11001-03-15-000-2010-00233-01(AC) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00233-01(AC)

Actor: ROSALBA TORO CORREA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la impugnación presentada por la actora, contra la sentencia de 25 de marzo de 2010, de la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó por improcedente la acción de tutela incoada por ella, contra la sentencia de 24 de marzo de 2009[1] proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

EL ESCRITO DE TUTELA

Rosalba Toro Correa interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo en condiciones dignas, igualdad y acceso a la administración de Justicia.

Como fundamento de su acción, expuso:

Laboró al servicio del Departamento de Antioquia, desde el 24 de marzo de 1981 hasta el 19 de diciembre de 2001, desempeñando el cargo de Auxiliar 565-2-3 de la Secretaría de Gobierno, División de Catastro.

Dicho ente territorial realizó una reestructuración administrativa que conllevó la supresión de cargos y retiros del servicio de un gran número de personas, y respeto del empleo que desempeñaba, se suprimieron 63 plazas.

Mediante acto administrativo notificado el 19 de diciembre de 2001, el Departamento de Antioquia la desvinculó del servicio.

Ante tal situación, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los Decretos Nos.1984 y 2320 de 2001, por los cuales se causaron novedades en la Planta de cargos de la Administración departamental, en cuanto fue retirada del servicio.

El Juzgado 27 Administrativo de Medellín, en sentencia de 26 de julio de 2007, negó las pretensiones de la demanda.

Contra dicha decisión presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 24 de marzo de 2009, que confirmó la decisión impugnada.

La decisión anterior se fundamentó en qué: (i) la supresión de cargos se realizó conforme a lo establecido por la Ley 617 de 2000, con el fin de reducir la burocracia y el gasto público, (ii) no existió falsa motivación en los actos acusados, (iii) sí existió estudio técnico y dicho documento cumplía con los requisitos legales y (iv) no existió desviación de poder, ya que no se demostró que se mantuvo a otras personas con mejor derecho.

Considera la actora, que el Tribunal acusado incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico por cuanto no analizó las concretas razones dadas en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, no estudió algunos medios probatorios y valoró erradamente otros, así como se apartó del precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior solicitó, tutelar los derechos fundamentales invocados, revocar la sentencia acusada y ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, proferir una nueva decisión, atendiendo a las pretensiones de la acción ordinaria presentada contra el Departamento de Antioquia.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

El Departamento de Antiquia

En Oficio visible de folios 21 a 23, la Dra. Beatriz Elena Colorado Arcila, apoderada del Departamento de Antioquia presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, con los siguientes argumentos:

Dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a las partes se les brindó la oportunidad de ejercer su defensa, sin embargó la hoy accionante en ningún momento objetó las pruebas aportadas al proceso por el Departamento de Antioquia, ni aportó prueba alguna tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y no lo podía hacer, porque dicho ente territorial adoptó la nueva estructura para la Administración Departamental, dentro del marco de sus atribuciones y de acuerdo a lo facultado por la Asamblea Departamental de Antioquia. Por lo anterior, con la presente acción la demandante sólo pretende revivir un proceso respecto del cual ya existe una decisión de fondo, proferida con respeto de las garantías procesales.

La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en ningún momento vulneró los derechos fundamentales de la actora, por cuanto analizó cada una de las pruebas allegadas al proceso y respetó todos los momentos procesales.

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de marzo de 2010, negó por improcedente la acción de tutela incoada. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 101 a 113):

Si bien, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente cuando ella se promueva contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso en curso o que pongan fin a una actuación[2], excepcionalmente, se admite cuando con tales decisiones se viole manifiestamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que en el presente asunto no resulta vulnerado, por cuanto la accionante formuló demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, la cual fue admitida y tramitada conforme a las reglas establecidas en el C.C.A., siendo decidida a través de la sentencia judicial accionada.

Aunque la demandante indica que se le han quebrantado sus derechos fundamentales, esta Sala considera que el Tribunal accionado no incurrió en violación alguna, al resolver el recurso de apelación impetrado contra la sentencia de 26 de julio de 2007, del Juzgado 27 Administrativo de Medellín.

EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN

Mediante escrito radicado el 8 de abril de 2010 (Fls. 118 a 121), la actora impugnó el fallo de primera instancia, con base en los siguientes argumentos:

Se dan los presupuestos legales y jurisprudenciales para que proceda la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto: i) se vulneran el debido proceso, el precedente judicial vertical y el principio de confianza legítima, ii) ya se han agotado las instancias del procedimiento ordinario, por lo que sólo queda la vía del recurso de amparo, iii) se cumple el requisito de la inmediatez, iv) de haberse analizado el acervo probatorio allegado al proceso, la decisión del hubiese sido diferente, v) se informaron de manera suficiente los vicios en que se incurrió al expedir el acto de supresión de cargos en la restructuración efectuada por el Departamento de Antioquia en el año 2001, además se cumplen con los requisitos de carácter específico para la procedencia del amparo, al incurrir el Tribunal accionado en un defecto fáctico.

El Despacho judicial accionado, no analizó los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, específicamente guardó silencio, respecto del mejor derecho que le asistía a permanecer en el cargo, en relación con otra persona que no fue retirada del servicio. Tampoco analizó algunos medios probatorios y valoró erradamente otros, en abierta violación de los derechos fundamentales invocados. Así mismo, no realizó pronunciamiento alguno en relación con el precedente judicial del Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción de tutela contra decisiones judiciales

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto – Ley 2591 de 1991.

Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adoptó en realidad, envuelve una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.

Esta Sala, en líneas generales, comparte la jurisprudencia constitucional, según la cual, en el Estado Social de Derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello, si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

La evolución de la jurisprudencia sobre la materia, ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente, en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, de acción de cumplimiento o de acción popular.

Adicionalmente, si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[3]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.

Análisis del caso en concreto

De conformidad con lo expuesto en el escrito de tutela y los informes rendidos dentro del proceso, entiende la Sala que el presente litigio se circunscribe a determinar si el Despacho judicial acusado dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, incoada por Rosalba Toro Correa contra el Departamento de Antioquia, al proferir la sentencia de segunda instancia de 24 de marzo de 2009, por la cual confirmó la sentencia de primera instancia del Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda, desconoció sus derechos fundamentales.

En el caso bajo estudio, el accionante pretende que la Sala entre a analizar de fondo la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados, al haberse proferido la mencionada providencia, no obstante, la Corporación ha desarrollado un test respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales en el cual se expresan, requisitos de procedibilidad y defectos de fondo, de tal manera que para entrar a conocer de estos, la acusación debe superar aquellos.

En relación con los requisitos de procedibilidad, tanto la Corte Constitucional[4], como esta Sala[5] han expresado que para que la acción de tutela proceda contra una sentencia judicial, debe primero cumplir con la cláusula de la inmediatez, es decir, que ésta debe haberse interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.

Significa esto que la aplicación de tal exigencia debe cumplir con unos parámetros objetivos, que estén de acuerdo al ordenamiento jurídico. Por lo que, en virtud de lo señalado en el artículo 148 del Código Contencioso Administrativo[6], que establece un término de 6 meses para la perención de los procesos administrativos[7], la Sala ha determinado que es acertado exigir éste, como el plazo prudente para que el administrado ejerza la acción de tutela contra una providencia judicial que considera, es violatoria de sus derechos fundamentales, por constituir una vía de hecho.

Lo anterior, porque al igual que la figura de la perención, la aplicación del principio de inmediatez tiene como finalidad evitar el aplazamiento o la dilación por parte de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos. Es decir, se persigue que la tutela contra providencias judiciales, prescinda de cualquier tipo de negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.

Adicionalmente, la exigencia de este término encuentra justificación en la Convención Americana de Derechos Humanos[8], la cual establece un plazo de 6 meses para la admisión de la petición o comunicación de denuncias o quejas sobre la violación de derechos humanos. En este sentido, el criterio establecido por esta Sala se hace razonado, legítimo e imparcial, en tanto tiene fundamento en una norma internacional que busca el respeto por los Derechos y Libertades de las personas y que hace parte del Bloque de Constitucionalidad, según el artículo 93 de la Carta Magna[9].

En el presente caso no se está cumpliendo con el mencionado requisito, pues no puede aceptarse que luego de once (11) meses de proferida la sentencia acusada, la actora pretenda reabrir la discusión jurídica y probatoria, después de que en términos de proporcionalidad, se desbordó el lapso para reclamar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados, aduciendo además para la discusión el supuesto desconocimiento del precedente que sobre la materia a decantado el Consejo de Estado, que sea el caso aclarar, no es de recibo en esta acción constitucional, pues no es jurídicamente viable esperar la evolución de la jurisprudencia respecto de un tema, para luego si de acuerdo a la conveniencia de la parte demandante, ésta es favorable a sus pretensiones, alegarla en forma retroactiva como fundamento de una supuesta vulneración a sus derechos fundamentales, motivo por el cual la acción de tutela debe ser negada por improcedente.

Lo anterior por cuanto uno de los argumentos principales de la actora en la demanda de tutela radica en que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al proferir la sentencia objeto de litigio, desechó el cargo de anulación que hacía referencia a la inexistencia de estudio técnico dentro del proceso de restructuración de la planta de personal del Departamento de Antioquia, cuando –según su dicho- el Consejo de Estado en algunos fallos se había pronunciado declarando la ilegalidad del proceso de restructuración.

Sobre el particular sea del caso mencionar, únicamente para hacer referencia al derecho viviente a la fecha en que fue tomada la decisión que se cuestiona, que para esa época, es decir el 24 de marzo de 2009 –fecha de la sentencia objeto de litigio-, en el Consejo de Estado, aun no existía un criterio unánime sobre el particular en razón al material probatorio allegado de manera fragmentada en diferentes procesos[10], de manera que para ese momento -por las razones probatorias mencionadas- ciertamente no existía decisión unificadora sobre el criterio del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo frente a tal controversia, el cual sólo vino ha establecerse en sentencia de 11 de marzo de 2010 proferida dentro del expediente N° 05001233100020020169101[11].

En estos términos no resultaba reprochable que la Corporación accionada acogiera alguno de los criterios jurídicos vigentes sobre el asunto, siendo además por ello que, no puede accederse a dejar sin efectos por vía de tutela la providencia acusada.

En este orden de ideas, para la Sala no es desacertada la decisión del Despacho judicial accionado y en tal sentido, hay lugar a confirmar el fallo impugnado de conformidad con las razones señaladas.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA

Confírmase por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 25 de marzo de 2010, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó por improcedente la acción de tutela incoada por la señora Rosalba Toro Correa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por haber proferido la sentencia de 24 de marzo de 2009, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por ella contra el Departamento de Antioquia.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE           BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora contra el Departamento de Antioquia, que confirmó la sentencia de 26 de julio de 2007 proferida por el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones.

[2] En aras de no quebrantar los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias, y valores como la seguridad jurídica.

[3] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

[4] Corte Constitucional, sentencia T-1009/06. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. “Ahora bien, tratándose de los casos en que se acude a la tutela para atacar una decisión judicial, esta Corporación ha indicado de manera específica el presupuesto de la inmediatez como uno de los requisitos generales de la procedibilidad excepcional que se reconoce en la materia, pretendiendo con su consagración como tal, resolver la tensión existente entre orden y seguridad, entre protección efectiva de los derechos y estabilidad; por lo que, previamente a abordar el fondo del asunto, el juez constitucional debe efectuar una estricta verificación de cuándo la tutela no se ha interpuesto en un término razonable, para impedir que se convierta en factor de inseguridad frente a decisiones en las que mientras no se enerve la presunción de constitucionalidad de la providencia, ésta surte efectos.”.

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección  Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-01075- 01. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima.

[6] Código Contencioso Administrativo, artículo 148. Perención del Proceso. “Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del proceso y por falta de impulso cuando éste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso. El término se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en su caso. En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere. Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se archivará el expediente. La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más. En los procesos de simple nulidad no habrá lugar a la perención. Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada ”

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera. Consejera Ponente, Dra. Maria Elena Giraldo Gómez. Bogotá, D.C., (Treinta y uno) 31 de agosto de dos mil cinco (2005). Actor: Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio S. A., COMMSA Demandado: Instituto Nacional de Vías  - INVIAS. “La perención del proceso prevista en el artículo 148 del C.C.A. solo aplica para las demandas que se originan en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las acciones contractuales y las acciones de reparación directa.”

[8] Convención Americana Sobre Derechos Humanos. Artículo 46. 1. Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá: a) que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;  b) que sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva;  (…).

[9] Constitución Política, artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previstos en el Estatuto de Roma adoptado el 17 de julio de 1998 por la Conferencia de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas y, consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución. La admisión de un tratamiento diferente en materias sustanciales por parte del Estatuto de Roma con respecto a las garantías contenidas en la Constitución tendrá efectos exclusivamente dentro del ámbito de la materia regulada en él. (Modificado por el Acto Legislativo 1/2001. Fueron agregados los incisos 3º y 4º.)

[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 16 de abril de 2009. Expediente N° 05001233100020020173301. Autoridades Departamentales. Actor: Luz Estella Salazar Benjumea. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de 13 de noviembre de 2008. Expediente N° 05001233100020020130802. Autoridades Departamentales. Actor: Luz Ángela Quintero Palacio. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente Dr. Alfonso Vargas Rincón, Sentencia de 24 de julio de 2008. Expediente No. 2382-2007. Actor: Luis Bernardo Sierra Posada.

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 11 de marzo de 2010. Ref: Expediente N° 5001233100020020169101. N° Interno: 2595-2007. Autoridades Departamentales. Actor: Víctor Alcides Yepes Hernández.