REVISION DE ACTO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Causales / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – No se requiere consentimiento del beneficiario si ha mediado delito y se agota el procedimiento administrativo

La sentencia C-835 de 2003 advirtió que la facultad para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones debe estar precedida por unos motivos reales, objetivos y trascendentes.  Al quedar explícita dicha facultad, el Alto Tribunal Constitucional precisó, que dentro de tal competencia la Administración se puede ver avocada sólo ante tres diferentes situaciones, que son: 1. La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”; 2. Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo; 3. La Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal.

NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional, sentencia de 23 de septiembre de 2003, Rad. C- 835 de 2003

ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Si litigio versa sobre problemas de interpretación no procede la revocatoria sin consentimiento del particular / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL POR CONTROVERSIA DEL REGIMEN JURIDICO APLICABLE – Improcedencia si no hay consentimiento del particular / SUSPENSION DE DERECHO PRESTACIONAL SIN REQUISITOS DE LEY – Acto arbitrario

Cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho: el régimen jurídico aplicable, régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, o como es el caso doble asignación del erario; estos litigios deben ser definidos por los Jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en consecuencia no procede la revocatoria directa ni la suspensión del acto administrativo sin el consentimiento del particular. La suspensión de un derecho prestacional sin el cumplimiento de los requisitos legales, supone un acto arbitrario, opuesto a la Constitución y la Ley.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la suspensión de mesadas pensionales sin cumplir los requisitos legales: Corte Constitucional, sentencia de 26 de mayo de 2005, Rad. T-567 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández

DOBLE ASIGNACION DEL ERARIO – No es causal de suspensión del pago de mesadas pensionales porque puede vulnerar el mínimo vital / SUSPENSION DE PAGO DE MESADA PENSIONAL – No se justifica por doble asignación del erario

La entidad demandada suspendió unilateralmente el pago de las mesadas pensionales del actor porque consideró que a la luz del artículo 29 de la Constitución existe doble asignación del erario, ya que percibe simultáneamente dos pensiones (una por parte del Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia y la otra por el Instituto del Seguro Social), tipificándose así la ilegalidad del acto suspendido. Sobre este punto la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse,  en el sentido que “....no puede invocarse como argumento de la instancia que la accionante está recibiendo otra pensión, puesto que el mínimo vital, como lo ha reiterado la Corte, se afecta cuando la pensión departamental no se le paga oportunamente y cuando lo que recibe por el otro concepto apenas le alcanza para vivir…”. El hecho de que el actor perciba dos pensiones, tampoco puede servir de fundamento para suspender el pago de las mesadas, porque con tal proceder se están vulnerando otros derechos fundamentales por conexidad, como es la afectación al mínimo vital de las personas de la tercera edad que derivan su subsistencia del pago de las mesadas pensionales.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la improcedencia de la suspensión de la mesada pensional por doble asignación del erario: Corte Constitucional,  sentencias de 16 de febrero Rad. T-031, M.P., Alfredo Martínez Caballero; sentencia de 5 de diciembre de 2002, Rad. T-1097, M.P., Alfredo Beltrán Sierra

MINIMO VITAL – Concepto / MINIMO VITAL DE PENSIONADOS – Procedentcia de la acción de tutela para su protección / MINIMO VITAL DE PENSIONADOS – Debe analizarse en cada caso concreto / MINIMO VITAL – Análisis cualitativo y no cuantitativo / MINIMO VITAL DE PENSIONADOS – vulneración por falta de pago en las mesadas, retrazo o suspensión injustificada / MINIMO VITAL – Afectación de la posición social, del modus vivendi

El derecho fundamental al mínimo vital, concretamente en lo que se refiere a las condiciones materiales básicas e indispensables para asegurar una supervivencia digna y autónoma, constituye el principio del Estado Social de Derecho y consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este derecho fundamental coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria. En los casos de los pensionados en  los que se afecte el mínimo vital, podrá acudirse a la vía de la tutela para que se protejan de manera efectiva los derechos fundamentales. En la actual jurisprudencia, con respecto a la valoración del mínimo vital de la persona pensionada, ha entendido la Corte Constitucional que no es una calificación discrecional, sino que depende de las situaciones concretas. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el salario mínimo ni con  una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer y para subsistir, sino con la apreciación material del valor del trabajo realizado antes de obtener la jubilación y de las necesidades y propósitos que la persona se plantea para él y su familia; es decir que se trata de un aspecto cualitativo y no cuantitativo. El mínimo vital cualitativo del pensionado no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas o por la suspensión de la pensión. Por consiguiente, a través de la acción de tutela, la orden judicial que protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional deriva en dos formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) y la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado). En el caso de autos se presume la afectación del mínimo vital cualitativo no sólo por la situación de longevidad del accionante, sino por las condiciones materiales para su congrua subsistencia de acuerdo a las metas, compromisos y posición social de su modus vivendi; las personas de la tercera edad merecen una protección especial del Estado porque se trata de sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de mínimo vital: Corte Constitucional, sentencia de 27 de agosto de 2001, Exp. T-907 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Treviño. Sobre el mínimo vital de los pensionados: Corte Constitucional, sentencia de T.471 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre la valoración del mínimo vital cualitativamente, Corte Constitucional, sentencia de 26 de julio de 2007, Rad. T-556 de  2007, M.P.  Jaime Araújo Rentaría. Sobre las órdenes para proteger el pago oportuno de las mesadas pensionales: Corte Constitucional, sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y T-014 de 1999.

RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES POR TUTELA – Procedencia excepcionales en sujetos de especial protección  / PERSONAS DE LA TERCERA EDAD – No deben ser sometidos a largos procesos judiciales

Ha sostenido La Corte Constitucional que resulta procedente de manera excepcional el reconocimiento de derechos pensionales, por tratarse de sujetos de especial protección atendiendo a su condición económica física o mental. Además son deberes del Estado en materia de Administración de Justicia,  en relación con las personas de la tercera edad, de un lado, que los funcionarios judiciales deben abstenerse de incurrir en cualquier práctica que conduzca a discriminar a esta población; y de otro, las autoridades judiciales deben adoptar medidas positivas encaminadas a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales de los cuales son titulares los adultos mayores; ya que someterlos a la espera de largos procesos judiciales, amenaza el disfrute de sus derechos por su especial condición, razón por la cual se da protección especial encaminadas a agilizar la resolución de tales litigios.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la tutela para reconocer derechos pensionales: Corte Constitucional, sentencias T-580 de 2005 y  T-1422 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sobre el no sometimiento de adultos mayores a largos procesos judiciales: Corte Constitucional, sentencia de 5 de junio de 2008. Rad. T-577 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., septiembre diez (10) de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 13001- 23-31-000-2009-00367-01(AC)

Actor: JAIME ENRIQUE MARTINEZ ESCOBAR

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – GRUPO INTERNO DE TRABAJO - GESTION PASIVO SOCIAL PUERTOS DE COLOMBIA

Decide la Sala la impugnación presentada por el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, contra la providencia de 22 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social y ordenó reactivar el pago de las mesadas pensionales desde el mes de mayo de 2009, reclamadas por el señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR.

ESCRITO DE TUTELA

El señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR interpuso acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social.

Como consecuencia solicitó que se ordene al Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia que autorice a su vez al FOPEP – Fondo de Pensiones Públicas – para que reinicie el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el mes de mayo de 2009.

Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

Mediante Oficio GPSPC-CG-476 de 22 de mayo de 2009 proferido por el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo – Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, se le comunicó al actor que esa Coordinación dio la orden de no pago al FOPEP – Fondo de Pensiones Públicas – del pago de la mesada de mayo de 2009, porque se detectó que recibía dos pensiones simultáneamente: una por el Seguro Social y la otra por la Empresa Puertos de Colombia; por lo cual era necesario suspender el pago de la pensión mientras se adoptan las medidas legales pertinentes.

En la actualidad el actor cuenta con más de 80 años, pues nació el 30 de mayo de 1929.

Es Profesional de la Salud en la Rama de la Odontología y fue contratado por la Empresa Puertos de Colombia con tiempo laborado no superior de 4 horas diarias, cotizando por más  de 22 años para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, por lo cual alcanzó la pensión de jubilación.

Posteriormente, fue contratado por el Instituto del Seguro Social como Odontólogo de tiempo parcial de 4 horas diarias, por 20 años continuos por lo cual obtuvo una pensión por vejez.

Las pensiones reconocidas al actor por las anteriores entidades, constituyen en un 100% los ingresos básicos equivalentes a jornadas de trabajo de 8 horas diarias, los que son el sostén de la familia.

La facultad que tiene la Administración para revocar sus propios actos esta proscrita y sujeta a autorización judicial, para garantizar la seguridad y legalidad jurídica.

Es una persona de especial protección Constitucional ya que  tiene mas de 80 años de edad, y bajo esa circunstancia la Corte Constitucional ha sostenido que los actos que conceden, revocan o suspenden pensiones debe cumplir a cabalidad con las garantías legales.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Bolívar en proveído de 22 de julio de 2009 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social y ordenó la reactivación del pago de las mesadas pensionales desde el mes de mayo de 2009, reclamadas por el actor (fls.33 a 46).

Para fundamentar la decisión manifestó que el artículo 29 de la Constitución Nacional establece que el debido proceso comporta el sometimiento al principio de legalidad en todo trámite judicial o administrativo, y su desconocimiento conlleva a la transgresión de derechos fundamentales, toda vez, que el cumplimiento del canon Constitucional obliga tanto a los Jueces como a la Administración.

La actuación de la entidad demandada no garantizó el debido proceso del actor, por cuanto fue notificado de una decisión administrativa ya ejecutada, como fue la suspensión del pago de la mesada pensional que fue reconocida por un acto administrativo que goza de presunción de legalidad.

Si la accionada considera que la pensión que suspendió vulnera de manera sustancial el ordenamiento jurídico por ser inconstitucional a la luz del artículo 128 de la Carta Política, por cuanto el actor percibe simultáneamente otra pensión por parte del Instituto del Seguro Social, lo razonable era que iniciara ante el Juez competente las acciones y procedimientos pertinentes para la cesación de dicha vulneración.

La suspensión provisional de los actos administrativos es una facultad propia y exclusiva del Juez Contencioso y sólo le atañe a la Administración solicitarla cuando demande su propio acto; la entidad demandada tiene la facultad de revocar directamente el acto administrativo de conformidad a las causales del artículo 69 del C.C.A.

Es deber del Juez Constitucional garantizar el cumplimiento de lo jurídicamente debido, como es el caso del pago de las mesadas pensionales, en aquellos casos en que se amenaza la subsistencia de las personas, más aún cuando suponen una condición especial por pertenecer a la tercera edad, y merecen una atención privilegiada.

LA IMPUGNACION

El  Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia impugnó el anterior proveído (fls. 55 a63),  con las siguientes argumentaciones:

Considera que no se ha revocado directamente ningún acto administrativo, ni excluido de nómina al accionante, es decir, la Administración no revocó la Resolución que concedió la pensión al demandante. El derecho a la seguridad social tampoco se ha desconocido, ya que el pensionado puede continuar beneficiándose de los servicios médico-asistenciales a cargo de la Nación, los cuales no han sido suspendidos.

No es cierto que las pensiones de vejez que otorga el Instituto del Seguro Social sean compatibles con las pensiones de jubilación previstas para los trabajadores de Puertos de Colombia, ya que ambas erogaciones provienen del erario, por lo que tienen la misma causa.

Además, la Acción de Tutela tiene carácter residual y sumario, no susceptible por lo tanto de reemplazar las herramientas jurídicas; los derechos adquiridos deben garantizarse con arreglo a la Ley, de manera que no merecen protección aquellos que están en contravía del ordenamiento jurídico.

Es deber del funcionario público que maneja los fondos y bienes del Estado una vez que detecta la irregularidad, impedir que  continúe, porque omitir tomar medidas correctivas puede constituir una conducta punible.

En cuanto al mínimo vital, no se ha vulnerado puesto que el actor está percibiendo actualmente otra pensión por parte del Instituto del Seguro Social y por lo tanto no se ha visto gravemente afectada su situación, para que pueda afirmarse una afectación del derecho al mínimo vital.

CONSIDERACIONES

Problema jurídico.-

Consiste en determinar si el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social por la decisión de suspender las mesadas pensionales del señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR.

De lo probado en el proceso.-

A folio 5 obra oficio GPSPC-CG 476 de 22 de mayo de 2009 mediante el cual el Coordinador Gerencial de la entidad demandada informa al actor la suspensión de la mesada pensional, en los siguientes términos:

“…

De la manera más atenta le informo que esta Coordinación mediante oficio  GPSPC-AP-204 de 21 de mayo de 2009, solicitó al Consorcio Fopep dar orden de no pago a la mesada de mayo de 2009, en razón de haberse detectado que usted recibe simultáneamente pensión por el Seguro Social y por la empresa Puertos de Colombia, por lo cual es necesario suspender TRANSITORIAMENTE, el pago de la mesada, mientras se adoptan las medidas legales ha que haya lugar.

Por consiguiente, le solicito hacer allegar a esta Coordinación, las explicaciones que estime pertinentes al respecto y la documentación que considere necesaria para definir su situación pensional cuanto antes.

…”

A folios 7 obra fotocopia de la Cédula de Ciudadanía No. 879.781 expedida en Córdoba –Montería, en la que consta que el señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR nació el 30 de mayo de 1929.

El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 10 de julio de 2009 obrante a folios 9 y 10 del expediente, admitió la demanda de tutela y negó la solicitud de suspensión de la decisión de la entidad demandada ante la gravedad extrema que está gestando en el seno de su familia; porque consideró que en ese momento procesal los elementos de juicio no eran suficientes y que el mínimo vital del actor no se encontrara comprometido.

Análisis de la Sala.-

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política es un mecanismo excepcional y preferente que tiene como finalidad reconocer la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades. Se caracteriza esta acción por ser subsidiaria y residual del sistema judicial ordinario, dado que su procedencia está condicionada a la ausencia de medios principales de defensa, a menos que se emplee como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el caso sub judice el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, mediante Oficio No. GPSPC-AP-204 de 21 de mayo de 2009, solicitó al Consorcio FOPEP – Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - dar orden de no pago a la mesada de mayo de 2009, en razón de haberse detectado que el señor MARTÍNEZ ESCOBAR recibe simultáneamente dos pensiones: una por parte del Seguro Social y la otra de la empresa Puertos de Colombia.

Para efectos de resolver la presente acción la Sala  analizará el asunto en el siguiente orden: 1). De la sustracción o suspensión del pago de mesadas pensionales con base en la presunta ilegalidad de actos administrativos, 2). Del pago de otra pensión; 3). Del mínimo vital en estricto sentido; 4). Del mínimo vital cualitativo;  5). De la protección especial a la tercera edad. En cuanto a la prestación de la seguridad social, como la entidad no demostró que se continuó prestando este servicio al actor, no será materia de análisis.

1). De la sustracción o suspensión del pago de mesadas pensionales con base en la presunta ilegalidad de actos administrativos.-

La Corte Constitucional en sentencia de T-567 de 26 de mayo de 2005, M.P. Doctora Clara Inés Vargas Hernández, con relación al tema de la revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo de reconocimiento pensional, sostuvo:

“…

Bajo tal derrotero la facultad de revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones sin la autorización expresa del titular del derecho, ha sido reglada dentro del propio ordenamiento jurídico.  El artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuya constitucionalidad condicionada se estableció en la sentencia C-835 de 2003, prevé la facultad de que la administración realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o prestaciones económicas a cargo del tesoro público en las cuales existan serios indicios sobre su reconocimiento indebido.  En desarrollo de esta competencia la Corte indicó en la sentencia anotada:

   …

Sin embargo, es de observar que la Administración no puede a cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in idem.  Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de manera definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez. (Se subraya).

La sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003 (que declaró la Constitucionalidad condicionada de la Ley 797 de 2003 por la cual se reformaron algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993); advirtió que la facultad para revisar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones debe estar precedida por unos motivos reales, objetivos y trascendentes.  Al quedar explícita dicha facultad, el Alto Tribunal Constitucional precisó, que dentro de tal competencia la Administración se puede ver avocada sólo ante tres diferentes situaciones, que son:

• La administración tendrá la facultad de revocar su propio acto aún sin consentimiento del beneficiario, siempre que se agote como mínimo el procedimiento previsto en los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo y que se identifiquen en la conformación del acto administrativo censurado conductas tipificadas en la ley penal, “aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”;
• Se podrá revocar unilateralmente el acto propio cuando éste sea fruto de silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo;
• La Administración deberá acudir directa e indefectiblemente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo si no identifican en el acto que las irregularidades o anomalías constituyen conductas tipificadas en la ley penal.  (Se subraya).

La sentencia T-1129 de 3 de noviembre de 2005, acertadamente reafirmó el mismo punto, así:

“… en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.

 …

En todo caso, se debe tener en cuenta que mientras permanezca indemne el acto administrativo que reconoce la prestación, es preciso continuar con los pagos causados.  (Se subraya)

El caso del señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR no se enmarca dentro de las tres situaciones mencionadas en la sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, ni mucho menos está probado que para el reconocimiento de la pensión suspendida medió “un delito”;  razón por demás que el acto de suspensión o revocatoria directa debe estar acorde con los respectivos mandatos Constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso.

Cosa diferente es cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho: el régimen jurídico aplicable, régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, o como es el caso doble asignación del erario; estos litigios deben ser definidos por los Jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y en consecuencia no procede la revocatoria directa ni la suspensión del acto administrativo sin el consentimiento del particular. La suspensión de un derecho prestacional sin el cumplimiento de los requisitos legales, supone un acto arbitrario, opuesto a la Constitución y la Ley.

Precisamente sobre el aplazamiento o suspensión temporal del pago de la prestación, la Corte Constitucional hizo una relación de algunas de las decisiones en las que se ha evaluado la posibilidad de condicionar el pago de una pensión[1]. En todas las decisiones mencionadas se censuró el condicionamiento que se le hizo al pago de la mesada pensional con excepción de la orden legítima proveniente del Juez de lo Contencioso Administrativo visto en la sentencia T-1130 de 25 de octubre de 2001.  También identificó en cada uno de los casos estudiados que la Administración, en lugar de acudir al Juez competente, había decidido motu proprio proferir un acto unilateral y por ende arbitrario, que además de burlar el derecho de defensa de los titulares vulneró explícitamente el debido proceso.  En esas ocasiones, la Administración justificó su acción a partir de argumentos que pretendían legitimar el comportamiento unilateral en perjuicio de derechos subjetivos reconocidos por ellos mismos, obviando la forma propia prevista para cada juicio.

En este aspecto, concluyó  la Corte  que “no asiste fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003.  Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para válidamente suspender los pagos hacia el futuro.  Actuar de otro modo lleva a la Administración a incurrir en vías de hecho contrarias al artículo 29 Superior e inadmisibles en perspectiva constitucional”. (Se subraya) (T-567 de 26 de mayo de 2005, M.P., Doctora Clara Inés Vargas Hernández).

El fundamento esencial para la legalidad de  esta clase de decisiones está en la participación activa del titular del derecho, la que se evidencia con su consentimiento expreso y escrito. Si ésta no se logra, será necesaria, entonces su  intervención en el proceso que está obligado a iniciar la entidad, ante la jurisdicción competente, a efectos de que sea ésta la que decida si procede la modificación, suspensión o revocación del acto correspondiente[2].

2). Del pago de otra pensión.-

La entidad demandada suspendió unilateralmente el pago de las mesadas pensionales del actor porque consideró que a la luz del artículo 29 de la Constitución existe doble asignación del erario, ya que percibe simultáneamente dos pensiones (una por parte del Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo - Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia y la otra por el Instituto del Seguro Social), tipificándose así la ilegalidad del acto suspendido.

Sobre este punto la Corte Constitucional[3] ha tenido la oportunidad de pronunciarse,  en el sentido que “....no puede invocarse como argumento de la instancia que la accionante está recibiendo otra pensión, puesto que el mínimo vital, como lo ha reiterado la Corte, se afecta cuando la pensión departamental no se le paga oportunamente y cuando lo que recibe por el otro concepto apenas le alcanza para vivir..”. (Se subraya).

Criterio que ha mantenido el máximo Juez Constitucional, dado que posteriormente[4],  sostuvo:

“…

Como se vio, el concepto de mínimo vital, responde a una concepción más amplia que la entendida por el juez de tutela; por ello, encuentra la Corte que la mora en el pago de las mesadas pensionales del ciudadano demandante, sí afectan su mínimo vital a pesar de que reciba otra pensión, por cuanto se trata de una persona de 92 años de edad, que requiere y merece llegar al fin de sus días sin verse agobiado por la falta de recursos económicos.

…”

El hecho de que el actor perciba dos pensiones, tampoco puede servir de fundamento para suspender el pago de las mesadas, porque con tal proceder se están vulnerando otros derechos fundamentales por conexidad, como es la afectación al mínimo vital de las personas de la tercera edad que derivan su subsistencia del pago de las mesadas pensionales.

3). Del mínimo vital en estricto sentido.-

El derecho fundamental al mínimo vital, concretamente en lo que se refiere a las condiciones materiales básicas e indispensables para asegurar una supervivencia digna y autónoma, constituye el principio del Estado Social de Derecho y consiste en la determinación de un mínimo de subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este derecho fundamental coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales para que la persona pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria.

En estricto sentido, la jurisprudencia Constitucional ha definido el mencionado derecho en la sentencia T-907 de 27 de agosto de 2001 (M.P., Doctor  Jaime Córdoba Triviño) como “el conjunto de elementos necesarios e insustituibles para que una persona supla sus necesidades básicas en condiciones de dignidad”.

En los casos de los pensionados en  los que se afecte el mínimo vital, podrá acudirse a la vía de la tutela para que se protejan de manera efectiva los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, así lo ha entendido en repetidos fallos, en que se afecta el mínimo vital cuando los pensionados se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta y su  ingreso es su mesada pensional; en sentencia T-471 de 2002 M.P., Doctor Alfredo Beltrán Sierra dijo que la mora de varios meses en el pago de las mesadas pensionales hace presumir la afectación del mínimo vital del pensionado y de quienes dependen de él.

3). Del mínimo vital cualitativo.-

En la actual jurisprudencia, con respecto a la valoración del mínimo vital de la persona pensionada, ha entendido la Corte Constitucional[5] que no es una calificación discrecional, sino que depende de las situaciones concretas. Por consiguiente, el concepto de mínimo vital no se identifica con el salario mínimo ni con  una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer y para subsistir, sino con la apreciación material del valor del trabajo realizado antes de obtener la jubilación y de las necesidades y propósitos que la persona se plantea para él y su familia; es decir que se trata de un aspecto cualitativo y no cuantitativo.

Se considera que son factores importantes, para su análisis, la edad del pensionado y la dependencia económica de la mesada pensional tanto de parte de él como de su familia. En otras palabras, el mínimo vital debe apreciarse en su dimensión cualitativa y no cuantitativa (ha dicho la Corte que este derecho es congruo)[6].

Entiéndase éste el modo de subsistir modestamente de una forma correspondiente a su posición social, cuya vulneración afecta la calidad de vida del pensionado acostumbrado en su actividad laboral a recibir un salario que le ha permitido fijarse determinadas metas y compromisos[7].

En este contexto, se han identificado por la jurisprudencia[8] un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular. Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos:

1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna.

2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica.

3. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993.

4. La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional.
5. Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes.
6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia  económica.

Siguiendo la anterior pauta jurisprudencial, puede concebirse entonces la dependencia económica como aquélla situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su “modus vivendi”. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte de la beneficiada, una conducta, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna.

La situación concreta del señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR, es que es profesional en la Rama de la Odontología y como tal los ingresos base de cotización correspondieron a dicha actividad profesional (fls. 2 a 4), que de acuerdo al trabajo realizado durante su vida, le ha permitido fijarse ciertas metas, necesidades y propósitos para él y su familia, con el fin de que a los 80 años pueda percibir una asignación digna de conformidad con su modus vivendi.

La afectación al mencionado derecho, se presentó desde el mismo momento en que la entidad demandada suspendió la pensión que a la fecha de presentación de la presente acción – julio 8 de 2009  fl.4 – se inició el tercer mes de suspensión de la pensión, y al momento de resolver la impugnación interpuesta, estamos en el quinto mes de atraso en el pago de las correspondientes mesadas pensionales –septiembre  de 2009 -, es decir, que el cese prolongado del no pago hace presumir la vulneración al mínimo vital cualitativo.

El mínimo vital cualitativo del pensionado no sólo resulta vulnerado por la falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso injustificado en la cancelación de las mismas o por la suspensión de la pensión. Por consiguiente, a través de la acción de tutela, la orden judicial que protege el derecho al pago oportuno de la mesada pensional deriva en dos formas: la reanudación del pago (hacia el futuro) y la cancelación de las mesadas pensionales dejadas de percibir (hacia el pasado). (Sentencias T-299 de 1997, T-788 de 1998 y T-014 de 1999.).

4). De la protección especial de la tercera edad.

Ha sostenido La Corte Constitucional[9] que resulta procedente de manera excepcional el reconocimiento de derechos pensionales, por tratarse de sujetos de especial protección atendiendo a su condición económica física o mental.  Sobre este punto en la sentencia T-580 de 2005, se expresó:

“Este Tribunal ha sostenido que la procedencia excepcional de la acción de tutela en los casos de reconocimiento de pensiones, adquieren cierto grado de justificación cuando sus titulares son personas de la tercera edad, ya que se trata de sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta, lo que permite otorgarles un tratamiento especial y diferencial más digno y proteccionista que el reconocido a los demás miembros de la comunidad. Para la Corte, la tardanza o demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la pensión a través de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos fundamentales”.

Además son deberes del Estado en materia de Administración de Justicia,  en relación con las personas de la tercera edad, de un lado, que los funcionarios judiciales deben abstenerse de incurrir en cualquier práctica que conduzca a discriminar a esta población; y de otro, las autoridades judiciales deben adoptar medidas positivas encaminadas a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales de los cuales son titulares los adultos mayores; ya que someterlos a la espera de largos procesos judiciales, amenaza el disfrute de sus derechos por su especial condición, razón por la cual se da protección especial encaminadas a agilizar la resolución de tales litigios[10].

En conclusión, la decisión de suspender el acto de reconocimiento de la pensión por parte de la Administración no es jurídicamente viable, porque si se trata de sacar temporalmente del mundo jurídico el acto o desvirtuar la legalidad de la normatividad que la regula, es menester que la entidad acuda a las acciones jurídicas pertinentes y solicite las medidas cautelares mientras que se resuelve su legalidad; la existencia de otra pensión no es razón para que se suspenda la pensión discutida ya que afecta el mínimo vital.

En el caso de autos se presume la afectación del mínimo vital cualitativo no sólo por la situación de longevidad del accionante, sino por las condiciones materiales para su congrua subsistencia de acuerdo a las metas, compromisos y posición social de su modus vivendi; las personas de la tercera edad merecen una protección especial del Estado porque se trata de sujetos que por su condición económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Como el derechos fundamental del actor se vio afectado con la suspensión del pago de la mesada pensional, la Sala habrá de protegerlo, razón por la cual  se confirmará la providencia del Tribunal que tuteló los derechos fundamentales  incoados por el actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

FALLA

CONFÍRMASE el proveído de 22 de julio de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, y ordenó que se reactive el pago de las mesadas pensionales desde el mes de mayo de 2009, reclamadas por el señor JAIME ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR.

Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ             GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

/AH

En la sentencia T-516 de 1993 la Corte estudió la suspensión unilateral de una pensión de parte del Seguro Social; en la sentencia T-278 de 1997 se analizó la modificación del pago de varias pensiones del IDEMA a partir de un acuerdo en el que se sujetaba y condicionaba el pago de las mismas a los contratos de trueque de arroz; en la sentencia  T-281 de 2002 se examinó la suspensión unilateral de una acreencia de parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional debido a una “potencial causal de extinción de pensión”; en la sentencia T-1130 de 2001 la Corte examinó los cargos presentados frente a una suspensión ordenada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

[2]Sentencia T-1060 de 20 de octubre de  2005 M.P., Doctor ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

[3] Sentencias T-031 de 16 de febrero y 107 de 24 de marzo de 1998, M.P., Doctor ALFREDO MARTÍNEZ CABALLERO, en las que se tuteló el derecho al mínimo vital afectado por el no pago de mesadas pensionales.

[4] Sentencia T.1097 de 5 de diciembre de 2002, M.P., Doctor ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

[5] Sentencia T-556 de 26 de julio de  2007, M.P. Doctor  JAIME ARAÚJO RENTERÍA.

[6] Sentencia T-526 de mayo 21 de 2008, M.P. Doctor MAURICIO GONZALEZ CUERVO.

[7] Sentencia T-631 de 8 de agosto de  2002

[8] Sentencia C-111 de 22 de febrero de 2006, M.P., Doctor RODRIGO ESCOBAR GIL.

[9] Sentencia T-1422 de diciembre 11 de 2008, M.P., Doctora CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.

[10]Sentencia T-577 de 5 de junio de 2008, M.P., Doctor HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.