PENSION GRACIA - Beneficiarios

 

En similar sentido ver sentencias proferidas en los expedientes 1404-07; 1674-07; 2027-07

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

 

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00710-01(0399-08)

 

Actor: FLOR ANGELA AVENDAÑO CEPEDA

 

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por FLOR ÁNGELA AVENDAÑO CEPEDA contra la Caja Nacional de Previsión Social.

 

 

LA DEMANDA

 

Estuvo orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones Números 10389 de 16 de mayo de 2002, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, que negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a la actora; y la 00250 de 21 de enero de 2003 proferida por el Jefe de la Oficina Jurídica de Cajanal, que resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución anterior.

 

Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle el derecho a la pensión gracia, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional; pagarle las primas y demás emolumentos que constituyen salario en cuantía del 75% a partir del momento en el que la actora adquirió el status pensional; igualmente las mesadas generadas por ésta, conforme al artículo 178 del C.C.A.; reconocerle los intereses en los términos del artículo 177 ibídem y dar cumplimiento a la sentencia según lo dispuesto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

 

 

Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

 

La actora prestó sus servicios al Estado durante más de 20 años en la docencia oficial y tiene más de 50 años de edad.

 

Solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos en la Ley 114 de 1913.

 

Mediante Resolución No. 10389  de 16 de mayo de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social, negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, porque no demostró haber trabajado por más de 20 años en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

 

La actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído que fue desatado mediante Resolución No. 00250 de 21 de enero de 2003, confirmándolo en todas sus partes.

 

 

NORMAS VIOLADAS

 

Como disposiciones violadas se citan las siguientes:

 

Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53, y 58; Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933 y 4 de 1966.

 

 

LA SENTENCIA

 

El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda (Fl. 88 a 97), con base en los siguientes argumentos:

 

La Ley reconoce el derecho a la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos en la Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 43 de 1975 siempre y cuando su nombramiento haya sido hecho por algún ente territorial, como se desprende del contenido de las sentencias C-479 de 1998 y la C-084, de la Corte Constitucional.

 

Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de lo totalidad de los requisitos establecidos en la normatividad que la regula, entre los que se encuentra, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales o municipales por un término no menor de 20 años y que estuviese vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de 50 años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

 

De acuerdo con el acervo probatorio la actora ha laborado todo el tiempo en institución educativa de carácter nacional, y la prestación pretendida únicamente se aplica a los educadores que han prestado sus servicios a la educación descentralizada o nacionalizada; por lo cual no fue desvirtuada la presunción de legalidad inherente a los actos acusados de nulidad.

 

 

EL RECURSO

 

La parte actora interpuso recurso de apelación (Fls. 101 a 102). Manifestó su inconformidad diciendo que cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia.

 

La demandante es docente del Departamento de Boyacá,  ha laborado para entidades del orden Territorial por más de 20 años y tiene más de 50 años de edad.  También tiene carácter de docente territorial, a partir de la certificación de la Secretaría de Educación de Boyacá y en virtud de la Ley 60 de 1993, por lo tanto tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su pensión gracia; además siempre ha observado excelente conducta.

 

El carácter territorial de la vinculación se encuentra dado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que otorga a la actora la posibilidad de acceder al beneficio consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

 

 

CONCEPTO FISCAL

 

La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto (Fl. 129 a 134), en el que solicitó sea confirmada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

 

Señaló que la pensión gracia consagrada en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, es una prestación que se otorga a los docentes con fundamento en normas especiales: Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, de las cuales se interpreta que esta regulación, es única y exclusiva para los docentes oficiales del nivel territorial.

La Ley 91 de 1989 consagró la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación, para aquellos docentes del nivel territorial nacionalizados, que tuvieran derecho al reconocimiento de las dos pensiones, por haberse, en el caso de la gracia, desempeñado en un plantel de orden departamental o municipal por un tiempo de 20 años, siendo por lo tanto, de obligatorio cumplimiento que no estuviera percibiendo mesada o recompensa de la Nación.

 

Advierte, frente al caso específico, que la pensión gracia no se otorgó a la demandante debido a que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia es un centro universitario de nivel nacional, por lo cual no cumple con el requisito contemplado por el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.

 

Como no existe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

 

 

CONSIDERACIONES

 

Problema jurídico

 

 

Debe la Sala determinar si la señora FLOR ÁNGELA AVENDAÑO CEPEDA tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Acto acusado

 

Resolución No. 10389 de 16 de mayo de 2002 (Fl. 2-7), proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de Cajanal, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por la demandante, por cuanto no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

 

Resolución No. 0250 de 21 de enero de 2003 (Fl. 8-11A), proferida por el Jefe de la Oficina Jurídica de Cajanal, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación, confirmando en cada una de sus partes la Resolución No. 10389 de 2002, argumentando que los cargos docentes desempeñados por la actora han sido en su totalidad mediante designación del Gobierno Nacional, de donde se concluye que no tiene derecho a la pensión gracia solicitada.

 

 

De lo probado en el proceso

 

A folio 51 del cuaderno de pruebas, obra copia del registro civil de la demandante, donde consta que nació el 24 de septiembre de 1949.

 

Según certificación expedida por el Vice-rector académico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la Señora Flor Ángela Avendaño Cepeda, presta sus servicios como docente de tiempo completo, adscrita al Instituto Técnico Industrial “Rafael Reyes” de Duitama, dependiente de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, desde el 18 de febrero de 1975, en forma interrumpida (fol. 6 cuaderno de pruebas)

 

Mediante Oficio No. 2442 de 23 de septiembre de 2008, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, obrante a folio 139, certifica que “… la vinculación de la señora FLOR ANGELA AVENDAÑO CEPEDA es del orden nacional.”,  y a folio 148 obra el Oficio No 295 de 13 de febrero de 2009, expedido por el mismo funcionario donde da cuenta que el Instituto Técnico Industrial Rafael Reyes es del orden Nacional.

 

 

Análisis de la Sala

LA PENSIÓN GRACIA

 

La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha normatividad establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse.

 

El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.  Consagró ésta norma, que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección, con el siguiente tenor literal:

 

“Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

 

El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, amplió el reconocimiento de la pensión gracia, a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, en los siguientes términos:

 

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”

 

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúa que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

 

Se colige, hasta ahora, que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como docentes o empleados normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

 

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia 699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, fijó algunos lineamientos sobre la pensión gracia, cuya parte pertinente al sub-examine, se transcribe a continuación:

 

“El artículo 1º. de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor:

 

“Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”.

 

El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

 

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

 

El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso:

 

“Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

 

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional.

 

Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

 

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

 

1. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

 

1933. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

 

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

 

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

 

“A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

 

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

 

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

 

(...)”

En estas condiciones, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el interesado acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración y que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, situación que no fue demostrada en el plenario, pues no se acreditó el tiempo de servicios prestado en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Sobre el particular la Corte Constitucional en Sentencia C-084 de 1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra, consideró sobre la pensión gracia que:

 

3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o  filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

 

3.2.3.  La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe.  En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

 

(...)”

 

El carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, hace indispensable para su reconocimiento y pago, acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, exigidos por la normatividad aplicable.

 

Para el caso concreto y de acuerdo con lo probado dentro del proceso, es importante resaltar que si bien, la señora Flor Ángela Avendaño Cepeda, prestó sus servicios en el Instituto Técnico Industrial “Rafael Reyes” de Duitama, plantel educativo autorizado por la Secretaría de Educación de Boyacá, conforme lo expresa la certificación obrante a folio 30 del cuaderno de pruebas, esto no implica que el plantel sea del orden departamental, máxime cuando se pudo constatar mediante las certificaciones expedidas por la Universidad Pedagógica Tecnológica de Colombia (de la cual depende), que dicho instituto ostenta el carácter de nacional (folios 139, 148).

 

En estas condiciones la actora tiene una vinculación del orden Nacional según se desprende del certificado expedido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Universidad Tecnológica y Pedagógica de Colombia que obra a folio 139 y, no acreditó servicios prestados a nivel territorial según lo exigido por la Ley 114 de 1913.

 

El apoderado de la demandante en el recurso de apelación afirma que la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2005, le da la posibilidad de acceder al beneficio consagrado en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

 

Al respecto se observa que mediante Acto Legislativo No. 01 de 22 de julio de 2005 el Congreso de la República adicionó el artículo 48 de la Constitución Política  que consagra el derecho a la Seguridad Social “como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.

 

El parágrafo transitorio 1° del artículo en mención establece:

 

“El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de ésta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las Leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003”.

 

Si bien el Acto Legislativo transcrito protege de una manera especial a los docentes respecto a los derechos adquiridos teniendo en cuenta la fecha de su vinculación, no le está otorgando a los de carácter nacional el de territorial, que es el requisito establecido taxativamente el la ley para obtener el reconocimiento de la pensión gracia pretendida, por tanto el argumento de la apelante no es de recibo.

 

Establecido como está, que la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por no cumplir con los 20 años de servicio en instituciones educativas del orden Departamental, Municipal o Distrital, es forzoso concluir que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

 

En este orden de ideas la sentencia apelada amerita ser confirmada.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

FALLA

 

 

Confírmase la sentencia de 27 de septiembre de dos mil siete de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda incoada por FLOR ÁNGELA AVENDAÑO CEPEDA.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE                       BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

 

 

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA