11001-03-15-000-2010-00185-01(AC) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00185-01(AC)

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la impugnación presentada por la entidad actora, contra la sentencia de 8 de abril de 2010, del Consejo de Estado, Sección Primera, que negó la acción de tutela invocada por ella, contra el Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.

EL ESCRITO DE TUTELA

El Instituto Nacional de Concesiones, Inco, interpuso acción de tutela contra el mencionado Despacho Judicial, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia y principio de congruencia.

Como fundamento de su acción expuso:

Con motivo de la acción de grupo impetrada por los ciudadanos Sergio Giovanny Soto y Yesid Albeiro Sánchez Sandoval, contra el Municipio de Floridablanca, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, dado el mal estado de la autopista que comunica a Floridablanca con Bucaramanga; fue vinculado al proceso; cuya competencia en primera instancia le correspondió al Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga, el cual mediante sentencia de 18 de junio de 2008, accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó “instalar los elementos necesarios para proteger las bocatomas de las alcantarillas que aún subsisten y la señalización de las mismas”[1].

Inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 5 de agosto de 2009, confirmando el fallo de primera instancia.

Las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas por el Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, incurrieron en vía de hecho sustancial, consistente en la errónea interpretación de los documentos allegados al proceso y en especial del Contrato Interadministrativo N° 001161[2], ya que al ordenarle instalar los elementos en la vía, la hizo responsable de la construcción de la obra, cuando únicamente le compete el mantenimiento de los carriles de tráfico contemplados en dicho convenio, pues tal obligación recae en el Área Metropolitana de Bucaramanga y en la Empresa Pública de Alcantarillado de la Meseta de Bucaramanga.

Como consecuencia de lo anterior solicitó, tutelar los derechos fundamentales invocados, y revocar las sentencias de 26 de noviembre de 2008 y 5 de agosto de 2009.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

El Tribunal Administrativo de Santander

El Tribunal Administrativo de Santander, pese a haber sido notificado de la admisión de la tutela no se pronunció sobre el asunto en litigio.

El Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga

El Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga, pese a haber sido notificado de la admisión de la tutela no se pronunció sobre el asunto en litigio.

El Municipio de Floridablanca

El Alcalde Municipal de Floridablanca, pese a haber sido notificado de la admisión de la tutela no se pronunció sobre el asunto en litigio.

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA

El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 8 de abril de 2010, negó el amparó invocado. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 97 a 102):

Esta Sección prohíja la tesis de la Sala Plena del Consejo de Estado, que consiste en la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando el accionante demuestra la afectación de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, ya sea por no haber podido hacer parte del proceso o por haber sido privado de la oportunidad de controvertir las decisiones adoptadas dentro de éste.

En ese orden de ideas, la tutela objeto de estudio se dirige contra la providencia judicial que amparó los derechos colectivos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas; en tal sentido, ésta no tiene vocación de prosperidad, como quiera que según se expuso, este excepcional mecanismo sólo es procedente contra providencias judiciales si el accionante acredita la afectación de su derecho de acceso a la administración de justicia, circunstancia que no se observa en tanto el INCO fue vinculado al proceso de acción popular y tuvo la oportunidad de controvertir cada una de las actuaciones surtidas dentro del mismo.

EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN

Mediante escrito radicado el 19 de abril de 2010 (Fl. 110), la entidad accionante, impugnó el fallo de primera instancia, argumentando:

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las pretensiones de tutela, tienen suficiente asidero debido a que encuadran en varios de los eventos contemplados como vías de hecho, independientemente de haber estado presente en los procesos cuestionados.

Falencias como las de no vincular debidamente dentro de las diligencias al Concesionario de la vía Zipaquirá-Bucaramanga (Palenque) y a la Empresa Pública de Alcantarillado de la Meseta de Bucaramanga E.S.P., pese a conocerse su existencia – folio 9 de la providencia del Tribunal Administrativo de Santander -, a fin de integrar el contradictorio procesal, no auguraban una decisión ajustada a derecho, incurriendo así en defecto fáctico, ya que el aludido Despacho Judicial carecía de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustentaba la decisión.

Por otra parte, está presente el error inducido en las providencias atacadas, toda vez que, al ser objeto de condena, se le obliga a lo imposible ya que conforme a su identidad jurídica descrita en el Decreto N° 1800 de 26 de junio de 2003, no puede asumir responsabilidades diferentes a las asignadas, entre ellas, la administración de los contratos de concesión para su mantenimiento a través de contratista, como atinaron a considerar los Despacho en la parte motiva de las sentencias, y que inexplicablemente al momento de fallar desconocen, al imponer condenas relativas a construcción.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Delimitación del caso

De acuerdo con el escrito de tutela, encuentra la Sala que la inconformidad de la entidad actora, radica en la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la sentencia de 5 de agosto de 2009, por medio de la cual, se confirmó el fallo de 18 de junio de 2008, proferido por el Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga, que accedió a las pretensiones de la acción popular interpuesta por los ciudadanos Sergio Giovanny Soto Uribe y Yesid Albeiro Sánchez Sandoval.

En atención a lo anterior, es claro que las mencionadas providencias judiciales y específicamente la proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con la que finalizó el aludido mecanismo constitucional colectivo, fue la que supuestamente afectó los derechos fundamentales de la demandante.

Bajo la anterior perspectiva, es necesario analizar la procediblidad de la acción frente a providencias judiciales y en especial frente a decisiones que concluyen o dan por terminada una acción constitucional, como lo es la acción popular.

La acción de tutela contra providencias judiciales

Esta Sala en líneas generales comparte la tesis, según la cual, en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

En este sentido con algunas variantes, ha adoptado el test desarrollado por la Corte Constitucional, para determinar:

1. a) La procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, cuando: i) La cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, iii) se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, iv) se trate de una irregularidad procesal, que tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, v) se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, vi) no se trate de sentencias proferidas en acciones de tutela, de cumplimiento o populares;

1. b) Los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, a saber: i) Orgánico: cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia, ii) procedimental absoluto: cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido, iii) fáctico: cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, iv) material o sustantivo: cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, v) inducido: cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales, vi) sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, vii) por desconocimiento del precedente: para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado, viii) por violación directa de la Constitución: cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Lo anterior con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una providencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Sobre el particular cabe señalar que esta Sala ha considerado, como se expresó previamente, que por regla general la acción de tutela no procede contra providencias que definan una actuación judicial y en especial cuando con éstas se concluye una acción de naturaleza constitucional, como es el caso de las acciones populares.

Sin embargo, lo anterior no es aplicable en eventos excepcionales que bajo interpretación restrictiva corresponde al juez constitucional identificar, en los cuales sea evidente la vulneración grave de derechos fundamentales[3].

Esto por cuanto ninguna autoridad de la República puede ser ajena al ordenamiento constitucional, y los derechos fundamentales de los ciudadanos no pueden ser sacrificados por una pretendida sumisión absoluta al principio de la cosa juzgada constitucional que se pregona de los fallos que finiquitan un mecanismo constitucional.

Lo anterior debido a que, es evidente que nuestro ordenamiento constitucional proscribe la restricción de los derechos y con mayor razón aquellos con rango fundamental, por decisiones de las autoridades investidas de jurisdicción.

Por lo previamente expuesto e independientemente a que se comparta o no lo establecido por el Tribunal Administrativo de Santander, es que esta Corporación considera que puede en cada caso particular revisar este tipo de decisiones, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales de los actores.

En este orden de ideas, entiende la Sala que de conformidad con los documentos allegados al expediente, el Tribunal acusado para efectos de definir la referida acción popular y declarar responsable a la hoy entidad accionante, estableció en primer lugar que, la propiedad de la infraestructura de las calzadas de la autopista Bucaramanga -Floridablanca por ser una vía de primer orden, toda vez que es una troncal que comunica carreteras que integran el sistema vial con otros municipios y departamentos, corresponde a la Nación, y en segundo lugar que, atendiendo al numeral B de la cláusula del contrato N° 001161, el cual fue subrogado y cedido por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS a la hoy demandante a través de la Resolución N° 003314 de 4 de septiembre de 2003, el mantenimiento de la zona correspondiente al carril externo y de la vía preexistente es obligación de la accionante.

En relación con los mencionados argumentos del Tribunal y atendiendo los escritos de tutela e impugnación del fallo de primera instancia, puede deducirse que las pretensiones y acusaciones de la actora formuladas en sede de tutela, son similares a las expuestas en aquella oportunidad en el recurso de alzada surtida ante la Corporación Judicial accionada, que sin embargo, fueron controvertidos y denegados.

Siendo esto así, la Sala encuentra pertinente precisar que no puede pretenderse que el juez de tutela realice el estudio de los procesos judiciales puestos a su consideración como si se tratara de una tercera instancia, pues de ser así se desvirtuaría su labor constitucional, en consecuencia su tarea cuando de control de providencias judiciales se trata, consiste en determinar si la decisión tomada comporta una violación de derechos fundamentales, y no la revisión total y exhaustiva de todos y cada uno de los asuntos en debate dentro del litigio jurídico a efectos de imponer su criterio sobre las pruebas y las normas aplicables al caso.

Sin olvidar además, que la competencia de control constitucional concreta del Juez de amparo, cuando de tutela contra providencias judiciales se trata, no puede llegar al extremo de pretender corregir las interpretaciones del Juez del conocimiento cuando estas encuentran un sustento legal, razonable y lógico, pues lo contrario sería tanto como desconocer el principio de la autonomía del operador jurídico y la regla superior que indica que éste sólo está sometido al imperio de la ley en sentido material.

Y si bien es cierto que sobre el asunto objeto de litigio en esta instancia superior, pueden existir diferentes criterios de interpretación, prueba de ello, se evidencia en las posiciones disímiles entre los Despachos accionados y la entidad demandante, dicha inconformidad, no quiere decir que la adopción de alguno de estos por el juzgador de instancia comporte “per se” una vía de hecho o lo lleve a incurrir en algún defecto de fondo constitucional.

Lo anterior en atención a dos razones fundamentales, la primera de ellas porque el escenario jurídico donde está permitido, según el diseño estructural nuestra administración de justicia, la imposición de un criterio jurídico válido por otro de igual naturaleza, es el proceso ordinario correspondiente; la segunda porque la tutela contra providencias judiciales para que no lleve al juez constitucional a vaciar las competencias del de conocimiento debe limitarse estrictamente a las interpretaciones no válidas, irracionales, amañadas, abiertamente alejadas del texto legal o de la racionalidad jurídica, calificaciones que como se dejó previamente enunciado no aplican a los proveídos acusados.

DECISIÓN

Así las cosas, la acción de tutela no sólo es improcedente por que se impetra contra una providencia judicial que pone fin al trámite constitucional de una acción popular, sino que además, las acusaciones que pretenden enervar la presunción de constitucionalidad de la decisión enjuiciada no tienen vocación de prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Confírmase por las razones expuestas, la sentencia de 8 de abril de 2010 de la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Concesiones, Inco, contra el Juzgado 10° Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ     GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.

[1] Al respecto véase el Folio 20.

[2] Cuyo objeto es regular la operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, SITM, en el área metropolitana de Bucaramanga, el cual fue celebrado entre el Instituto Nacional de Concesiones, INCO, el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, la Sociedad Metrolínea, el Área Metropolitana de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, el 20 de septiembre de 2005.

[3] Consejo de Estado, Sección  Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 11 de Junio de 2009. Expediente Nº 2009-00400-00. Acción de tutela. Actor: Sonia Clemencia García Giraldo.