PENSION GRACIA - Beneficiarios / PENSION GRACIA - No se puede acumular tiempo trabajado en el orden nacional

En similar sentido ver providencias proferidas en los expedientes 1279-08; 2087-07; 2115-07; 2330-07; 1559-08; 2029-07; 350-08; 2178-07; 2161-08; 1507-07; 1824-07; 1288-07; 1035-00; 1188-07

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ E

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 17001-23-31-000-2004-00923-01(0423-07)

Actor: BERTHA CECILIA GIRALDO HERRERA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 5 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda incoada por BERTHA CECILIA GIRALDO HERRERA contra la Caja Nacional de Previsión Social.

LA DEMANDA

Estuvo orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones Números 12422 de 15 de mayo de 2001, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, que negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia de la actora; 25676 de 6 de noviembre de 2001 y 123 de 14 de enero de 2003 que desataron, respectivamente, los recursos de reposición y apelación, confirmando la primera decisión, y de los actos administrativos fictos negativos originados por la falta de respuesta a la petición de reconocimiento de la pensión gracia, presentada por la actora el 19 de diciembre de 2003, y el recurso de apelación interpuesto contra esta decisión el 24 de marzo de 2004.

Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 11 de octubre de 2000 y en cuantía del 75% del salario devengado en el último año anterior al cumplimiento del estatus pensional; actualizar las condenas de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y dar cumplimiento a la sentencia según lo ordenado por los artículos 176 y 177 ibidem.

Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

La actora ha prestado sus servicios durante más de 20 años al Estado en el ramo de la docencia oficial, en  los niveles de básica primaria y secundaria[1].

Nació el 11 de octubre de 1950, por lo tanto cuenta con más de 50 años de edad.

El 30 de noviembre de 2000, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de su pensión gracia.

Mediante Resolución No. 12422 de 15 de mayo de 2001, la entidad demandada resolvió la solicitud anterior negando el reconocimiento de la prestación.

Contra la anterior decisión la actora interpuso los recursos de reposición y apelación, que la entidad demandada desató desfavorablemente.

El 19 de diciembre de 2003 solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia.

Ante la falta de respuesta de la entidad demandada, habiendo transcurrido tres meses desde que presentó la solicitud, la actora apeló el acto ficto negativo, recurso que tampoco fue desatado por la entidad.

NORMAS VIOLADAS

Como disposiciones violadas se citan las siguientes:

Constitución Política, artículos 2, 13, 48 y 53; Leyes 114 de 1913, artículos 1, 2 y 3; 116 de 1928, artículo 6; 37 de 1933; 91 de 1989, artículo 15; de 1992, artículo 19, literal g; 60 de 1993, artículo 6, inciso 3; 100 de 1993, artículo 279, inciso 2; 115 de 1994, artículo 115.

LA SENTENCIA

El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 125 a 138 C.Ppal.):

La Ley 114 de 1913 consagró la pensión gracia para los docentes de escuela primaria oficiales y señaló los requisitos de edad y tiempo necesarios para acceder a esta prestación.

Posteriormente se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, que ampliaron el ámbito de aplicación de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los docentes de enseñanza secundaria.

De conformidad con las normas citadas, sólo tienen derecho a acceder a la pensión gracia aquellos docentes oficiales que acrediten haber prestado sus servicios en entidades territoriales y, posteriormente, en las nacionalizadas pero no quienes hayan ostentado una vinculación laboral de carácter nacional.

La actora prestó sus servicios docentes, en su mayoría, a entidades del orden nacional, sin embargo el tiempo laborado en tales circunstancias no puede contabilizarse dentro de los 20 años de servicio que exige la ley porque para acceder a la pensión gracia es indispensable que el servidor no esté percibiendo otra retribución por parte de la Nación. En consecuencia, no es posible reconocer el beneficio pensional solicitado.

EL RECURSO

La parte demandante interpuso recurso de apelación, con los siguientes argumentos (Fls. 151 a 159):

La actora no incurre en la prohibición legal relativa a la imposibilidad de percibir otra pensión o recompensa de la Nación pues su salario lo paga el Departamento de Caldas o el Municipio de Anserma y no el Ministerio de Educación Nacional.

Las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 extendieron el beneficio de la pensión gracia a los docentes de secundaria, escuelas normalistas e inspectores de instrucción pública pese a que ellos, en su mayoría, tenían una vinculación de carácter nacional.

La ley no estableció expresamente que sólo los docentes que prestaban sus servicios a entidades territoriales tenían derecho a percibir la pensión que ahora reclama la actora.

En consecuencia, la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia que reclama pues cumple con todos los requisitos de tiempo de servicios, edad y calidades personales que exige la ley.

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

Debe la Sala determinar si la señora BERTHA CECILIA GIRALDO HERRERA tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

Actos acusados

Resolución No. 12422 de 15 de mayo de 2001, expedida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de Cajanal, que negó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia a la actora (Fls. 8 a 13, C.Ppal.).

Resolución No. 25676 de 6 de noviembre de 2001, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de Cajanal, por medio de la cual desató el recurso de reposición y confirmó la Resolución No. 12422 del mismo año (Fls. 14 a 19, C.Ppal.).

Resolución No. 123 de 14 de enero de 2002, emanada del Jefe de la Oficina Jurídica de Cajanal, que resolvió el recurso de apelación y confirmó las decisiones anteriores (Fls. 20 a 28, C.Ppal.).

Actos administrativos fictos originados, respectivamente, por la falta de respuesta a la petición de reconocimiento de la pensión gracia elevada por la actora a la entidad demandada el 19 de diciembre de 2003 y al recurso de apelación interpuesto contra dicha decisión.

De lo probado en el proceso

De conformidad con el Registro Civil, la actora nació el 11 de octubre de 1950 (Fl. 7, C.Ppal.).

Prestó sus servicios de la siguiente forma:

Como institutora de primaria en la Escuela Rural Diego de Mendoza, en Anserma, desde el 17 de marzo de 1972 hasta el 28 de febrero de 1974 (Fl. 3, C.Ppal)[2].

Como docente de enseñanza primaria nacionalizada, nombrada mediante Decreto 2193 de 1974 para cubrir una licencia, desde el 11 de marzo de 1974 y durante 18 días por haberse reintegrado la titular[3].

Posteriormente fue nombrada en propiedad, mediante Decreto 3363 de 1975 (sic), desde el 21 de marzo de 1974 hasta el 20 de febrero de 1979[4].

Ingresó nuevamente el 25 de julio de 1980, nombrada mediante Decreto 641 de 1980; solicitó licencia voluntaria a partir del 2 de febrero de 1981 a 3 de mayo del mismo año pero no se reintegró al cargo[5].

En el Instituto Docente San Vicente de Pereira, nombrada mediante Decreto No. 3363 de 1975, desde el 22 de marzo de 1975 hasta el 20 febrero de 1979[6].

En el Técnico Industrial Integrado Santo Tomás de Aquino, mediante Decreto No. 641 de 25 de julio de 1980, desde el 12 de agosto de 1980 hasta el 1 de febrero de 1981[7].

En el Centro Auxiliar de Servicios Docentes, C.A.S.D., de Manizales, nombrada mediante Resolución No. 5894 de 1981, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, desde el 1 de junio de 1981 hasta el 9 de octubre de 1994[8].

Fue trasladada a la Normal Nacional José Manrique Gómez de Anserma, mediante Decreto 422 de 1994, desde el 10 de octubre de 1994 al 31 de octubre de 2000[9].

Laboró en la Normal Nacional de Anserma, en virtud de nombramiento nacional,  desde el 1 de junio de 1981 hasta el 31 de octubre de 2000[10] (Fl. 9, C.3).

El 16 de julio de 2003 la Rectora y la Secretaria de la Escuela Normal Superior José Manrique Gómez de Anserma, Caldas, certificaron que la actora labora en ese plantel desde el 10 de octubre de 1994, sin que se hubiera desvinculado a la fecha de expedición de la constancia (Fl. 6, C.Ppal.).

A través de la Resolución No. 12422 de 15 de mayo de 2001, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL negó la solicitud de pensión de jubilación porque la actora no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital (Fls. 8 a 13, C.Ppal.).

Mediante la Resolución No. 25676 de 6 de noviembre de 2001, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL desató el recurso de reposición y confirmó la decisión recurrida (Fls. 14 a 19, C.Ppal.).

Por Resolución No. 123 de 14 de enero de 2003, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, desató el recurso de apelación confirmando las decisiones anteriores. Argumentó que la mayoría del tiempo laborado por la actora lo hizo al servicio de instituciones dependientes del Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, estos períodos no pueden contabilizarse dentro de los 20 años requeridos para acceder a  la pensión gracia porque no es posible computar tiempos prestados al Departamento y a la Nación para el reconocimiento de dicha prestación (Fls. 20 a 28, C.Ppal.).

El 19 de diciembre de 2003 la actora solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber reunido los requisitos exigidos por la ley para acceder a esta prestación (Fls. 30 a 46, C.Ppal.).

Como consecuencia del silencio de la administración la actora interpuso recurso de apelación contra la decisión presunta negativa originada por la falta de respuesta a su petición (Fls. 47 a 50, C.Ppal.). La entidad tampoco resolvió este recurso.

Análisis de la Sala

Cuestión previa

En el auto admisorio de la demanda, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la caducidad de la acción incoada respecto de las pretensiones relativas a la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Números 12422 de 15 de mayo de 2001, 25676 de 6 de noviembre de 2001 y 123 de 14 de enero de 2003, proferidas por Cajanal, que negaron el reconocimiento de la pensión gracia.

Para fundamentar su decisión señaló que si bien es cierto el artículo 136 del C.C.A. prescribe que el acto que reconoce prestaciones periódicas puede demandarse en cualquier tiempo esta disposición no es aplicable al caso concreto porque los actos demandados se apartan del supuesto de hecho normativo en cuanto negaron la prestación en lugar de reconocerla y, en consecuencia, debieron demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su notificación, posición que la Sala comparte.

Fondo del asunto

La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan  servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar  y ante quién deben comprobarse.

Luego el artículo 6º de la ley 116 de 1928 estableció:

“Los empleados y profesores  de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio  se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”

A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la ley 37 de 1933 señaló:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 preceptúa:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia:

“...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así:

1. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos.

1933. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”.

Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en 1980.

El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

"Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación."

La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

…”

De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.

De las pruebas aportadas al proceso se concluye que la actora prestó sus servicios de la siguiente manera[11]:

Así las cosas, se infiere que después de haber prestado la actora sus servicios como docente en establecimientos territoriales nacionalizados, desde el 17 de marzo de 1972 al 1 de febrero de 1981, hubo un rompimiento de la relación laboral el 1 de febrero de 1981. Cuando se vuelve a revincular, el 1 de junio de 1981, ya lo hace en condición de docente nacional en planteles nacionales, por lo que este tiempo no es apto para acceder a la pensión gracia reclamada.

En estas condiciones el proveído impugnado que negó las pretensiones de la demanda, debe ser confirmado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confírmase la sentencia de 5 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las suplicas de la demanda instaurada por BERTHA CECILIA GIRALDO HERRERA contra la Caja Nacional de Previsión Social.

Reconócese personería al abogado RAFAEL ERNESTO JIMÉNEZ RODRÍGUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.449.039 y tarjeta profesional No. 58.033 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 172 (C.Ppal) del expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

GERARDO ARENAS MONSALVE

[1] En el acápite de hechos de la demanda, la actora afirmó que prestó sus servicios docentes así:

[2] La actora fue nombrada mediante Decreto No. 69 de 24 de febrero de 1972, de conformidad con lo expresado, el 27 de noviembre de 2000, por la Coordinadora del Área de Certificados y Archivo de la Contraloría General de Caldas.

[3] Así lo certificó, el 24 de octubre de 2000, la Secretaría del Conocimiento del Departamento del Risaralda (Fl.8, C.3).

[4] Ibidem.

[5] Fl.8, C.3.

[6] Así lo certificó, el 16 de mayo de 2002, la Secretaría de Educación de la Gobernación de Risaralda (Fl. 4, C.Ppal.).

[7]Fl. 4, C.Ppal.

[8] El 20 de marzo de 2002 la Secretaría de Educación de Caldas precisó que la actora prestó sus servicios en “plaza nacional” (Fl.2, C.2). En el expediente también obra certificación de 20 de marzo de 1996, expedida por el C.A.S.D. de Manizales, en la que se señala que la actora laboró en esa institución, la cual está adscrita al Ministerio de Educación Nacional, desde el 1 de junio de 1981 hasta el 9 de octubre de 1994 (Fl. 5, C.Ppal.).

[9] Fl. 2, C.2.

[10] El 3 de noviembre de 2000 la Secretaría de Educación de Caldas señaló que la actora fue nombrada mediante Resolución No. 5694 de 21 de mayo de 1981.

[11] Para la elaboración de esta tabla no se tuvieron en cuenta los períodos que la actora no laboró como consecuencia de la solicitud de licencias no remuneradas y demás situaciones administrativas.

[12] Fl. 3,  C.Ppal.

[13] Fl. 8, C.3.

[14] Fl. 8, C.3.

[15] Fl.. 4, C.Ppal.

[16] Fl. 8, C.3.

[17] Fl. 4, C.Ppal.

[18] Fl. 2, C.2.

[19] Fl.9, C.3.

[20] Fl. 2, C.2.

[21] Fl. 6, C.Ppal.