CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Cordoba / COMPETENCIA TERRITORIAL - Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos separables previos a la adjudicación y firma del contrato / LICITACION PUBLICA - Rechazo de la propuesta presentada por el Consorcio demandante / COMPETENCIA FUNCIONAL - Cuantía del proceso

 

Para el presente caso, el asunto que aquí se debate corresponde a aquellos que se clasifican como del orden nacional, toda vez que la entidad demandada participa de la naturaleza propia de los establecimientos públicos del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, de conformidad con los dictados del artículo 52 del Decreto 2171 de 1992, por medio del cual se reestructuró el Fondo Vial y se definió la naturaleza jurídica y la organización del INVIAS. La competencia por razón del territorio, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, depende de dos circunstancias diferentes, a saber: por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar; por consiguiente, la demanda podrá presentarse en cualquiera de los dos lugares, a elección del demandante, a su conveniencia, siempre, claro está, que en el último supuesto se cumpla el requisito consistente en que la entidad demandada tenga oficina en el domicilio del actor, pues en caso contrario, la demanda deberá ser interpuesta en el lugar donde se dictó el acto acusado. Reitera la Sala que la acción que ha ejercido el demandante no es otra distinta a la de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, la disposición aplicable para determinar la competencia del juez por factor territorial es el numeral 2, letra b), del artículo 134D del C.C.A., la Sala se abstendrá de pronunciarse acerca de la competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de la cuantía del proceso; sin embargo, teniendo en cuenta que para la fecha de este proveído ya se encuentran en funcionamiento los Jueces Administrativos, resulta fácil anticipar que el Tribunal a quo deberá analizar tal situación con el fin de determinar la competencia funcional para conocer del presente asunto.   La Sala resuelve declarar que el competente, por razón del factor territorial, para conocer de la demanda interpuesta por el Consorcio Sabana 3 contra el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaración que no incluye definición alguna acerca de la competencia funcional para cuya determinación el aludido Tribunal podrá adoptar las determinaciones a que haya lugar en concordancia con las disposiciones legales vigentes.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá D. C., catorce (14) de agosto  de dos mil siete (2007)

 

Radicación numero: 11001-03-15-000-2007-00434-00(C)

 

Actor: CONSORCIO SABANA 3

 

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

Procede la Sala a definir el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Tribunales Contencioso Administrativos de Cundinamarca y de Córdoba para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por el Consorcio Sabana 3 contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS-.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. El día 8 de julio de 2005, el Consorcio Sabana 3, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Vías –INVIAS- con el objeto de obtener la nulidad del acto administrativo expedido el 24 de mayo de 2005, mediante el cual se rechazó la propuesta presentada por el consorcio demandante dentro de la licitación SRN-006-2005; en ese sentido, la parte actora solicitó lo siguiente:

 

“II LO QUE SE DEMANDA

 

Se demanda la NULIDAD del acto administrativo: de fecha 24 de mayo de 2005 del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, mediante el cual se rechaza la propuesta presentada por el CONSORCIO SABANA 3, dentro de la LICITACION SRN-006-2005.

III CONDENAS

 

1. Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS el pago de las utilidades que con motivo de la adjudicación y ejecución del contrato hubiera obtenido el CONSORCIO SABANA 3, como mejor opcionada, acorde con lo establecido en el artículo 16 de la ley 446 de 1998.

 

2. Que sobre el total de las sumas que le correspondan al accionante, se liquide a su favor la liquidación (sic) prevista por el artículo 178 del C.C.A.

 

3. Que se ordene al Instituto Nacional de Vías a darle (sic) cumplimiento a la sentencia que profiera la JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, en los términos prescritos por los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y primero del Decreto 768 de 1993.

 

4. Que si no se liquida en forma oportuna, la entidad demandada liquide los intereses comerciales y moratorios hasta que le de cumplimiento a la sentencia que puso fin al proceso.

 

5. Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho, conforme a los Art. 392 al 395 del C.P.C. y conforme a los pronunciamientos de la Corte Constitucional”.

 

2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante expuso los siguientes hechos:

Mediante el acto administrativo interno, fechado el 24 de mayo de 2005, el SUBDIRECTOR DE LA RED NACIONAL DE CARRETERAS, cambió la condición inicial de admisible por la de rechazo de mi representado el CONSORCIO SABANA 3, dentro de la licitación Pública No. SRN-006-2005 cuyo objeto es: ‘MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL SECTOR MONTERIA – CERETE - LORICA, RUTA 21, TRAMO 2103’. El mencionado acto administrativo fue objeto del recurso de reposición de acuerdo a lo estipulado en el Art. 77 de la Ley 80 de 1993, el día 24 de mayo de 2005.

 

Presupuesto:

 

El presupuesto para la mencionada licitación asciende a la suma de $1.262.564.741.04 Moneda Corriente.

 

2. Al proceso licitatorio concurrieron quince (15) proponentes entre ellos mi representado: CONSORCIO SABANA 3, tal como consta en el Acto Administrativo atacado, de fecha 24 de mayo de 2005.

 

3. EL CONSORCIO SABANA 3 inicialmente fue declarado admisible, Informe de Evaluación de Propuestas, del 4 de mayo de 2005, pero posteriormente con motivo de haber sido declarada la caducidad de un contrato de otro consorcio, en el que era socio uno de los socios consorciados, el 13 de mayo de 2005, el Instituto Nacional de Vías con fecha 24 de mayo de 2005, abruptamente decidió rechazar la propuesta de mí patrocinado, sin brindarle la oportunidad que la Ley 80 contempla en su artículo 9, de ceder a un tercero los derechos en el consorcio correspondientes al socio inhabilitado sobreviniente”.

 

3. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

4. Mediante auto de 19 de octubre de 2005 se inadmitió la demanda, con el fin de que la parte actora corrigiera unos defectos formales de la misma (fls. 11 y 12 c ppal). La parte demandante dio cumplimiento al requerimiento hecho por el Magistrado Ponente; sin embargo, a través de providencia de abril 19 de 2006, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su incompetencia para conocer del presente asunto, habida cuenta que de conformidad con el numeral 8 del artículo 131 del Decreto-ley 01 de 1984, la competencia por razón del territorio se determina de acuerdo con el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato y, teniendo en cuenta que éste debía ser ejecutado en la ciudad de Montería, consideró que el Tribunal Administrativo competente para conocer de la demanda lo era el del Departamento de Córdoba (fl. 43 c. ppal).

 

Para dar aplicación a la aludida norma, el a quo señaló que las disposiciones legales que regulan la distribución de competencias, contenidas en la Ley 446 de 1998, no podían tenerse en cuenta, dado que las mismas sólo se aplicarían una vez entraran en funcionamiento los juzgados administrativos y, como ello no había ocurrido, debían aplicarse, entonces, las disposiciones del Decreto-ley 01 de 1984.

 

5. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuesto recurso de “apelación”, impugnación que fue decidida por el a quo como un recurso de reposición, mediante proveído de 21 de junio de 2006, en el sentido de confirmar el auto recurrido (fl. 48 c ppal). En contra de esta decisión, la parte actora interpuso nuevamente recurso de “apelación”, el cual fue rechazado por improcedente, mediante auto de agosto 2 de 2006, por cuanto el recurso procedente, a juicio de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo era el recurso de queja y, además, porque en virtud de lo dispuesto en el artículo 215 del C. de P. C., contra el auto que resuelve el recurso de reposición no procede recurso alguno (fl. 251 c ppal).

 

6. Por consiguiente, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Córdoba, en cumplimiento a lo dispuesto en el auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declaró incompetente para conocer de este asunto (fl. 52 c ppal).

 

7. El Tribunal Administrativo de Córdoba (Sala Segunda de Decisión), mediante auto de 31 de enero de 2007 se declaró igualmente incompetente para conocer de la demanda interpuesta por el Consocio Sabana 3, razón por la cual ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que resuelva el conflicto negativo de competencias.

 

Ese Tribunal manifestó que carece de competencia territorial toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 de la letra b) del artículo 134D del C. C. A., en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia por razón del territorio se determinará por el lugar donde se expidió el acto o en el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. Habida cuenta que el acto enjuiciado fue proferido en la ciudad de Bogotá, el Tribunal Administrativo competente para conocer del asunto, a juicio del Tribunal Administrativo de Córdoba, lo es el del Departamento de Cundinamarca.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resolver el conflicto de competencias negativo suscitado entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Córdoba, de conformidad con los dictados de los artículos 97 y 215 del C. C. A.

 

1. Competencia y trámite del conflicto de competencias.

 

Esta Sala es competente para conocer del asunto sometido a su consideración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 270, expedida en el año de 1996, la cual adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

 

“Artículo 37. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones:

 

1. Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y las Secciones de los Tribunales Administrativos, y entre los Tribunales y Jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos (...)”.

 

Por su parte, el artículo 215 del C. C. A., dispone, en relación con los conflictos de competencia judicial entre los Tribunales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que éstos se decidirán de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, de la siguiente manera:

 

“(...) Cuando una Sala o Sección de un Tribunal declarare su incompetencia para conocer de un proceso por considerar que corresponde a otro tribunal ordenará remitirlo a éste, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el Tribunal que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que decida el conflicto.

                                            

Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver el conflicto dentro del término de diez (10) días, mediante auto que ordenará remitir el expediente al tribunal competente. Contra este auto no procede ningún recurso.

    

La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto”.

2. Recibido el expediente y en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso tercero de la disposición antes transcrita, se dio traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones, mediante auto de julio 13 de 2007 (fl. 66 c ppal), sin embargo, los interesados guardaron silencio.

 

3. El caso concreto.

 

Procede la Sala Plena a establecer cuál es el Tribunal Administrativo competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por el Consorcio Sabana 3 contra INVIAS, cuya finalidad es la de obtener la nulidad del acto a través del cual se rechazó la propuesta presentada por la parte demandante para participar en la licitación pública SRN-006-2005; para el efecto, procederá la Sala a determinar, en primer lugar, la norma aplicable al presente caso.

 

Según consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las disposiciones contenidas en la Ley 446 de 1998 no son aplicables al caso en estudio, habida consideración de que para la fecha de presentación de la demanda aún no habían entrado en funcionamiento los jueces administrativos.

 

Si bien es cierto que, como lo afirmó dicho Tribunal, para el día en que se presentó la demanda –8 de julio de 2005-, los juzgados administrativos no habían entrado a operar, lo cierto es que para esa misma fecha sí se encontraba vigente la Ley 954 de abril 27 de 2005, la cual, a través de su artículo 1°, modificó el parágrafo contenido en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998; en virtud de esta norma se dispuso, en su inciso final, lo siguiente: “Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley”.

 

Así pues, las disposiciones sobre competencia territorial, contenidas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, mediante el cual se incorporó el artículo 134D al Código Contencioso Administrativo, no continuaron suspendidas hasta la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, sino que, por el contrario, adquirieron plena aplicación a partir de la entrada vigencia de la citada Ley 954, esto es desde el día 28 de abril de 2005.

 

Como quiera que para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -24 de mayo de 2005 (fecha en la cual se llevó a cabo la audiencia pública en la cual se dictó el acto acusado)- ya estaba vigente la Ley 954, es claro para esta Sala que la norma aplicable para determinar la competencia territorial, en este caso, no es otra distinta que la contenida en el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo a propósito de la cual importa destacar, para el presente caso, que el asunto que aquí se debate corresponde a aquellos que se clasifican como del orden nacional, toda vez que la entidad demandada participa de la naturaleza propia de los establecimientos públicos del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, de conformidad con los dictados del artículo 52 del Decreto 2171 de 1992, por medio del cual se reestructuró el Fondo Vial y se definió la naturaleza jurídica y la organización del INVIAS.

 

Así pues, en virtud del referido artículo 134D del C.C.A., se tiene que la distribución de competencias en razón del territorio entre los Tribunales Administrativos, cuando se trata del enjuiciamiento de actos administrativos a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, responde a diferentes reglas, según el contenido del acto que se demanda.

 

Al respecto, el numeral 2, letra b) del artículo 134D de la Ley 446 de 1998, dispone:

 

“Artículo 134 D. Adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 43. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:

 

“………

 

2. En los asuntos del orden nacional se observarán las siguientes reglas:

 

“………

 

1. b) En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar...”

 

De conformidad con la disposición antes transcrita, la competencia por razón del territorio, en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho, depende de dos circunstancias diferentes, a saber: por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar; por consiguiente, la demanda podrá presentarse en cualquiera de los dos lugares, a elección del demandante, a su conveniencia, siempre, claro está, que en el último supuesto se cumpla el requisito consistente en que la entidad demandada tenga oficina en el domicilio del actor, pues en caso contrario, la demanda deberá ser interpuesta en el lugar donde se dictó el acto acusado.

 

Según se observa en el presente caso, el acto administrativo atacado por la parte demandante se encuentra contenido en el acta de la audiencia pública, celebrada el día 24 de mayo de 2005, a través de la cual se calificaron las propuestas presentadas para la licitación pública SRN-006-2005, cuyo objeto era el “MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DEL SECTOR MONTERIA – CERETE – LORICA, RUTA 21, TRAMO 2103”; allí se modificó la calificación otorgada al Consorcio Sabana 3, en el sentido de declarar su oferta como NO ADMISIBLE. Este acto fue expedido en la ciudad de Bogotá D.C. (fl. 18 a 21 c ppal).

 

Por consiguiente y de conformidad con lo previsto en la letra b) del numeral 2 del artículo 134D del C.C.A., es claro que el Tribunal Administrativo competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, citada en la referencia, es el de Cundinamarca, como quiera que el acto demandado fue expedido en la sede principal del Instituto Nacional de Vías, la cual se encuentra ubicada en la ciudad de Bogotá, tal como lo acredita el acta de la audiencia pública a través de la cual se declaró no admisible la propuesta formulada por el consorcio demandante.

 

A lo anterior conviene agregar que en el caso que se analiza no tiene cabida la argumentación expuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según el cual, la competencia por razón del territorio debe definirse en función del lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, asunto que en la legislación aplicable se encuentra contemplado en la letra d) del numeral 2 del mismo artículo 134D contenido en el C.C.A., porque para ello resultaría necesario que se estuviera ejerciendo la acción contractual cuyo supuesto indispensable consiste en que el conflicto en cuestión gire en torno a un contrato estatal o alrededor de uno o varios actos administrativos contractuales, sin embargo, en el presente caso, resulta evidente que lo que se demanda es uno de aquellos actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato, aunque con ocasión de la actividad contractual, razón por la cual la impugnación del mismo, en caso de ser posible de demanda judicial, por regla general debe realizarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según los precisos términos del inciso segundo del artículo 87 del mismo C.C.A., a menos que para la fecha de presentación del libelo demandatorio ya se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal, evento este último en el cual, como lo dispone la misma norma legal en cita, “... la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.

 

La referida conclusión, esto es que en el presente asunto la acción que ha ejercido la parte actora no es otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho, encuentra sustento suficiente en el análisis de las pretensiones formuladas en la demanda, cuyo texto quedó transcrito al inicio de la presente providencia, de las cuales se desprende con claridad que el actor no está persiguiendo pronunciamiento alguno alrededor de un contrato estatal sino que, muy por el contrario, su objetivo se encamina a obtener tanto la declaratoria judicial de nulidad de la actuación administrativa que la propia demanda identifica como acto administrativo demandado, como el consiguiente restablecimiento del derecho que estima vulnerado.

 

A lo anterior se adiciona el pronunciamiento expreso que el propio actor realizó con ocasión del requerimiento hecho por el a quo en el auto que inadmitió la demanda, mediante el cual se buscaba determinar si con posterioridad a la adjudicación de la licitación se había celebrado el respectivo contrato, cuestión a propósito de la cual el consorcio contratista señaló: “AL CONSORCIO SABANA 3 no le consta si la licitación pública No. SRN-006-2003 ya fue adjudicada. Una vez este fue eliminado del proceso licitatorio no se vulevio (sic) a enterar que pasó con él. El contrato una vez adjudicado se vuelve privado entre las partes, (proponente adjudicado y Entidad Contratante). Lo cierto es que estamos demandando los actos separables previos a la adjudicación y firma del contrato (...)” – (negrillas de la Sala - fl. 14 c ppal).

 

De conformidad con lo expuesto, reitera la Sala que la acción que ha ejercido el demandante no es otra distinta a la de nulidad y restablecimiento del derecho y, por lo tanto, la disposición aplicable para determinar la competencia del juez por factor territorial es el numeral 2, letra b), del artículo 134D del C.C.A., según se indicó anteriormente.

 

Dado que el conflicto de competencia que aquí se decide se originó por razón del factor territorial, la Sala se abstendrá de pronunciarse acerca de la competencia funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de la cuantía del proceso; sin embargo, teniendo en cuenta que para la fecha de este proveído ya se encuentran en funcionamiento los Jueces Administrativos, resulta fácil anticipar que el Tribunal a quo deberá analizar tal situación con el fin de determinar la competencia funcional para conocer del presente asunto.

 

Por lo expuesto, se

 

R E S U E L V E :

 

PRIMERO: DECLARAR que el competente, por razón del factor territorial, para conocer de la demanda interpuesta por el Consorcio Sabana 3 contra el Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaración que no incluye definición alguna acerca de la competencia funcional para cuya determinación el aludido Tribunal podrá adoptar las determinaciones a que haya lugar en concordancia con las disposiciones legales vigentes.

 

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo de Córdoba y ENVIAR copia de esta providencia a ese Tribunal.

 

TERCERO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin perjuicio de que ese Tribunal, si lo estima procedente, lo envíe a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE

 

LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE	SUSANA BUITRAGO VALENCIA
RUTH STELLA CORREA PALACIO	MAURICIO FAJARDO GOMEZ
ENRIQUE GIL BOTERO	GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
MARIA NOEMI HERNANDEZ PINZON	FILEMON JIMENEZ OCHOA
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE	JAIME MORENO GARCIA
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO	MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Ausente	JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE Con aclaración de voto
BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ	HECTOR J. ROMERO DIAZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA	MARTHA SOFIA SANZ TOBON
MAURICIO TORRES CUERVO	ALFONSO VARGAS RINCON
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General