.
PARÁGRAFO. Cuando un docente ocasional haya dejado de serlo durante uno o más periodos académicos consecutivos, será requisito indispensable la presentación y aprobación de un nuevo concurso, salvo casos de fuerza mayor debidamente sustentados y comprobados ante el Consejo de Facultad respectivo, siempre y cuando haya mantenido actualización académica verificada.
ARTÍCULO TERCERO. DETERMINACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE QUIENES SE VINCULAN POR PRIMERA VEZ. Para determinar la remuneración de los docentes ocasionales que se vinculen por primera vez a la Universidad de la Amazonía, estos se homologarán solamente para efectos salariales a alguna de las categorías establecidas en el artículo 76 de la Ley 30 de 1992, con base en los requisitos establecidos en el estatuto del profesor de la Universidad de la Amazonía. A partir de dicha homologación se tendrán en cuenta los factores, puntos, topes y restricciones que se contemplan en el capítulo 2° del Decreto 1279 de 2002.
PARÁGRAFO. Si durante el transcurso del periodo académico, el docente ocasional presenta al CIARP algún factor o producto susceptible de reconocimiento o asignación de puntaje, este será sometido a estudio, y en caso de que se determine como factor de puntaje, el mismo será reconocido a partir del momento en que se establezca como causado.
ARTÍCULO CUARTO. DETERMINACIÓN DE LA REMUNERACIÓN EN CASO DE NUEVA VINCULACIÓN. Para determinar la remuneración de los docentes ocasionales en una nueva vinculación, se partirá de la que tenía en la anterior, adicionada de acuerdo con lo que el CIARP le haya reconocido por los distintos factores.
ARTÍCULO QUINTO. SISTEMA DE BONIFICACIONES POR DESEMPEÑO DESTACADO POR LABORES DE DOCENCIA Y EXTENSIÓN. Para la aplicación del presente artículo se tendrán en cuenta los mismos topes y requisitos establecidos en la reglamentación expedida para los profesores de carrera (Acuerdo 59 de Noviembre 16 de 2002).
El monto de la bonificación a reconocer será el equivalente a los puntos señalados en la siguiente tabla, multiplicados por el tiempo, en meses y fracción de mes, que dure la vinculación del docente en el respectivo año:
Profesor Titular Hasta 5 puntos
Profesor Asociado Hasta 4 puntos
Profesor Asistente Hasta 3 Puntos
Profesor Auxiliar Hasta 2 Puntos
PARÁGRAFO 1. A los docentes ocasionales se les asignarán los puntos de manera rigurosa mediante evaluación, de modo tal que el total de puntos asignados en docencia y extensión en el año respectivo, calculado sobre la base del total de docentes de la institución, no sobrepase en promedio el equivalente a un (1) punto salarial.
Para tener derecho al sistema de bonificación por docencia y extensión, el docente ocasional deberá haber tenido vinculación con la Universidad de la Amazonía durante los dos periodos académicos del respectivo año.
Para efectos de determinar el número de puntos a ser asignados, se tendrá en cuenta el número de docentes ocasionales que han tenido vinculación durante los dos periodos académicos de la respectiva vigencia fiscal.
PARÁGRAFO 2. A los docentes ocasionales que desempeñen cargos académicos-administrativos no se les puede asignar puntos por lo establecido en este artículo.
PARÁGRAFO 3. No se podrán conceder en el mismo periodo reconocimientos simultáneos por docencia y extensión.
ARTÍCULO SEXTO. PRESTACIONES. A los docentes ocasionales que se les reconocerán las prestaciones sociales que se causen de acuerdo al tiempo de vinculación en el periodo respectivo, en concordancia con lo establecido en las normas correspondientes.
ARTÍCULO SÉPTIMO. Con base en lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y para los efectos determinados en el mencionado decreto o los que lo modifiquen o adicionen y el Acuerdo 59 del 16 de Noviembre de 2002, del Consejo Superior Universitario, se establece el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje.
ARTÍCULO OCTAVO. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de expedición, deroga todas las disposiciones anteriores que le sean contrarias y no tendrá efectos retroactivos en ningún caso.
Comuníquese y Cúmplase”
Naturaleza jurídica del Acuerdo demandado
El Acuerdo No. 60 de 1992, es un acto administrativo de carácter general, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de la Amazonía, que es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad (art. 64 de la Ley 30 de 1992), con el objeto de regular la vinculación, remuneración y prestaciones de los docentes ocasionales, fundamentado en las funciones concedidas por la citada ley, en su artículo 65.
El problema jurídico, se encamina a determinar si la regulación que el Consejo Directivo hizo en el Acuerdo No. 60 de 2002, sobre los docentes provisionales, en materia de vinculación, remuneración y prestaciones, se ajusta a la Constitución y a la Ley.
Para resolver el conflicto propuesto, se revisará la regulación sobre docentes provisionales en materia de vinculación, salarios y prestaciones, en armonía con el principio de autonomía universitaria y el caso concreto.
PRUEBAS
En orden a aclarar la liquidación de que son objeto los docentes ocasionales y el trato diferencial que hay con los de planta se allegaron las siguientes pruebas:
- Costo de docentes ocasionales desde el primer semestre de 1992 hasta junio de 2008. Cuaderno N° 3. Folios 35 - 108.
- Factores para la liquidación de prestaciones sociales docentes ocasionales “Sentencia C-006 de 1998 de la Corte Constitucional”. Cuaderno N° 4. Folios 109 - 140.
- Informe sobre salarios y prestaciones sociales de los docentes de planta desde el primer semestre de 1992 hasta junio de 2008. Cuaderno N° 5. Folios 1 - 34.
- Certificación expedida por la Jefe de División de Servicios Administrativos sobre la liquidación de los provisionales.
Ahora bien, con el objeto de contextualizar quienes son los docentes ocasionales en una universidad del estado, cual es su régimen y quien es el competente para su reglamentación, veamos la normatividad aplicable y las decisiones jurisprudenciales sobre tal aspecto.
Regulación de los docentes provisionales:
La Ley 30 de 1992 en su artículo 74 definió los profesores ocasionales.
“Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos”.
La Corte Constitucional sobre el aparte subrayado declaró la inexequibilidad con los siguientes fundamentos:
“Se ha dicho que la categoría "profesores ocasionales", responde a las singulares necesidades de las universidades, a las características sui-generis de su actividad, luego su origen se ubica en circunstancias que en el caso propuesto son atribuibles al "patrono", la universidad estatal u oficial, y no al trabajador, el cual debe acreditar similares condiciones de formación y experiencia y desarrollar actividades también similares a las de los profesores que ingresan por concurso, a quienes si se les reconocen, como parte de su retribución, las prestaciones sociales.
El hecho de que la institución requiera transitoriamente los servicios del docente, al cual vincula para que cumpla actividades inherentes a sus funciones y naturaleza, la docencia y la investigación, y a quien le exige acreditar requisitos y calidades similares a los docentes de planta, no justifica que se le restrinjan sus derechos como trabajador. Si su vinculación es transitoria, el reconocimiento de las prestaciones sociales será proporcional al término de la misma, pero no se podrá negar, pues ello además de contrariar el principio de igualdad que consagra la Constitución, atenta contra lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, en el sentido de que "...toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.", las cuales no se dan en un régimen que establece similares obligaciones para unos y otros profesores, pero restringe los derechos y prerrogativas de los ocasionales, vulnerando la dignidad de dichos docentes, que se ven privados del derecho al descanso remunerado, a las primas de servicios y de maternidad, a la cesantía, que precisamente pretende proteger al trabajador en los lapsos en que éste se encuentre desempleado, entre otros, además de ser excluído de los programas de capacitación y mejoramiento profesional.
“No se encuentra fundamento constitucional que justifique la negación expresa que hace la disposición demandada, del derecho que tienen los profesores ocasionales, en tanto trabajadores al servicio del Estado, al reconocimiento, obviamente proporcional, de las prestaciones sociales que consagra la legislación laboral, mucho menos, cuando ellas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la C.N. constituyen beneficios mínimos irrenunciables. Los profesores ocasionales de las universidades estatales u oficiales, a los que se refiere la norma, tendrán derecho, a partir de la fecha de este pronunciamiento, al reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se aplican a los profesores empleados públicos de carrera”.
Claro es, que a partir de la citada decisión los profesores ocasionales de las universidades estatales u oficiales, tienen derecho al reconocimiento proporcional de las prestaciones sociales que se les cancelan a los demás trabajadores al servicio del Estado.
Posteriormente con base en las facultades conferidas por la Ley 4 de 1992, en concordancia con el artículo 77 de la Ley 30 del mismo año, el Decreto 2912 de 2001, estableció el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades estatales u oficiales del orden nacional, departamental, distrital o municipal y en su artículo 31 dispuso:
“El régimen prestacional se aplica a los empleados públicos docentes de carrera amparados por este decreto (Capítulo I, artículo 1) y vinculados a las universidades estatales u oficiales del orden nacional, departamental o municipal o distrital.
Como criterio general, los docentes vinculados al decreto 1444 de 1992, en el momento de entrar en vigencia este decreto, continúan con el mismo régimen prestacional que, de acuerdo con las leyes y decretos correspondientes, disfrutaban en esa fecha. A los docentes que opten por este decreto, se les aplica el régimen prestacional desarrollado en este capítulo, que corresponde al mismo régimen de los que proceden del 1444 de 1992, con las disposiciones expresas que se contemplan en materia de cesantías.
Parágrafo I. Los profesores de cátedra y ocasionales tienen derecho a prestaciones sociales de acuerdo con la naturaleza de su vinculación y en forma proporcional a su labor y tiempo de dedicación.
Parágrafo II. Para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados públicos docentes que se retiren de una universidad estatal u oficial del orden nacional, departamental, municipal o distrital y se vinculen a otra del orden antes señalado, se entiende que hay solución de continuidad cuando entre el retiro y la fecha de la nueva posesión transcurren más de quince (15) días hábiles”.
Esta norma dio cumplimiento a la ratio decidendi de la sentencia constitucional.
Con escasa vigencia de seis meses el Decreto 2912 de 2001 fue derogado por el 1279 de 2002, que nuevamente reglamentó el régimen salarial y prestacional de los docentes y adujo:
“ARTÍCULO 3o. PROFESORES OCASIONALES. Los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente Decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto por la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes”.
La normativa precedente dio lugar a diversas interpretaciones entre esas la de la Universidad de la Amazonía, quien a través del Acuerdo demandado reguló la vinculación de los docentes ocasionales y señaló las condiciones de su remuneración y prestaciones.
Señaló dentro de los considerandos del Acuerdo 060 de 2002, que al no existir normatividad específica que regule las condiciones de vinculación y remuneración de los docentes ocasionales, le corresponde hacerlo (al Consejo Directivo) en virtud de la autonomía universitaria.
Veamos si el alcance del principio de autonomía universitaria le permite al Consejo Directivo de la U. de la Amazonía legislar respecto de los salarios y prestaciones de los docentes provisionales.
La autonomía universitaria, implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben ser previstas en la ley. Son de competencia del legislador las funciones de establecer las condiciones necesarias para la creación y gestión de las universidades (artículo 68 C.N.) y de dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales los centros universitarios puedan darse sus directivas y regirse por sus estatutos (artículo 69 C.N)[1]; por tal razón los entes universitarios autónomos no pertenecen a ninguna rama del poder público, sino que son instituciones con regímenes especiales, que no los califica como órganos soberanos de naturaleza supraestatal, sino limitados por los principios de equidad, justicia y pluralismo[2].
Bajo este concepto los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, estableció las competencias así:
“ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.
Ahora bien, en la distribución de funciones el artículo 65 ídem dispone:
“ARTÍCULO 65. Son funciones del Consejo Superior Universitario:
- a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.
- b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.
- c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.
- d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.
- e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.
- f) Aprobar el presupuesto de la institución.
- g) Darse su propio reglamento.
- h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.
PARÁGRAFO. En los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el Rector.
ARTÍCULO 66. El Rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la universidad estatal u oficial y será designado por el Consejo Superior Universitario. Su designación, requisitos y calidades se reglamentarán en los respectivos estatutos.
PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> La designación del Rector de las instituciones estatales u oficiales que no tienen el carácter de universidades de conformidad con la presente Ley se efectuará por parte del Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde según el caso, de ternas presentadas por el Consejo Directivo. El Estatuto General determinará los requisitos y calidades que deben reunir los candidatos y los procedimientos para la integración de esta terna, en los cuales deberá preverse la participación democrática de la comunidad académica”.
No se advierte dentro de las competencias transcritas, que ese órgano pueda determinar el régimen salarial y prestacional de los profesores. La autonomía concedida por el legislador se limita a las ya expuestas, y no puede rodar como una noria de tema en tema y aumentar como bola de nieve, sin límites usurpando funciones que no le corresponden; el marco de la autonomía esta dado en los principios y derechos que consagra el Estatuto Superior y en el orden legal de acuerdo con lo dispuesto en la misma Constitución.
¿Entonces a quien le corresponde determinar el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales?
Antes de resolver el interrogante se resalta que se habla de profesores en general, sin importar su dedicación que en últimas para estos efectos es lo que hace la diferencia, pero no así para legislar sobre el régimen salarial y prestacional.
La ley 30 de 1992 en su artículo 77 señaló:
“ARTÍCULO 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.
En virtud de lo expresado en la norma y de la competencia concurrente sobre la materia, el Gobierno Nacional ha expedido diversos Decretos sobre este tópico, vgr. 3557 y 3779 de 2003, además de las medidas salariales que año tras año despacha para el personal docente, soportado en la facultad constitucional conferida por el numeral 19 del artículo 150 de la C.P. y en la ley marco desarrollada en la Ley 4 de 1992, lo que resuelve sin más dilaciones el interrogante planteado.
Complementa la disposición constitucional y legal, el análisis -que es pertinente para el sub lite-, realizado por el alto Tribunal Constitucional sobre la exequibilidad del artículo 13 de la Ley No. 331 de 18 de diciembre de 1996, en lo que hace referencia a la competencia del gobierno en materia salarial y prestacional respecto de las universidades.
“Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997”.
“Las juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las entidades descentralizadas y entes universitarios no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras, créditos, prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas o nóminas de personal.
“Las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales que no tengan convención colectiva, dentro de los límites de los contratos, los fijados por el Gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convención colectiva se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 9 de la ley 4 de 1992.”
La decisión fue la declaratoria de inexequibilidad entre otras de la expresión del inciso segundo de la norma impugnada, “Las autoridades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los límites de la ley 4a. de 1992” fundamentada en los siguientes argumentos:
“Es decir, que en principio, la intervención del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales en las universidades oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la C.P., que le atribuye al Congreso la responsabilidad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Esa facultad, que se ha entendido como la obligación del legislador de expedir normas “marco” que regulen ese importante aspecto, actualmente, como se anotó antes, se encuentra desarrollada en la ley 4a. de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.
Cabe preguntarse entonces, si en esa categoría de empleados públicos a los que se refiere la ley 4a. de 1992, cuyos régimen salarial y prestacional le corresponde fijar anualmente al gobierno nacional, con base en las previsiones y asignaciones que efectúe el legislador en la correspondiente ley anual de presupuesto, incluye a los servidores de las universidades públicas, entes universitarios, a las cuales son aplicables las disposiciones de la norma impugnada.
No obstante que el artículo 1 de la ley 4a. de 1992 establece que el Gobierno Nacional fijará, con base en las disposiciones de dicha norma, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, de la rama legislativa y de la judicial, así como de la fuerza pública y los organismos de control y fiscalización del orden nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades públicas, las cuales dado su carácter de órganos autónomos no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones.
Pero el legislador fue aún más explícito al manifestar que en esa materia deberían someterse a la ley marco, y para el efecto estableció, en el artículo 77 de la ley 30 de 1992, que contiene el régimen especial diseñado para las mismas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 69 superior (…)
Es decir, que el legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas
El reconocimiento de las universidades públicas como órganos autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin afectar el núcleo esencial del principio de autonomía expida para ellas el legislador, y en el caso que se analiza, no sirve de argumento para excluirlas de un mandato de la ley anual de presupuesto, que en un aspecto específico, el salarial y prestacional, las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de consolidar en esa materia una política macroeconómica coherente y equilibrada, sin menoscabar su capacidad de autodeterminación para el cumplimiento de sus objetivos esenciales”[3].
Esta decisión jurisprudencial consonante con lo previsto en el artículo 77 de la Ley 30 de 1992 y la Ley 4 del mismo año, lleva a la conclusión que el régimen de prestaciones que rige para las universidades públicas es el establecido por las normas generales que determine la ley cuando quiera que se encamine hacia la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y en todo caso, la fijación de los topes y el porcentaje pensional no corresponde a los Consejos Superiores de las Universidades en ningún caso incluyendo a los docentes provisionales, por contera que la normatización que hizo el Acuerdo No. 60 de 1992, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, viola las citadas leyes, invadiendo una competencia reservada al legislador y al gobierno de manera concurrente, por consiguiente, habrá de declararse la nulidad del acto administrativo demandado que contenga aspectos salariales y prestacionales de los docentes ocasionales. Para hacerlo más didáctico se analizará el título, considerandos y parte resolutiva.
Caso concreto:
El título:
“Por el cual se reglamenta la vinculación de los docentes ocasionales de la Universidad de la Amazonía y se dictan disposiciones relacionadas con las condiciones de remuneración y prestaciones”
Abarca dos temas relacionados con los docentes ocasionales: la vinculación y “las condiciones de remuneración y prestaciones”.
Sobre la parte de la remuneración y prestaciones habrá de declararse la nulidad de la expresión “y dictan disposiciones relacionadas con las condiciones de remuneración y prestaciones” por violación al artículo 77 de la Ley 30 de 1992 y a la Ley 4 del mismo año; sobre la vinculación de los docentes, se analizará en el acápite continuo.
Sobre los considerandos
Se declarará la nulidad del considerando correspondiente al inciso tercero, en lo que hace referencia a la expresión ”…y remuneración…”
Las frases resaltadas en el título y en el considerando son anuladas por su nexo indisoluble con el componente decisorio del acto, lo que hace imposible al juez excluirlo dentro del ejercicio del control jurisdiccional, dada la trascendencia reguladora en el acto objeto de análisis, porque suprimir solo la parte decisoria preservando las expresiones analizadas, conduciría a que el Acuerdo generara conductas ilegales en su aplicación por parte de la Universidad de la Amazonía.
Los demás sustentos normativos, jurisprudenciales y fácticos que forman parte del capítulo de considerandos, se mantendrán por no ir en contravía de las Leyes citadas y de lo examinado en esta providencia.
Ahora bien, tanto en el título como en los considerandos se reglamenta lo concerniente a la vinculación de los docentes ocasionales, la pregunta es: ¿Tiene competencia el Consejo Directivo para regular lo concerniente a la vinculación de los docentes?
La respuesta es afirmativa. El sustento se encuentra en los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, en desarrollo del artículo 69 constitucional, que dispuso que las Universidades pueden seleccionar y vincular a sus docentes. A su vez, la forma de incorporación fue reglamentada por el artículo 70 ídem, que previó para tal efecto el previo concurso público de méritos. Esta regulación corresponde al Consejo Superior Universitario conforme al artículo 65 de la Ley de Educación, de manera que, no hay duda sobre la competencia que le asiste a ese órgano directivo, en consecuencia, la parte del título y el desarrollo de la misma que atiende el articulado se mantendrá.
Sobre el articulado
Los artículos primero y parágrafo, segundo y parágrafo, quinto, séptimo y octavo, se salvaguardan por no reglamentar una competencia fuera de sus límites y no violar por ende ninguna norma legal.
Respecto de los artículos, tercero y cuarto se declarara la nulidad de acuerdo a las razones expuestas. En cuanto al artículo sexto se declarara su legalidad condicionada, como se puntualiza a continuación.
ARTÍCULO TERCERO, “DETERMINACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE QUIENES SE VINCULAN POR PRIMERA VEZ. “Para determinar la remuneración de los docentes ocasionales que se vinculen por primera vez a la Universidad de la Amazonía, estos se homologarán solamente para efectos salariales a alguna de las categorías establecidas en el artículo 76 de la ley 30 de 1992, con base en los requisitos establecidos en el Estatuto del Profesor de la Universidad de la Amazonía. A partir de dicha homologación se tendrán en cuenta los factores, puntos, topes y restricciones que se contemplan en el capítulo segundo del decreto 1279 de 2002.
PARÁGRAFO. Si durante el transcurso del periodo académico, el docente ocasional presenta al CIARP algún factor o producto susceptible de reconocimiento o asignación de puntaje, este será sometido a estudio y, en caso de que se determine como factor de puntaje, el mismo será reconocido a partir del momento en que establezca como causado”.
La competencia para fijar la remuneración como ya se expuso corresponde al Gobierno Nacional y al Congreso en forma concurrente. De manera que el Consejo Superior de la Universidad, puede reglamentar con base en los decretos que señalan los pisos y techos salariales, y homologar en ese tema a los docentes ocasionales y a los docentes de planta de acuerdo al escalafón en que se encuentre cada uno, teniendo en cuenta los factores, títulos, categorías y demás, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 76 de la Ley 30 de 1992.
“ARTÍCULO CUARTO. DETERMINACIÓN DE LA REMUNERACIÓN EN CASO DE NUEVA VINCULACIÓN. Para determinar la remuneración de los docentes ocasionales en una nueva vinculación, se partirá de la que tenía en la anterior, adicionada de acuerdo con lo que el CIARP le haya reconocido por los distintos factores”.
Los mismos argumentos que soportan la nulidad del artículo anterior son aplicables a este, habida cuenta que legislan sobre la remuneración de los docentes ocasionales en caso de una nueva vinculación.
“ARTICULO SEXTO. PRESTACIONES. A los docentes ocasionales se les reconocerán las prestaciones sociales que se causen de acuerdo al tiempo de vinculación en el periodo respectivo, en concordancia con lo establecido en las normas correspondientes”
Este artículo si bien no regula nada por fuera de lo dispuesto en la ley 4 de 1992 y en las normas que establecen cada prestación social, habrá que declarar su legalidad condicionada a los parámetros indicados en la decisión de la Corte Constitucional C- 006/96, en donde estableció como ya se reseñó, que dado que el profesor ocasional debe acreditar similares condiciones de formación y experiencia y desarrollar actividades también similares a las de los profesores que ingresan por concurso, a quienes sí se les reconocen como parte de su retribución las prestaciones sociales… no se justifica que se le restrinjan sus derechos como trabajador, por lo tanto, si su vinculación es transitoria, el reconocimiento de las prestaciones sociales será proporcional al término de la misma, pero no se podrán negar, pues ello además de contrariar el principio de igualdad que consagra la Constitución, atenta contra lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, en el sentido de que “…toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”.
Acorde con lo señalado, la universidad deberá liquidar todas las prestaciones en los términos indicados, esto es, en forma proporcional al término de la vinculación, ya que está probado en el expediente, que a partir del segundo semestre de 2002, se empezaron a reconocer y pagar de una manera diferente a como se venía haciendo antes de la expedición del Acuerdo No. 060 de 2002.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
PRIMERO. DECLÁRASE LA NULIDAD de la frase del título del Acuerdo No. 60 de noviembre 16 de 2002 “y se dictan disposiciones relacionadas con las condiciones de remuneración y prestaciones”, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. DECLÁRASE LA NULIDAD de la expresión “y remuneración” del inciso tercero de los considerandos del Acuerdo demandado.
TERCERO. DECLÁRASE LA NULIDAD de los artículos tercero y cuarto de la parte resolutiva del Acuerdo No. 060 de 2002, por lo expuesto precedentemente.
CUARTO. DECLÁRASE LA LEGALIDAD CONDICIONADA del artículo SEXTO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. DENIÉGANSE las demás pretensiones.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
ALFONSO VARGAS RINCÓN
Presidente de la Sección
En comisión
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
Ausente con excusa
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] T-492 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
[2] C-1435-00 M.P. Dra Cristina Pardo Schlesinger
[3] Sentencia C-053/98 de 4 de marzo de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz
Publicado Por: junio 28, 2015