CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00189-00(AC)

Actor: JOSE DOMINGO CORREAL CORTES

Demandado: CORTE CONSTITUCIONAL Y OTROS

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por José Domingo Correal Cortés, contra la Corte Constitucional, el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

EL ESCRITO DE TUTELA

Aunque el accionante en el escrito de tutela no relaciona claramente las pretensiones, del mismo se infiere que solicita (I) se dé pleno cumplimiento al fallo del 7 de enero de 2000 proferido por el Juzgado 67 Penal  Municipal de Bogotá, (II) que se declare que la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional no le es aplicable, y por consiguiente, (III) que la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, carece de fuerza vinculante respecto de su situación.

Del escrito de tutela se sintetizan los siguientes hechos y consideraciones (Fls. 1-17):

Señala que la Corte Constitucional mediante la sentencia SU. 484 de 2008 incurrió en un despido colectivo ilegal, al determinar que todas las relaciones de trabajo con la Fundación San de Dios, quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001, en tanto carece de competencia para resolver conflictos laborales que tengan como causa contratos de trabajo.

Estima que en desconocimiento de su precedente jurisprudencial (sentencia T-373 de 1998), la Corte Constitucional en la sentencia de unificación sin tener plena prueba de la suspensión o terminación legal o convencional de los contratos de trabajo de todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, adoptó la decisión antes señalada.

Considera que la terminación unilateral de los contratos de trabajo de más de 1500 trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, constituye una infracción al artículo 40 del Código Sustantivo del Trabajo y desconoce la ratio decidendi de la sentencia C-1250 de 2001 de la Corte Constitucional.

Añade que el Tribunal Constitucional al emitir la referida sentencia, desconoció la declaratoria de Patrimonio Cultural de la Nación sobre el Centro Hospitalario de la Hortua, como también se le conoce al Hospital San Juan de Dios, que en su criterio también recae sobre sus trabajadores y estudiantes.

Indica que mediante la sentencia del 7 de enero de 2000 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, obtuvo el reconocimiento de todos los salarios adeudados junto con la prima de navidad del año 1999, y de las acreencias laborales que se vayan causando, pero que ante el incumplimiento de la orden emitida promovió ante el juzgado accionado dos incidentes de desacato, el primero de ellos declarado infundado mediante el auto del 19 de diciembre de 2007, y el segundo, que no se tramitó como puede apreciarse en la providencia del 2 de julio de 2009, bajo el argumento que en anteriores oportunidades se había pronunciado sobre los mismos aspectos.

Destaca que las providencias que resolvieron los incidentes de desacato, en contravención de la prohibición establecida en el artículo 309 del C.P.C., modificaron la sentencia del 7 de enero de 2000, toda vez que aceptando los argumentos expuestos por la Apoderada General Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, que en su criterio adolece de legitimidad en la causa por pasiva para representar a la referida fundación, se determinó con fundamento en la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, que todas las relaciones trabajo finalizaron en el mes de septiembre de 2001, pues en esa época salió el último paciente del Hospital San Juan de Dios.

Respecto de la situación antes descrita, considera que el juzgado accionado (I) modificó ilegalmente su propia decisión, (II) desconoció que de acuerdo al numeral vigésimo segundo de la sentencia de revisión antes señalada, la misma no puede aplicarse a las personas que como ella obtuvieron el reconocimiento de acreencias laborales mediante una providencia judicial, (III) ha omitido hasta la fecha su obligación de velar por el cumplimiento del fallo que emitió el 7 de enero de 2000, (III) y pasó por alto la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las diferencias existente entre el desacato y el cumplimiento, y respecto a la posibilidad de solicitar las veces que sea necesario la observancia de una providencia, cuando se trate de obligaciones de tracto sucesivo, como ocurre con el pago de salarios y mesadas pensionales.

En lo atinente a la inaplicabilidad de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, trae a colación algunos apartes de los fallos del 24 de julio de 2009 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, expediente 2008-1208, y del 6 de mayo del mismo año, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá, expediente 2009-0093, para ilustrar que los efectos del fallo de unificación, en virtud del numeral vigésimo segundo de su parte resolutiva, no cobijan a las personas que  como ella obtuvieron el reconocimiento de acreencias laborales mediante una providencia judicial.

Subraya que la sentencia de la Sección Quinta de esta Corporación constituye un precedente horizontal, motivo por el cual si la Sala de Decisión decide apartarse de éste, debe manifestar esa posición y exponer detalladamente las razones de la misma, so pena de incurrir en una de las causales jurisprudencialmente prevista para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Afirma que en cumplimiento de la sentencia de tutela del juzgado accionado, los salarios adeudados debieron liquidarse conforme a la Ley y a la convención colectiva de trabajo suscrita entre el SINTRAHOSCLISAS y la Fundación San Juan de Dios, que se encuentre vigente porque no se ha denunciado y se ha venido prorrogando automáticamente de 6 en 6 meses desde el 31 de diciembre de 1999, de conformidad con el artículo 478 del C.S.T.

Añade, que de conformidad con la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000 proferida por el juzgado accionado, debe garantizársele el pago de todas las acreencias laborales que se han causado hasta la fecha.

Sostiene que como la sentencia antes señalada es anterior al fallo de unificación de la Corte Constitucional, que estipuló que todas las relaciones laborares con la Fundación San Juan de Dios terminaron el 21 de octubre de 2001, no puede entenderse en su caso se ha cumplido la providencia que amparó sus derechos, porque supuestamente se han cancelado sus acreencias laborales hasta la fecha antes indicada, máxime cuando en la liquidación efectuada se desconoció la convención colectiva que lo cobija.

Alega que la Agente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios carece de legitimidad para actuar como parte pasiva en las acciones e incidentes que ha promovido, por cuanto la Beneficencia de Cundinamarca es la entidad llamada a responder al fungir como agente oficioso de su empleador, a quien bajo la figura de préstamo condonable, se le giran los recursos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente en el contrato de administración y pago con la FIDUPREVISORA S.A.

Estima que la Agente Liquidadora de la Fundación de Dios y sus apoderados, al presentar memoriales en los que argumentan la aplicación de la sentencia SU. 484 de 2008 en su caso, aún cuando en esta providencia se afirma que sus efectos no se extienden a las personas que obtuvieron providencias judiciales anteriores al fallo de unificación, incurren eventualmente en los delitos de fraude a resolución judicial y fraude procesal.

Considera que el Juez 67 Penal Municipal de Bogotá al no darle cumplimiento al fallo del 7 de enero de 2000, eventualmente incurre en prevaricato por omisión.

En cuanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica, que al incluirlo en la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009, que se expidió en cumplimiento de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, y “por la cual se efectúa un abono al Instituto de Seguros Sociales para la normalización de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social, correspondiente al 20% de la población de ex funcionarios de la Fundación San Juan de Dios en Liquidación y sus establecimientos hospitalarios: Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil”, incurrió en una flagrante vía de hecho y eventualmente en el delito fraude a resolución judicial, por cuanto no puede extendérsele los efectos de la sentencia de revisión, porque sus acreencias laborales fueron reconocidas mediante la sentencia del 7 de enero de 2000 del juzgado accionado.

Estima que la Resolución antes señalada se profirió desconociendo la convención colectiva existente entre la Fundación San Juan de Dios y SINTRAHOSCLISAS, en virtud de la cual, los trabajadores de esta fundación no están obligados al pago de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, ni a afiliarse a una empresa promotora de salud o a un fondo de pensiones como el I.S.S.

Considera que la resolución del Ministerio accionado desconoce que con la convención colectiva puede adquirir el derecho a la pensión de jubilación vitalicia al cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos sin ningún tipo de cotización, y que tienen la prerrogativa de recibir el servicio de salud por el propio empleador.

ACTUACIÓN PROCESAL

Mediante auto del 16 de febrero de 2010, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor José Domingo Correal Cortés contra la Corte Constitucional, el Juzgado 67 Penal Muncipal de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se ordenaron las pruebas y notificaciones pertinentes (Fls. 76-77).

INTERVENCIONES

Surtidas las comunicaciones de rigor acudieron a la presente actuación los siguientes intervinientes:

1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien solicita que se rechace por improcedente la acción de tutela o subsidiariamente se niegue el amparo solicitado por las siguientes razones (Fls. 100-107);

Afirma que mediante la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, se resolvió el conflicto planteado frente a la forma en que debían concurrir las diferentes entidades del Estado (Nación, Departamento y Distrito Capital), para solucionar el problema surgido con la liquidación de la extinta Fundación San Juan de Dios, ratificándose allí, que en los términos de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, debe asumir el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, que en el caso de los trabajadores activos fue cancelado totalmente.

Subraya que de acuerdo a la sentencia antes señalada, asumió hasta el 31 de diciembre de 1993 el pasivo pensional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación por servicios prestados a la Fundación San Juan de Dios; y que en relación con el pago de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo pensional y otras obligaciones relacionadas con el pago de pensiones de la referida fundación, causado entre el 1 de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, asume el 50%, por cuanto el 50% restante fue repartido en partes iguales entre el Distrito Capital y la Beneficencia de Cundinamarca.

Estima que no es válida la argumentación del accionante, consistente en la inaplicabilidad de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional porque su situación fue resuelta con anterioridad mediante un fallo del juzgado accionado, por cuanto si bien es cierto respecto al petente existe una situación jurídica consolidada, la misma no puede ir contra el ordenamiento jurídico, según el cual los aportes al sistema integral de seguridad social son del sistema y no del cotizante.

Por la anterior situación considera, que el petente no puede solicitar que le entreguen los aportes al sistema integral de seguridad social.

Señala que mediante la Resolución 3786 del 30 de diciembre de 2009, a través de la cual efectuó un abono al I.S.S. para la normalización de los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, está cumplimiento con las obligaciones que legalmente le han sido impuestas.

Advierte que al accionante mediante las Resoluciones N° 0233 del 12 de marzo de 2007, 2167 del 11 de octubre del mismo año y 0073 del 16 de febrero de 2009, se le han cancelado las sumas de $6.823.040, $19.058.102 y $2.855.229, respectivamente.

Añade que la anterior situación corrobora el cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional, por lo que no puede endilgarse responsabilidad por girar los dineros correspondientes a la normalización pensional que pertenecen al sistema integral de seguridad social, máxime cuando de acuerdo a la historia laboral del actor se encuentran las diferentes cotizaciones al sistema, a fin de que éste al cumplir los requisitos establecidos pueda acceder a su pensión.

Transcribe varios apartes de la sentencia SU. 1219 de 2001 de la Corte Constitucional, para justificar la improcedencia de acción objeto de estudio, en tanto jurisprudencialmente se ha reconocido que no hay tutela contra sentencia de tutela.

Finalmente considera que las providencias proferidas por el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, durante los incidentes de desacato que ha promovido el petente, se ajustan a derecho por cuanto a través de las mismas se ha verificado que la sentencia de tutela que amparó los derechos de éste se ha cumplido totalmente.

2. El Dr. Mauricio Gonzáles Cuervo, en su condición de Presidente de la Corte Constitucional (Fls. 135-144).

A partir de algunas consideraciones de la sentencia SU. 1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, reitera que según lo ha indicado la jurisprudencia, la acción de tutela es improcedente para controvertir fallos de tutela, especialmente cuando éstos son proferidos en sede revisión por la Corte Constitucional como máximo Tribunal de derechos constitucionales y órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos.

Informa que según la base datos de la Corporación, el accionante presentó una acción de tutela contra la Fundación San Juan de Dios y otros, que fue conocida en primera instancia por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogota, en segunda instancia por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, y excluida de revisión mediante los autos del 24 de junio y 22 de julio de 2005, motivo por el cual los fallos que resolvieron la acción de tutela interpuesta hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional, inmutable y definitiva.

Indica que en la sentencia SU. 484 de 2008, se aclaró que los efectos de la decisión no se aplicarían a las personas que tenían relación laboral con dicha entidad y que hubieren obtenido a través de procesos de tutela u ordinarios, el reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, por lo que la misma no ha causado vulneración alguna al accionante.

Añade que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional únicamente pueden dejarse sin efectos, de oficio o a petición de parte, a través de la nulidad contra las mismas, siempre que se den los requisitos adjetivos y sustanciales para tal efecto.

En ese orden de ideas destaca, que como el peticionario no fue parte en el proceso de tutela desatado mediante la sentencia SU. 484 de 2008, no está legitimado para solicitar su anulación.

En cuanto al presunto desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-1250 de 2001 mediante el fallo SU. 484 de 2008 destaca, que estas providencias versan sobre asuntos diferentes, por cuanto en la primera se declaró infundado las objeciones presidenciales al proyecto de ley N° 138/99 Cámara – 011/00 Senado, “por el cual se declaran monumentos nacionales el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria y se dictan otras disposiciones”, mientras la segunda se ocupó de la grave situación de vulneración de los derechos fundamentales en la que se encontraban los ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, por la cesación intempestiva en la cancelación de salarios y prestaciones sociales.

3. La Juez 67 Penal Municipal de Bogotá (Fls. 145-146).

Indica que contra la Resolución 233 de 2007 de la Liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios, la accionante pudo interponer los recursos legalmente establecidos.

Afirma que dio trámite a los diferentes memoriales presentados por el petente, y que las decisiones adoptadas están conformes al ordenamiento jurídico.

Informa que ante la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura se está adelantado una acción de tutela interpuesta por el señor Jhon Jairo Espinel Melo, por hechos similares a los que son objeto de estudio.

4. La Apoderada General de la Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios (Fls. 147-155).

Señala que el fallo de unificación expedido por la Corte Constitucional y que hizo tránsito a cosa juzgada, expresamente indicó que sus efectos se extienden a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, y que el mismo de acuerdo al precedente de esa Corporación es de obligatorio cumplimiento, motivo por el cual debe entenderse que todas las relaciones laborales con esa entidad terminaron el 29 de octubre de 2001.

Informa que mediante la Resolución N° 0233 del 12 de marzo de 2007, se reconoció a favor del accionante la suma de $ 6.319.850 por concepto de acreencias laborales adeudadas, que posteriormente a través de la Resolución N° 2167 del 11 de octubre de 2007, se ordenó el pago de $ 18.005.006 en virtud de la liquidación de las prestaciones sociales hasta el 21 de septiembre de 2001, y que finalmente en cumplimiento de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, a través de la Resolución N° 0073 del 16 de febrero de 2009, se le pagaron $ 2.001.949. por acreencias laborales adeudadas hasta el 29 de octubre de 2001.

En virtud de lo anterior considera, que al accionante no se le adeuda emolumento salarial ni prestacional, motivo por el cual no se encuentra cobijado por el artículo vigésimo segundo de la parte resolutiva de la sentencia SU. 484 de 2008, “pues en sana interpretación lo que buscó la Corte Constitucional fue evitar doble pago para aquellas personas que se les hubiese cubierto y/o amparado por sentencias anteriores a la fecha del 15 de mayo de 2008.”

Afirma que al emitir las decisiones sobre la situación prestacional de la petente no ha vulnerado ningún derecho fundamental, toda vez que ha acatado integralmente el fallo SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, que no adolece de algún defecto que permita la procedencia de la acción de tutela en el caso de autos.

Considera que durante el tiempo que el petente promovió incidentes de desacato, habría podido iniciar el proceso ordinario respectivo para obtener la eventual declaración de los derechos que le asisten.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I- Competencia.

A propósito de la competencia de esta Corporación para decidir la presente acción de tutela, que está dirigida particularmente contra la Corte Constitucional, en la providencia del 16 de febrero de 2010 proferida por esta Subsección (Fls. 76-77), se citaron algunos apartes del auto 233 de 2008 del Tribunal Constitucional, que la Sala estima necesario reiterar en esta oportunidad:

“En ninguna de las disposiciones legales glosadas se autoriza  a la Corte Constitucional, para conocer acciones de tutela en su contra[1], así como tampoco para actuar como juez de instancia en materia de tutela en ninguno de los casos. Mucho menos para resolver impugnaciones en contra de la decisión adoptada. En definitiva, el Decreto Reglamentario 1382 de 2000, no contempla reglas administrativas de reparto específicas para los casos en los cuales la protección constitucional está direccionada en contra de la Corte Constitucional[2].

Sobre el tema expuesto,  esta corporación ha sostenido lo siguiente:  (i) el Decreto Reglamentario 1382 de 2000, tiene como finalidad regular el proceso de reparto entre los despachos judiciales que sean competentes para conocer de la acción de tutela en primera instancia,  (ii) las reglas de reparto aplicables en el caso de acciones de tutela contra funcionario o corporación judicial se establecen en el numeral dos del artículo primero del Decreto Reglamentario 1382 de 2000, (iii) la regla dispuesta en esta norma referida a quién se reparten las tutelas interpuestas contra altas corporaciones es a éstas mismas, (iv) no existe norma constitucional o legal que conceda competencia a la Corte Constitucional para conocer una acción de tutela en primera instancia, y (v)  la jurisprudencia de la Corte Constitucional reiteradamente[3] ha manifestado que el Decreto Reglamentario 1382 de 2000 no contempla norma alguna aplicable al proceso administrativo de reparto de las acciones de tutela interpuestas en contra de funcionarios o corporaciones judiciales, por lo que éstas deben ser sometidas a las reglas generales de competencia contenidas en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991[4].

En este orden, las pluricitadas normas no pueden aplicarse de manera análoga, o hacerse extensivas a esta corporación, en primer lugar, porque la Corte Constitucional, debe reiterarse, no actúa como juez o despacho judicial de instancia, y, en segundo lugar, el Constituyente le asignó competencia expresa y directa para conocer de la eventual revisión de las decisiones judiciales proferidas por los jueces de tutela en el país[5].

En definitiva, cuando se instaure una acción de tutela en contra de la Corte Constitucional, debe aplicarse la regla general de competencia regulada en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, según el cual, “Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. (Destacado fuera de texto.)

En el caso de autos, el petente interpuso la presente acción de tutela ante el Consejo de Estado (Fl 1.), motivo por el cual esta Sala de decisión de conformidad con el precedente de la Corte Constitucional, decidirá en primera instancia la misma.

II-  Análisis del caso en concreto.

Al analizar el escrito de tutela, considera la Sala que la acción interpuesta está dirigida contra (I) la Corte Constitucional por la emisión de la sentencia SU. 484 de 2008; contra (II) el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, porque al estudiar mediante las providencias 19 de diciembre de 2007 y de 2 de julio de 2009, los incidentes de desacato que promovió por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 7 de enero de 2000, modificó la orden que se profirió en amparo de sus derechos, acogiendo los argumentos expuestos en la sentencia de unificación ante señalada, aún cuando la misma prevé que no puede aplicarse a las personas que como ella obtuvieron el reconocimiento de acreencias laborales mediante una providencia judicial; y contra (III) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por haberlo incluido en supuesto menoscabo de sus derechos convencionales, en la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009, que se expidió en cumplimiento de la sentencia SU. 484 de 2008 del Tribunal Constitucional, y “por la cual se efectúa un abono al Instituto de Seguros Sociales para la normalización de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social, correspondiente al 20% de la población de ex funcionarios de la Fundación San Juan de Dios en Liquidación y sus establecimientos hospitalarios: Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil”.

Frente a los motivos por los cuales se interpone la acción objeto de estudio, (I) la Corte Constitucional argumenta que debe rechazarse por improcedente en tanto pretende dejar sin efecto una sentencia de tutela; (II) el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá alega que las providencias que ha emitido para verificar el cumplimiento del fallo que profirió el 7 de enero de 2007 están acordes con el ordenamiento jurídico, y (III) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que expidió la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009, en cumplimiento de la sentencia SU. 484 de 2008 del Tribunal Constitucional, respecto de la cual el accionante no puede válidamente afirmar que es inaplicable.

En relación con los motivos por los cuales se instaura la acción de tutela y las razones por las cuales las entidades demandadas estiman que el amparo solicitado debe negarse, considera la Sala que pueden formularse cuatro problemas jurídicos a saber:

1. ¿Mediante la presente acción tutela puede controvertirse la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional?

1. ¿La sentencia SU. 484 de 2008 del Tribunal Constitucional, es aplicable al accionante? En caso afirmativo, de qué manera esta providencia incide en el reconocimiento de sus acreencias laborales.

1. ¿El Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, al estudiar mediante los autos del 19 de diciembre de 2007 y 2 de julio de 2009, los incidentes de desacato por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 7 de enero de 2000, modificó esta sentencia, y por ende, la orden que se profirió en amparo de los derechos del petente?

1. ¿El Ministerio de Hacienda y Crédito Público al incluir al accionante como beneficiario de la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009, desconoció alguno de sus derechos fundamentales?

La formulación de los problemas jurídicos planteados busca que respecto de cada una de las autoridades accionadas de forma sistemática pueda analizarse la validez de las razones expuestas por el actor, que fundamentalmente se estructuran alrededor de la aplicabilidad de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional en el caso de autos.

En ese orden de ideas, procede la Sala a estudiar el primero de los problemas planteados:

1. ¿Mediante la presente acción tutela puede controvertirse la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional?

Lo primero que se advierte, es que la sentencia SU. 484 de 2008 es una sentencia de tutela que la Corte Constitucional profirió en sede revisión, motivo por el cual la Sala estima pertinente traer a colación algunas consideraciones de la providencia ­­­­T-1204 de 2008 de esa Corporación[6], que reiteran las razones por las cuales no es procedente que a través del acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política controvertir un fallo de tutela:

“Abundante jurisprudencia de esta Corporación[7] se ha encargado de clarificar lo concerniente a la imposibilidad de interponer acciones de tutela contra fallos que tutela que ya hayan dado solución a una situación jurídica previamente planteada por esa misma vía. En sentencia SU-1219 de 2001[8], la Sala Plena de esta Corte unificó su jurisprudencia en esta materia y, adicionalmente, reiteró que la competencia para efectuar la revisión de las sentencias proferidas por los jueces constitucionales es de carácter exclusivo y excluyente, de conformidad con lo que establece el artículo 86 de la Constitución Política.

Igualmente, la Corte agregó en esa sentencia que la improcedencia de las acciones de tutela contra recursos de amparo, a la luz del texto Constitucional, se justifica para: “i) hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a todos los jueces y ii) garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela se dilate de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos fundamentales será resuelto de una vez.”[9]

Adicionalmente, en la Sentencia de Unificación arriba referida se aclaró lo siguiente:

“6.1 La Corte ha admitido en el pasado la posibilidad de interponer acciones de tutela contra las actuaciones judiciales arbitrarias, incluso de los jueces de tutela, pero no respecto de sentencias de tutela. En efecto, en sentencia T-162 de 1997,[10] la Corte concedió una tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente en negarse a conceder la impugnación del fallo de tutela de primera instancia con el argumento de que el poder presentado para impugnar no era auténtico, pese a que el Decreto 2591 de 1991 establece al respecto una presunción de autenticidad que no fue desvirtuada en el proceso. Por otra parte, en sentencia T-1009 de 1999,[11] se concedió una acción de tutela contra la actuación de un juez de tutela consistente en no vincular al correspondiente proceso a un tercero potencialmente afectado por la decisión. En ese caso, la Corte declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la acción de tutela.

6.2 En el presente caso, sin embargo el problema jurídico es distinto: la Corte debe decidir si contra una sentencia de tutela procede una nueva acción de tutela basada exclusivamente en el argumento de que al concederla se incurrió en una vía de hecho porque la tutela era desde el principio improcedente. Se observa cómo el cuestionamiento al fallo de tutela versa sobre el juicio de procedencia de la acción como elemento constitutivo e inescindible del fallo, sin que se cuestionen actuaciones del juez de tutela diferentes a la sentencia misma. En consideración a lo expresado anteriormente, la única alternativa para manifestar inconformidad con la sentencia de tutela de segunda instancia propiamente dicha que se encuentra en firme, es la intervención de la parte interesada en el proceso de selección para revisión ante la Corte Constitucional por las razones anteriormente expuestas.

En efecto, de la Constitución se concluye que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela.”

La Justificación jurídica que respalda la imposibilidad de presentar acciones de tutela frente a fallos de tutela deriva tanto del artículo 86 de la Constitución, como del Decreto 2591 de 1991 que estableció las reglas de procedimiento en los procesos de tutela.

Adicionalmente, en lo referente al texto Constitucional, la justificación se encuentra en los artículos 4, 230 y 241 en los que se resalta que la Constitución es la norma de normas, que los jueces solamente están sometidos al imperio de la ley y que a la Corte Constitucional se le encomienda la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y que en virtud de esta facultad, solamente podrá revisar, en la forma que lo determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con las acciones de tutela tendientes a la protección de los derechos constitucionales.

En lo referente al Decreto Ley 2591 de 1991 se estableció que “(l)as decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas” (artículo 35 inciso 1).

Con fundamento en las anteriores normas, y con el fin de justificar la imposibilidad de que se interpongan acciones de Tutela en contra de fallos tutela la Corte ha dicho:

“Las anteriores premisas normativas permiten sostener que en la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela la Corte ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional de tutela mediante la unificación de la jurisprudencia constitucional. En esta tarea la Corte debe fijar, como intérprete autorizado de la Constitución, las reglas constitucionales que sirvan para ilustrar la Constitución en casos dudosos y asegurar su fuerza normativa (art. 4° C.P.). Por su parte, los jueces al estar sujetos al imperio de la ley (art. 230 C.P.), lo están a su vez a la Constitución y a su interpretación autorizada.[12] Así lo ha expuesto la Corte de manera clara y reiterada en el pasado:

“El papel que cumple la Corte Constitucional cuando aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que, según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables al asunto controvertido.”[13]

Cuando la Corte Constitucional se pronuncia sobre una materia respecto de la cual debe unificar jurisprudencia y obrar como cabeza de la jurisdicción constitucional, sus decisiones tienen un alcance mayor a las que adopta generalmente en salas de revisión de tutela. El sistema de control constitucional adoptado en Colombia es mixto en la medida en que combina elementos del sistema difuso y del sistema concentrado. No es necesario abundar en los elementos concentrados del sistema colombiano. Es suficiente con subrayar que la opción del constituyente de 1991 de crear una Corte Constitucional fortaleció en forma significativa esta dimensión concentrada de nuestro sistema. Al haberle atribuido a ese órgano de cierre de las controversias relativas a la interpretación de la Constitución la facultad de conocer cualquier acción de tutela no sólo reafirmó este elemento de concentración en materia de derechos constitucionales fundamen­tales, sino que le confirió una trascendencia especial a la unificación de jurisprudencia en estos asuntos. Cuando la Corte Constitucional decide en Sala Plena sobre estas materias desarrolla su misión constitucional y por lo tanto está obligada a asumir su responsabilidad como órgano unificador de la jurisprudencia[14].

 (…)

7.3 La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.[15] En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).

Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer.” [16]

No cabe duda, entonces, sobre la imposibilidad que tienen los ciudadanos para iniciar acciones de tutela tendientes a buscar el amparo de derechos fundamentales  sobre los cuales ya pesaba una solución jurídica previa otorgada a su vez por un fallo de tutela.

Ahora bien, en cuanto al valor jurídico que tienen las decisiones de tutela, la Corte también se pronunció en la misma sentencia de unificación aclarando que en el momento en que una sentencia no es revisada por parte de las Salas de Selección de esta Corporación, que se encuentran instituidas de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y el Reglamento Interno de la Corte, la decisión emitida por el juez constitucional en vía de tutela, tiene el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la no selección del asunto, porque así se deduce del mismo texto Constitucional.

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que no es posible la presentación de acciones de tutela frente a fallos de tutela ejecutoriados puesto que éstos adquieren el carácter de cosa juzgada constitucional que resulta inamovible una vez se ha tomado la decisión de no seleccionar el caso en la Sala de Selección correspondiente; o habiéndose seleccionado, una vez la Sala de Revisión o Sala Plena de la Corte, según sea el caso, profieran la sentencia de tutela correspondiente, bien sea confirmando o revocando la sentencia de los jueces de instancia.” (Destacado fuera de texto).

De los apartes transcritos se observa, que con el fin de garantizar el principio constitucional a la seguridad jurídica, la efectividad de los derechos fundamentales, la naturaleza excepcional de la acción de tutela como mecanismo de protección de éstos, y la facultad de unificación de los criterios de interpretación de los mismos en cabeza de la Corte Constitucional, se ha reiterado la importancia de no prohijar la interposición de la referida acción para controvertir fallos de tutela.

En ese orden de ideas estima la Sala, que la presente acción en principio no es procedente para controvertir el contenido de la sentencia de revisión SU. 484 de 2008 del Tribunal Constitucional.

No obstante independiente la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en criterio de la Sala la sentencia SU. 484 de 2008 no vulnera, con ninguna de las decisiones allí tomadas, los derechos fundamentales de los ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios –Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil- ya que, como lo adujo dicha Corporación en la comentada decisión “es el juez constitucional quien determina los derechos fundamentales violados. Por ende sus fallos pueden ser ultra y extra petita en materia de tutela”.

De igual manera, en la parte motiva de la sentencia de la Corte, se hace notar “[l]a necesidad de dictar una sentencia de unificación frente a la existencia de fallos contradictorios” y, para ello, acude en su pronunciamiento a los principios de solidaridad, equidad, el de "quien se beneficie debe soportar ciertas cargas y el de "quien administra o vigila debe actuar con diligencia", para concluir acertadamente, entre otros asuntos, que “habiéndose publicado la resolución 1933 de 2001 el 29 de septiembre del mismo año en el Diario Oficial ya mencionado, el término que determina la Corte Constitucional, contados los 30 días referidos, para tener como fecha de terminación de los contratos laborales del Hospital San Juan de Dios es el 29 de octubre de 2001”.

1. Segundo problema jurídico. ¿La sentencia SU. 484 de 2008 del Tribunal Constitucional, es aplicable al accionante? En caso afirmativo, de qué manera esta providencia incide en el reconocimiento de sus acreencias laborales.

Uno de los principales argumentos del petente, consiste en que mediante sentencia del 7 de enero de 2000 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, obtuvo el reconocimiento de sus acreencias laborales, motivo por el cual no puede aplicársele la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, toda vez que ésta en el numeral vigésimo segundo de la parte resolutiva dispuso:

“VIGESIMO SEGUNDO: La presente decisión no produce efectos respecto de:

• Las personas que tenían relación laboral con la Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, - que haya tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión, y que se regían por el Código Sustantivo del Trabajo y sus normas complementarias, incluida la Ley 6 de 1945, o por la ley y el reglamento, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones.

(…).” (Subrayado fuera de texto).

Al analizar el contenido de la sentencia del 7 de enero de 2000 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá[17], se observa que en efecto al accionante y a otros trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, les fueron tutelados los derechos a la vida, mínimo vital, trabajo y subsistencia, por que le se le ordenó a esta entidad cancelar “los salarios adeudados, junto con la prima de navidad correspondiente a 1999, con prelación a todo otro pago no laboral. Sumas adeudadas que deberán ser indexadas desde el momento que han debido cancelarse hasta que se verifique su pago efectivo; además de garantizarles de ahora en adelante el pago cumplido de sus acreencias laborales que se vayan causando” (El destacado es nuestro).

Se aclara, que cuando la sentencia del juzgado accionado hace alusión a los salarios adeudados, se refiere a los correspondientes a la segunda quincena de septiembre y de los meses de octubre a diciembre de 1999, como quiera que por el no pago de éstos se interpuso la acción de tutela, aunque no se desconoce que dicha providencia también advirtió que en lo sucesivo debían cancelarse oportunamente la acreencias que se vayan causando.

Por lo tanto, al analizar el numeral vigésimo segundo de la sentencia de unificación y la providencia del 7 de enero de 2000 del juzgado accionado, se concluye que aquélla no produce efectos respecto del reconocimiento de los salarios adeudados y la prima de navidad correspondiente a 1999.

Se destaca que la intangibilidad del reconocimiento hecho por la sentencia del 7 de enero de 2000 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, recae únicamente sobre los salarios y la prima de navidad, y no sobre otro tipo de prestaciones sociales, o en relación con las vacaciones, indemnizaciones o sobre los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, como quiera que éstos no fueron objeto de amparo en la providencia del juzgado accionado.

En conclusión, la sentencia SU. 484 de 2008 no produce efectos respecto del reconocimiento que se realizó en el fallo del tutela del 7 de enero de 2000 del juzgado demandado, sobre los salarios adeudados y la prima de navidad del año 1999.

No obstante lo anterior, la Sala debe precisar que la sentencia SU. 484 de 2008 no sólo se pronunció sobre los salarios adeudados y la prima de navidad de todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, sino respecto a las prestaciones sociales, pensiones y los aportes al sistema integral de seguridad social, por lo que la Sala estima que dicha providencia en los aspectos que no fueron objeto de discusión en la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000 del juzgado accionado, sí le es aplicable al accionante, máxime cuando a través del fallo de unificación se buscó establecer los criterios básicos de interpretación para evitar decisiones contradictorias que pudiere redundar en una violación del derecho a la igualdad, y determinar ante la grave situación de vulneración de los derechos fundamentales de los ex empleados y ex trabajadores de dicha entidad, la forma como las autoridades involucradas deben concurrir a cancelar los compromisos laborales.

Sobre el particular considera la Sala pertinente destacar la forma en que la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional determinó cómo deben ser cancelados los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social de la Fundación San Juan de Dios, como quiera que el accionante sostiene que dichas órdenes no le son aplicables, aunque al analizar el fallo de 7 de enero de 2000 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, no se evidencia que en alguno de sus apartes exista un pronunciamiento sobre esta acreencia.

El fallo de unificación en los numerales séptimo de la parte resolutiva y 5.4 de la motiva, determinó que la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sería responsable hasta el hasta el 31 de diciembre de 1993 del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, teniendo en cuenta que el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 creó el Fondo Nacional para el pago del pasivo prestacional de los servidores del sector salud (al cual pertenecía la Fundación San Juan de Dios), que tenía dentro sus principales funciones garantizar el pago del pasivo prestacional por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993.

Con posterioridad al 31 de diciembre de 1993, en la sentencia objeto de estudio se determinó que desde el 1 de enero de 1994 hasta el 14 de junio de 2005, en relación con el pago de aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social concurrían la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un 50%, el Distrito Capital en un 25% y la Beneficencia de Cundinamarca en el 25% restante[18]. Lo anterior, con fundamento en el principio de solidaridad, y teniendo en cuenta que estas entidades durante el periodo antes señalado no sólo participaron en la administración de la Fundación San Juan de Dios, sino que igualmente se beneficiaron de los servicios de salud que ésta prestaba[19].

Finalmente, se dispuso que desde el 15 de junio de 2005, la Beneficencia de Cundinamarca, sería la responsable de los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, como quiera que a partir de esta fecha quedó ejecutoriada la sentencia de Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- que declaró la nulidad de los Decretos 290 del 15 de febrero de 1979[20] y 371 del 23 de febrero de 1998[21], en virtud de la cual las entidades que conforman la Fundación San Juan de Dios regresaron a la referida beneficencia.[22]

En cuando al plazo para cancelar los aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social y otras obligaciones atinentes a la financiación de pensiones, la sentencia objeto de análisis dispuso en el numeral décimo de la parte resolutiva un plazo máximo de 5 años contados desde la notificación del fallo de unificación, y que el pago señalado se realizará en no menos de una quinta parte cada año.

Es importante destacar que de conformidad con el numeral décimo tercero de la parte resolutiva de la sentencia de unificación, y con el fin de evitar problemas de iliquidez, la Corte Constitucional consideró que el responsable del pago de “las obligaciones relacionadas por concepto del pasivo pensional, los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, es la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de que éste pueda repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o participaciones, contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca.”

Hechas las anteriores precisiones, concluye la Sala que la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional no es aplicable al accionante en cuanto al reconocimiento que se hizo mediante la sentencia del 7 de enero de 2000 del juzgado accionado, sobre los salarios adeudados y la prima de navidad de 1999, lo que de ninguna manera impide que en los demás aspectos los efectos de la sentencia de unificación sí se predique respecto de la situación del petente, particularmente en lo relacionado con el pago de cotizaciones y aportes al sistema de seguridad social integral como más adelante se expondrá.

1. Tercer problema jurídico. ¿El Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, al estudiar mediante los autos del 19 de diciembre de 2007 y 2 de julio de 2009, los incidentes de desacato por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 7 de enero de 2000, modificó esta sentencia, y por ende, la orden que se profirió en amparo de los derechos del petente?

El accionante alega que el juzgado accionado aplicando la sentencia SU. 484 de 2008, mediante los autos del 19 de diciembre de 2007 y 2 de julio de 2009, que se pronunciaron frente a los incidentes de desacato promovidos por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 7 de enero de 2000, modificó esta sentencia.

Al analizar los autos señalados[23] y el expediente remitido por el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, dentro del cual se profirió la sentencia de tutela que el petente estima incumplida, se advierte que el accionante no fue parte en los referidos incidentes de desacato, esto es, no se vio afectado por las providencias del 19 de diciembre de 2007 y 2 de julio de 2009 del referido juzgado, motivo por el cual no puede alegar válidamente que a través de éstas se modificó la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000 del juzgado accionado.

En efecto, aunque cerca de 80 personas dentro de las cuales se encuentra el actor, fueron beneficiadas por la sentencia del juzgado demandado, es necesario precisar que por el hecho de que una o varias hayan estimado que la orden proferida fue incumplida y hayan promovido incidentes de desacato, no implica que lo decidido respecto a éstas también se extienda a quienes no manifestaron su inconformidad con la actitud asumida por la entidad accionada, entre otras razones, porque en algunos casos eventualmente se dio cumplimiento a la sentencia condenatoria, y porque tratándose del reconocimiento y pago de salarios adeudados es indispensable que se analice la situación laboral de cada uno de los demandantes, motivo por el cual no puede entenderse sin que existan las pruebas correspondientes, que la situación fáctica de uno de los beneficiados del fallo de tutela es idéntica o similar a la de todos lo que fueron parte dentro del proceso que dio origen a esa sentencia.

Por lo tanto, como quiera que el accionante no promovió los incidentes de desacato que dieron origen a los autos del 19 de diciembre de 2007 y 2 de julio de 2009 del Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá, no puede alegar que éstos afectaron el reconocimiento que se hizo de sus derechos mediante la sentencia del 7 de enero de 2000.

No obstante lo anterior, considera la Sala que mediante los autos antes señalados no se ha modificado la orden impartida en la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000 que en su parte resolutiva dispuso cancelar “los salarios adeudados, junto con la prima de navidad correspondiente a 1999, con prelación a todo otro pago no laboral. Sumas adeudadas que deberán ser indexadas desde el momento que han debido cancelarse hasta que se verifique su pago efectivo; además de garantizarles de ahora en adelante el pago cumplido de sus acreencias laborales que se vayan causando” (El destacado es nuestro).

Lo anterior, porque el juez de tutela determinó que la Fundación San Juan de Dios liquidó correctamente las acreencias de cada uno de los accionantes teniendo en cuenta los factores legalmente previstos hasta el 21 de septiembre de 2001, fecha desde de la cual según lo informado por el Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Salud quedó inoperante el Hospital San Juan de Dios, por lo que no puede entenderse que con posterioridad a ese día los accionantes tienen derecho a reclamar acreencias laborales que no se han causado, lo que está acorde con el condicionamiento que se realizó en la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000.

En criterio de la Sala es razonable que el juez accionado para establecer las acreencias que se han causado, y por consiguiente, si se cumplió o no su fallo del 7 de enero de 2000, debía determinar hasta cuándo se prestó el servicio de salud en el mentado hospital, como quiera que el salario constituye por excelencia la contraprestación del servicio prestado, y que en ese orden de ideas haya tomado como criterio de referencia los pronunciamientos del Ministerio de la Protección Social y la Superintendencia de Salud, que también tuvo en cuenta la Corte Constitucional en la sentencia SU. 484 de 2008, sin que ello signifique que en estricto sentido se aplicó esta providencia, máxime cuando no hizo alusión a la misma para resolver los incidentes de desacato interpuestos.

Añádase a lo expuesto, que el accionante no acredita que con posterioridad al 21 de septiembre de 2001 haya prestado el servicio de salud, o que judicialmente se haya determinado que debe cancelársele los servicios prestados después de dicha fecha.

En relación con lo expuesto, la Sala no desconoce que en un caso similar la Sección Quinta de esta Corporación, mediante sentencia del 24 de julio de 2009[24], accedió al amparo solicitado y ordenó que se diera cumplimiento al fallo de tutela del 12 de diciembre de 2007 del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que fue proferido a favor de la accionantes antes de la sentencia SU. 484 de 2008 y que en su parte resolutiva le ordenó “a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, al MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO y a la LIQUIDADORA DE LA FUNDACION SAN JUAN DE DIOS, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, efectúen de manera solidaria el pago de los salarios adeudados a la citada señora, correspondientes a los meses de diciembre de 2000 en adelante, incluyendo todos y cada uno de los factores salariales y prestacionales.”  (El destacado es nuestro).

La Sala no comparte la orden emitida por la Sección Quinta de esta Corporación, porque no se estableció con claridad cuáles eran los salarios adeudados, por lo que el hecho de ordenar que se paguen los salarios “correspondientes a los meses de diciembre de 2000 en adelante”, no resuelve uno de los hechos que originó la interposición de la acción de tutela, esto es, que la Agente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios sostiene, que para establecer cuáles son los salarios adeudados debe tener en cuenta que los contratos de trabajo terminaron el 29 de octubre de 2001, y por el contrario, que la accionante alega que sigue vigente su vínculo laboral y que se le adeudan salarios después de esa fecha.

Precisamente, la Sala se aparta del criterio adoptado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, porque la orden que se dio en amparo de los derechos invocados presenta un alto grado de indeterminación que no permite resolver uno de los aspectos centrales de la discusión entre la Agente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios y la accionante, esto es, cuáles son salarios adeudados correspondientes a los meses de diciembre de 2000 en adelante.

Estima la Sala que en el evento de aplicar el criterio adoptado por la Sección Quinta de esta Corporación en el caso de autos, también se dejaría inconcluso uno de los aspectos que es objeto de discusión en este proceso, esto es, hasta cuándo debe entenderse que se causaron las acreencias laborales del accionante.

Por el contrario, en esta oportunidad se observa que el juez accionado en el referido incidente de desacato con un criterio razonable de interpretación, a fin resolver claramente uno de los puntos objeto de discusión, y por ende, si se había o no cumplido la orden de pagar al accionante las acreencias adeudadas, determinó que sólo se le debía lo causado hasta el 21 de septiembre de 2001.

En suma, no se observa que el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá haya modificado mediante los autos del 19 de diciembre de 2007 y de 2 de julio de 2009, la sentencia de tutela del 7 de enero de 2000.

1. Cuarto Problema Jurídico. ¿El Ministerio de Hacienda y Crédito Público al incluir al accionante como beneficiario de la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009, desconoció alguno de sus derechos fundamentales?

Mediante la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009 (Fls. 113-134), el Ministerio accionado en cumplimiento del numeral décimo de la parte resolutiva de la referida sentencia de la Corte Constitucional, que prevé el plazo en el que deben pagarse los conceptos de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social[25], le giró al I.S.S. la suma de $21.460.000.000., para que se normalicen los aportes de 739 ex funcionarios de la Fundación San Juan de Dios.

En la referida resolución se afirma, que se adeudan aportes al sistema integral de seguridad social de 3.641 ex funcionarios y pensionados, y que con el fin de dar cumplimiento a la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, en primera medida se estableció junto con la Fundación San Juan de Dios en Liquidación, un grupo de 739 personas para que sus aportes sean normalizados.

Según el mencionado acto administrativo, la selección de los 739 ex funcionarios y pensionados se verían beneficiados, dentro de los cuales se encuentra el accionante, se estableció teniendo en cuenta sus condiciones de vulnerabilidad, y que se dio preferencia a las personas que cumplieron la edad mínima para adquirir la pensión y que no cuenta con el número de semanas de cotización requeridas para adquirir ésta.

Frente a la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el accionante alega de un lado, que no podía ser incluido en ella porque en ningún aspecto le es aplicable la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional, y de otro, porque ese acto administrativo desconoce la convención colectiva de trabajo suscrita entre el SINTRAHOSCLISAS y la Fundación San Juan de Dios, en virtud de la cual no está obligado al pago de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, y porque que no se ha afiliado a una empresa promotora de salud o a un fondo de pensiones incluido el I.S.S.

En cuanto a los motivos de inconformidad del actor, se reitera de acuerdo con lo expuesto en el numeral II, literal B de la parte considerativa de esta sentencia, que si bien el fallo SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional no es aplicable al actor en cuanto al reconocimiento de los salarios adeudados y la prima de navidad de 1999, sí lo es respecto de las demás acreencias laborales, y por consiguiente, de lo previsto en ella a propósito del pago de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social.

En ese orden de ideas, al incluir el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al accionante en la referida resolución, que da cumplimiento a lo establecido en la sentencia de unificación respecto al pago de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, no vulnera ningún derecho fundamental, máxime cuando el dinero que se aportó al I.S.S. servirá para que el petente complete las semanas de cotización requeridas para adquirir su derecho a la pensión legal en el evento que aún no disfrute de ella.

En cuanto al presunto desconocimiento de la convención colectiva, según la cual supuestamente no está obligado a aportar al sistema de seguridad social integral a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, y que no ha decidido afiliarse a una empresa promotora de salud o a un fondo de pensiones incluido el I.S.S., estima la Sala pertinente reiterar que no hay derechos adquiridos a la no afiliación a la seguridad social o a la no cotización al mencionado sistema, como claramente se infiere del concepto emitido el 9 de agosto de 1995, por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, C.P. Cesar Hoyos Salazar, radicación número 711.

El concepto antes señalado se originó por una consulta elevada por el Ministerio de Minas y Energía, que con ocasión a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 preguntó lo siguiente:

“En el entendido de que la Ley 100 de 1993 respeta los pactos convencionales sobre temas relacionados con el área de salud, existe para la Empresa (Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.) la obligación de entrar a cotizar al Instituto de Seguros Sociales o a una E.P.S. la salud para los familiares del trabajador a partir del 1º de abril de 1995, coexistiendo un régimen convencional que ampara los mismos riesgos y beneficiarios, o por el contrario puede suspender el pago hasta el vencimiento de la convención.

¿En caso de tenerse que cotizar la medicina familiar a partir de la mencionada fecha, existe para la Empresa la obligación de prestar simultáneamente ambos servicios (convencional y legal) y en consecuencia asumir una doble erogación por la misma prestación?”. (Destacado fuera de texto).

En respuesta a los interrogantes planteados, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación expuso lo siguiente:

“1. Sí existe para la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. obligación legal de cotizar al Instituto de Seguros Sociales o a una Entidad Promotora de Salud, como consecuencia de la afiliación obligatoria de sus trabajadores al régimen contributivo. La afiliación otorgará los beneficios establecidos en la ley, entre ellos la cobertura para la familia del trabajador afiliado.

2. Para la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. existe la obligación de prestar a los familiares del trabajador los servidores de salud pactados en la convención colectiva, mientras ésta tenga vigencia, con sujeción a lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 283 de la Ley 100 de 1993.

Los servicios de salud podrá seguirlos prestando a través del organismo establecido por la empresa para hacerlo, convertido en una Entidad Promotora de Salud, si para ello reúne los requisitos legales. En su defecto, la Empresa podrá contratar la prestación de dichos servicios con la Entidad Promotora de Salud adscrita al Sistema General de Seguridad Social en Salud, que libremente fue escogida por los trabajadores para cumplir la afiliación obligatoria.

Los servicios a prestar serán los pactados en la convención colectiva y el costo de ellos, en lo que exceda de las cotizaciones obligatorias, deberá pagarlo la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.” (El destacado es nuestro).

Las anteriores consideraciones que resaltan la obligación de cotizar y afiliarse al Sistema Integral de Seguridad Social a pesar de la existencia de una convención colectiva, están en consonancia con los artículos 1, 53 y 280 de la Ley 100 de 1993 que sobre el particular estipulan:

“ARTÍCULO 17. OBLIGATORIEDAD DE LAS COTIZACIONES. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la vigencia de la relación laboral y del contrato de prestación de servicios, deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones por parte de los afiliados, los empleadores y contratistas con base en el salario o ingresos por prestación de servicios que aquellos devenguen.

La obligación de cotizar cesa al momento en que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez, o cuando el afiliado se pensione por invalidez o anticipadamente.

Lo anterior sin perjuicio de los aportes voluntarios que decida continuar efectuando el afiliado o el empleador en los dos regímenes.”

“ARTÍCULO 153. FUNDAMENTOS DEL SERVICIO PÚBLICO. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> Además de los principios generales consagrados en la Constitución Política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud las siguientes: (..)

2. Obligatoriedad. La afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los habitantes en Colombia. En consecuencia, corresponde a todo empleador la afiliación de sus trabajadores a este Sistema y del Estado facilitar la afiliación a quienes carezcan de vínculo con algún empleador o de capacidad de pago.

ARTÍCULO 280. APORTES A LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD. Los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones, regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.” (Negrilla fuera de texto).

Por lo tanto, no puede sostener el actor que en virtud de la referida convención no está obligado a cotizar o afiliarse al sistema integral de seguridad social, máxime cuando la pensión de origen extralegal que estima pretermitida, no será desconocida por la de origen legal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 758 de 1990 que reza de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 18. COMPARTIBILIDAD DE LAS PENSIONES EXTRALEGALES. Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado.

PARÁGRAFO. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales.”

Por las razones expuestas, mediante la Resolución N° 3786 del 30 de diciembre de 2009 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se busca garantizar que el accionante reúna la semanas de cotización necesarias para acceder a la pensión si aún no la disfruta, e incluso, que se garantice la pensión extralegal si este momento la está recibiendo, aún cuando posteriormente cumpla los requisitos establecidos para la pensión de origen legal, con la única diferencia que el I.S.S. será el principal responsable en asumir los gastos correspondientes, y en segunda medida su empleador por el monto que la pensión convencional supere la suma reconocida por aquél.

En suma, la Sala no evidencia que con la referida resolución se vulnere algún derecho fundamental del accionante, y además se advierte, que el mismo mediante las acciones correspondientes puede ante la justicia laboral o contencioso administrativa según el caso, controvertir dicho acto.

III. Conclusión.

Resueltos los problemas jurídicos planteados, en criterio de la Sala las autoridades accionadas no desconocieron mediante los actos proferidos algún derecho fundamental, motivo por el cual se negará la acción de tutela interpuesta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

FALLA

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por José Domingo Correal Cortés, contra la Corte Constitucional, el Juzgado 67 Penal Municipal de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Notifíquese en legal forma a las partes.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Auto 093 de 2002, M.P. Marco Gerardo Montoy Cabra.

[2] Auto 093 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Auto 228 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[3] Auto 093 de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[4] Auto 228 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[5] Auto de Sala Plena No.  067 de 2008.

[6] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[7] Consultar, entre otras las sentencias: SU-1219/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V: Clara Inés Vargas Hernández: SU-1219/01, T-021/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-192/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett., T-217/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-354/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-432/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-623/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-200/03. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1028/03  y T-1164/03, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,, T-502/03 M.P. Jaime Araujo Rentería,. T-582/04, T-536/04 y T-368/05 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-944/05 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-059/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis

[8] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V: Clara Inés Vargas Hernández. En esta oportunidad la Sala Plena de esta Corporación revocó la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia, que revocaba la sentencia de amparo proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena para disponer sobre la liquidación conforme a derecho de los salarios y prestaciones de un trabajador, en razón de que a la luz del artículo 86 de la Carta Política y en atención a los dictados del Decreto 2591 de 1991 no resulta “posible interponer acción de tutela por vías de hecho contra fallos de tutela”.

[9] Ver Sentencia T-059/06 M.P. Alvaro Tafur Galvis

[10] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[11] M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[12] Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara: “La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del "imperio de la ley" a que están sujetos los jueces.”

[13] Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández.

[14] La Corte Constitucional incluso ha admitido que los fallos de tutela proferidos por sus salas de revisión son excepcionalmente anulables precisamente cuando éstos se apartan de la doctrina que en sede de unificación ha sentado la Sala Plena de la Corporación. Esto se debe a que el art. 34 del Decreto 2591 de 1991 establece claramente que los cambios de jurisprudencia deben ser adoptados por la Sala Plena a quien corresponde la función de unificar jurisprudencia. La seguridad jurídica, la consistencia que debe guiar el ejercicio de la función jurisdiccional, el sometimiento de los jueces a la Constitución y la efectividad del derecho a la igualdad así lo exigen.

[15] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz.

[16] SU-1219 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.

[17] Folios 15 – 25, cuaderno N° 1, del proceso de tutela 1999-00900.

[18] Numeral décimo primero de la parte resolutiva de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional.

[19] Ver numeral 5.5 de la parte motiva de la sentencia de unificación.

[20] “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios”.

[21] “Por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”.

[22] Ver numeral sexto de la parte resolutiva, y 5.3 de la parte motiva de la sentencia SU. 484 de 2008 de la Corte Constitucional.

[23] Folios 154 – 157, cuaderno 2. Folios 25 – 27, cuaderno 3, del proceso de tutela 1999-00900.

[24] Radicación número: 11001-03-15-000-2008-01208-01(AC). C.P. María Nohemí Hernandez Pinzón.

[25] “DECIMO: El pago adeudado por la Fundación San Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social y otras obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones, se hará en un plazo máximo de cinco (5) años. El pago señalado se realizará en no menos de una quinta parte cada año. Este plazo se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la parte resolutiva de ésta providencia, señalada en el ordinal vigésimo tercero (23º).”