17001-23-31-000-2005-00788-01(1242-08) Sección 2 2009 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 17001-23-31-000-2005-00788-01(1242-08)

Actor: MYRIAM PINEDA GIRALDO

Demandado: HOSPITAL DE CALDAS E.S.E.

Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, que se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones subsidiarias enunciadas en los literales A), B), D), E) y F) de la demanda; declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en lo concerniente al reconocimiento y pago de la indemnización colectiva reclamada como pretensión subsidiaria en el literal C); declaró no probada la excepción de proposición jurídica incompleta; y, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso incoado por Myriam Pineda Giraldo contra el Hospital de Caldas, E.S.E.

LA DEMANDA

MYRIAM PINEDA GIRALDO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Caldas declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos (Fls. 77 a 100):

• El Acuerdo H-011-04 de 17 de noviembre de 2004, proferido por la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E., que suprimió el cargo de Auxiliar de Enfermería que la actora ocupaba dentro de la planta de personal.

• La Resolución No. G-047-04 de 17 de noviembre de 2004, expedida por el Gerente de la entidad demandada, que adoptó el Acuerdo H-011-04.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a:

• Reintegrarla al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría dentro del Hospital de Caldas E.S.E. o de la entidad que sustituya o asuma los bienes de la entidad.

• Reconocerle los salarios, prestaciones sociales, primas, bonificaciones, vacaciones y demás conceptos laborales dejados de percibir, desde la fecha de desvinculación hasta la del reintegro.

• Respetar, en adelante, los derechos convencionales de la actora, mientras subsista la relación laboral.

• Ajustar el valor de las condenas con base en el Índice de Precios al Consumidor, o al por mayor, tal como lo disponen los artículos 178 y 179 del Código Contencioso Administrativo.

• Reconocer los intereses causados sobre las sumas adeudadas.

• Pagar la condena en costas que se le imponga.

• Dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

Como pretensiones subsidiarias, la demandante enunció las siguientes:

• Reconocerle y pagarle la diferencia salarial y prestacional que debió recibir la demandante desde el año 2003 y el incremento salarial percibido por todos los servidores públicos del orden Nacional.

• Reliquidar los salarios y prestaciones sociales desde noviembre de 2004 hasta la fecha del reintegro.

• Reconocerle y pagarle la indemnización laboral convencional correspondiente.

• Reconocerle y pagarle los auxilios de alimentación y transporte, las dotaciones de calzado y vestido de labor y el subsidio familiar por los años 2002, 2003 y 2004.

• Pagarle el retroactivo salarial de los años 2003 y 2004, como consecuencia de no habérsele incrementado el salario.

• Reconocerle los intereses a las cesantías durante todo el tiempo laborado.

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

La Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E., mediante el Acuerdo H-011-04 de 17 de noviembre de 2004, suprimió el cargo que ocupaba la demandante dentro de la planta de personal de la entidad, situación que le fue comunicada en la misma fecha. Sin embargo, este acuerdo fue ejecutado sin ser previamente aprobado, por lo cual no surte efecto alguno.

En el proceso de supresión se desconocieron los derechos convencionales de la demandante, pese al tratamiento de trabajadora oficial que se le había dado.

La parte accionada aduce que a partir del año 1997, los trabajadores oficiales de la entidad fueron reclasificados como empleados públicos; sin embargo, nunca se les notificó un acto administrativo en dicho sentido. Además, ellos aceptaron esta actuación con el fin de que se les respetara su estabilidad laboral, a pesar de que ello implicaba el desconocimiento de derechos irrenunciables.

La Junta de la Beneficencia de Manizales, a través de la Resolución No. B-240-80 de 9 de diciembre de 1980, indicó que los trabajadores oficiales conservaban esta condición hasta el momento de su desvinculación.

Desde el momento de la vinculación la actora ha estado afiliada al sindicato ANTHOC, el cual suscribió una convención colectiva de trabajo con el Hospital de Caldas E.S.E., que se encuentra vigente; dentro del referido acto se previó una indemnización por despido injusto que debe serle reconocida a la demandante como consecuencia de la supresión de su cargo.

El desconocimiento del carácter de trabajadora oficial de la demandante contraviene los mandatos de la Ley 10 de 1990 y del Decreto 1399 del mismo año, situación que a la postre genera inestabilidad laboral al ser considerada como empleada pública en provisionalidad.

A la accionante se le consignaron anualmente las cesantías pero no se le reconocieron los intereses de las mismas como lo dispone la ley. Tampoco se le pagaron los auxilios de transporte y alimentación, los días compensatorios y dotación de uniformes, entre otros derechos causados con la relación laboral.

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

De la Constitución Política, los artículos 13, 29 y 315.

Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 43.

De la Ley 10 de 1990, los artículos 16 y 17.

De la Ley 443 de 1998, el artículo 41.

Del Decreto 1399 de 1990, los artículos 1, 2, 3 y 4.

Del Decreto 1876 de 1994, el artículo 11.

Del Decreto 111 de 1996, el artículo 71.

Del Decreto 139 de 1996, el artículo 4.

Del Decreto 568 de 1996, el artículo 19.

Del Decreto 1572 de 1998, los artículos 137, 148, 149 y 150.

La demandante consideró que los actos acusados están viciados de nulidad, por las siguientes razones:

En el proceso de supresión del cargo que ocupaba la accionante se violó el derecho constitucional al debido proceso, toda vez que el Acuerdo H-11, por medio del cual se modificó la planta de personal del Hospital de Caldas E.S.E., no fue adoptado ni aprobado por el Alcalde de Manizales, como era su deber. En consecuencia, la Resolución G-047 de 17 de noviembre de 2004, proferida por el Gerente de la entidad accionada y que adoptó el precitado Acuerdo, quebranta los mandatos del artículo 29 de la Constitución Política, pues dicho funcionario no se encontraba facultado para el efecto.

La entidad demandada incurrió en un error al no reconocerle a la actora la indemnización convencional a la que tenía derecho por haber sido despedida sin justa causa.

Por otra parte, la supresión de cargos que se llevó a cabo no tuvo como objetivo mejorar la prestación del servicio de salud. Además pretendió modificar la planta de personal para poder celebrar contratos de prestación de servicios, lo cual no es posible porque funciones como las desempeñadas por la actora requieren de subordinación y precisas instrucciones.

Igualmente, el estudio técnico que se realizó en este caso no se sujetó a las directrices trazadas por el legislador.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2007, se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones subsidiarias enunciadas en los literales A), B), D), E) y F) de la demanda; declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en lo concerniente al reconocimiento y pago de la indemnización colectiva reclamada como pretensión subsidiaria en el literal C); declaró no probada la excepción de proposición jurídica incompleta; y, negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 498 a 523):

La entidad accionada propuso la excepción de proposición jurídica incompleta por considerar que en este caso debía demandarse la respuesta al supuesto agotamiento de vía gubernativa y el Oficio HCDA 2691, suscrito por el Jefe de la División Administrativa del Hospital de Caldas E.S.E., que le comunicó a la actora la supresión de su cargo.

Al respecto, observa la Sala que la demandante no tenía obligación de agotar vía gubernativa frente al Oficio H-11 y la Resolución G-047, ambos de 17 de noviembre de 2004, porque estos eran actos de carácter general y, además, no otorgaron oportunidad de interponer los recursos procedentes.

Respecto del Oficio HCDA 2691 de 17 de noviembre de 2004, es válido afirmar que la decisión de suprimir el cargo es la primera manifestación de voluntad de la administración dentro del proceso de reestructuración y constituye la causa remota del retiro del servicio, por lo cual, en principio, debe concretarse con un acto posterior que niegue la incorporación en la nueva planta de personal; sin embargo, cuando el acto de supresión afecta la situación particular del funcionario éste resulta ser el que define su retiro del servicio, tal como ocurre en el sub júdice.

En este orden de ideas, el Oficio HCDA 2691 resulta ser el acto de ejecución, que simplemente le comunicó a la actora el contenido del acto que afectó su situación laboral, a saber el Acuerdo H-11 de 17 de noviembre de 2004, por lo cual no era susceptible de ser demandado y, en consecuencia, no prospera la excepción propuesta por el Hospital de Caldas E.S.E.

No obstante lo anterior, se evidencia indebido agotamiento de vía gubernativa respecto de las pretensiones subsidiarias de la actora, correspondientes a los literales A), B), D) y E) de la demanda, encaminadas a obtener la diferencia salarial y prestacional desde el año 2003 y el incremento salarial percibido por los servidores  públicos del orden territorial; con base en lo anterior, la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales a partir de noviembre de 2004; el reconocimiento de los subsidios de transporte y alimentación, las dotaciones de calzado y vestido de labor y el subsidio familiar para los años 2002, 2003 y 2004; y, el retroactivo salarial de los años 2003 y 2004 por no habérsele incrementado el salario.

En efecto, la anterior petición se elevó con posterioridad a la presentación de la demanda, por lo cual, se evidencia un indebido agotamiento de vía gubernativa respecto de las referidas pretensiones.

En torno a la solicitud del reconocimiento y pago de los intereses a las cesantías correspondientes al tiempo laborado se puede apreciar que esta petición tampoco fue puesta en conocimiento de la entidad demandada, ni se demandó el acto por medio del cual el Hospital de Caldas reconoció y autorizó el pago de las prestaciones sociales adeudadas. Así, la Sala se declara inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones subsidiarias planteadas en la demanda.

En lo concerniente a la petición de indemnización colectiva, se encuentra acreditado que la actora antes de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, elevó solicitud en tal sentido a la entidad accionada; sin embargo, en esta instancia no solicitó la nulidad del acto expreso o ficto contentivo de la negativa a esta pretensión, por lo cual, en este aspecto se evidencia ineptitud sustantiva de la demanda que da lugar a inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo.

Respecto del fondo del asunto es preciso señalar que la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. era competente para modificar la planta de personal de la entidad. Además, el Gerente de la misma tenía las facultades para adoptar el acto de reestructuración, situación que desvirtúa el argumento de la actora según el cual era el Alcalde Municipal quien debía adoptar el Acuerdo H-11 de 2004.

En lo concerniente al proceso de supresión de cargos llevado a cabo dentro de la entidad se encuentra acreditado que, de acuerdo con el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998, se creó un grupo interdisciplinario encargado de realizar el estudio técnico para emprender el proceso de reestructuración. El Ministerio de Protección Social y la Dirección Territorial de Salud de Caldas emitieron concepto favorable frente al estudio elaborado.

Del referido informe se concluye que el Hospital de Caldas E.S.E. presentaba dificultades financieras y de producción, que condujeron a la modificación de su planta de personal. Es decir, que el proceso de reestructuración estuvo debidamente motivado.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante, al sustentar la impugnación, manifestó lo siguiente (Fls. 532 a 537):

El 28 de septiembre de 2006 la actora tuvo conocimiento del acto que le negó el pago del incremento salarial del año 2003 y de la indemnización convencional, entre otras prestaciones, por lo cual, no existía acto ficto o presunto para demandar, puesto que para el momento de la presentación de la demanda no se había agotado la vía gubernativa sino que había comenzado a agotarla pero tal actuación únicamente culminó con la negativa de la entidad comunicada el 17 de agosto de 2006 y la respuesta al recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión, el cual a su vez fue notificado, se reitera, el 28 de septiembre del mismo año.

Además, el Tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta que con la adición de la demanda se solicitó como pretensión principal la nulidad del acto ficto negativo.

El Gerente del Hospital de Caldas E.S.E. no tenía la facultad legal para aprobar el Acuerdo de supresión de cargos suscrito por la Junta Directiva de la referida entidad, toda vez que las Empresas Sociales del Estado dependen de las políticas y directrices del ente territorial, cuya representación está radicada en el Alcalde Municipal, es decir que esta última autoridad era la competente para adoptar el precitado acto.

A lo anterior se agrega que la entidad accionada no tiene estatutos porque la Junta Directiva nunca los profirió, por lo cual no se encuentran acreditadas las facultades del Gerente para adoptar decisiones relativas a la conformación de la planta de personal de dicha entidad.

Finalmente, a la demandante se le debe reconocer la indemnización convencional que reclama, porque fue vinculada a la entidad como trabajadora oficial y el proceso de descentralización que se llevó a cabo, de conformidad con la Ley 10 de 1990, no puede constituirse en una causal para desconocer los derechos adquiridos en tal condición.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Para efectos de determinar cuál es el problema jurídico que debe ocupar la atención de la Sala en el sub júdice, es pertinente efectuar las siguientes precisiones relacionadas con las pretensiones de la demanda y los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En primer lugar, se observa que el libelo demandatorio estuvo orientado a obtener, principalmente, las siguientes declaraciones y condenas:

1. La nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan:

• Acuerdo H-011 de 17 de noviembre de 2004, que suprimió algunos cargos al interior del Hospital de Caldas E.S.E.

• Resolución No. G-047-04 de 17 de noviembre de 2004, por medio de la cual se adoptó el Acuerdo H-011-04.

1. El reintegro de la demandante a un cargo de igual o superior jerarquía al que ocupaba al momento de llevarse a cabo la reestructuración al interior del Hospital de Caldas E.S.E.; y, en consecuencia, el pago de los salarios y demás prestaciones dejados de percibir con ocasión de su desvinculación.

1. Como pretensiones subsidiarias fueron planteadas las siguientes:

• Reconocerle y pagarle la diferencia salarial y prestacional que debió recibir la demandante desde el año 2003 y el incremento salarial percibido por todos los servidores públicos del orden Nacional.

• Reliquidar los salarios y prestaciones sociales desde noviembre de 2004 hasta la fecha del reintegro.

• Reconocerle y pagarle la indemnización laboral convencional correspondiente.

• Reconocerle y pagarle los auxilios de alimentación y transporte, las dotaciones de calzado y vestido de labor y el subsidio familiar por los años 2002, 2003 y 2004.

• Pagarle el retroactivo salarial de los años 2003 y 2004, como consecuencia de no habérsele incrementado el salario.

• Reconocerle los intereses a las cesantías durante todo el tiempo laborado.

En este caso existen irregularidades que impiden efectuar un pronunciamiento de fondo respecto de algunas pretensiones, como se explicará a continuación:

1. Se encuentra acreditado que el 5 de noviembre de 2004, la accionante solicitó la indemnización convencional a la que tenía derecho. Esta petición fue reiterada el 13 de diciembre de 2004, solicitando, además, el incremento salarial del año 2004 (Fls. 43 a 52 y 73 a 75). Se observa, entonces, que estas peticiones fueron elevadas antes de que la demandante incoara la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[1] y no obra copia de la Resolución que dio respuesta a las mismas, por lo cual es válido concluir que se configuró el silencio administrativo negativo, pero la actora no solicitó su nulidad.

Respecto de lo anterior, la demandante aduce que mediante escrito de corrección de demanda solicitó la nulidad del acto ficto en referencia; sin embargo, no es posible tener en cuenta sus argumentos porque si bien es cierto que en el expediente obra copia del escrito de corrección de demanda (Fls. 128 a 138)  también lo es que el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante Auto de 30 de enero de 2006, ordenó integrar la demanda y su adición en un solo escrito, advirtiéndole que en caso de no cumplir con esta carga se tendría por no presentada la reforma aludida (Fl. 416).

En consideración a lo anterior, el A quo, mediante Auto de 27 de marzo de 2006, resolvió tener por no presentada la reforma de la demanda porque la actora no cumplió con el deber impuesto (Fl. 417).

En conclusión, respecto de las peticiones de indemnización colectiva e incremento salarial del año 2004, existe ineptitud sustantiva de la demanda por no haber sido demandado la decisión ficta que negó su reconocimiento[2], incumpliendo con el deber impuesto por numeral 2 del artículo 137 del C.C.A., que dispone:

ARTICULO 137. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

(…)

2. Lo que se demanda.

(…).”.

2. Por otra parte, se observa falta de agotamiento de vía gubernativa en torno a las pretensiones encaminadas a obtener: i) el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional que debió recibir la demandante desde el año 2003 y el incremento salarial percibido por todos los servidores públicos del orden Nacional; ii) la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales desde noviembre de 2004 hasta la fecha del reintegro; iii) el reconocimiento y pago de los auxilios de alimentación y transporte, las dotaciones de calzado y vestido de labor y el subsidio familiar por los años 2002, 2003 y 2004; iv) el pago del retroactivo salarial de los años 2003 y 2004, como consecuencia de no habérsele incrementado el salario; y, v) el pago de los intereses a las cesantías durante todo el tiempo laborado.

De las pruebas aportadas al expediente se concluye que la parte accionante no agotó vía gubernativa respecto del reconocimiento de los derechos laborales enunciados, a pesar de que dicho procedimiento constituye requisito indispensable para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa cuando se trata de acciones de nulidad con restablecimiento del derecho encaminadas a desvirtuar la legalidad de un acto administrativo particular y concreto; esta exigencia surge de la aplicación del privilegio de la decisión previa de que goza la administración, por lo cual, en la instancia contenciosa no pueden esgrimirse pretensiones que no hayan sido conocidas por la entidad accionada[3].

La inexistencia del mencionado presupuesto de la acción le impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la prosperidad o no de las precitadas pretensiones, al tenor de lo dispuesto por el artículo 135 del C.C.A.

A lo anterior se agrega que el Gerente del Hospital de Caldas E.S.E., por medio de las Resoluciones GHDA 136  y GHDA 319 de 5 de enero de 2005 y GHDA 887 de 13 de enero de 2005, respectivamente, le reconoció a la actora las siguientes prestaciones sociales adeudadas: cesantías, vacaciones proporcionales, prima de vacaciones proporcionales, un período de vacaciones indemnizadas, prima de vacaciones indemnizadas, prima de servicios, prima de navidad, intereses a las cesantías, retroactivo salarial año 2000 e intereses de dicho retroactivo (Fls. 17 a 19, 367 a 368 y 373). Sin embargo, la accionante no impugnó en sede administrativa estos actos ni solicitó su nulidad al acudir a la vía contenciosa, situación que reafirma la imposibilidad de estudiar de fondo las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de los beneficios laborales que en su sentir le adeuda la parte demandada.

Finalmente, es pertinente aclarar que, tal como lo advirtió el A quo, aunque no se haya demandado el Oficio HCDA-2691 de 17 de noviembre de 2004, por medio del cual se le comunicó a la demandante la supresión del cargo que ocupaba, ello no da lugar a una sentencia inhibitoria toda vez que este requisito es importante al momento de determinar la caducidad de la acción, la cual no se ha configurado en este caso por cuanto la comunicación se efectuó el 18 de noviembre de 2004 (Fl. 7) y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue incoada el 14 de marzo de 2005, es decir, que no habían transcurrido más de 4 meses desde la primera fecha y la segunda, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 136 del C.C.A.

Igualmente, en torno a la anterior precisión es oportuno manifestar que si bien es cierto mediante sentencia de 3 de septiembre de 2009[4] proferida por esta Subsección, con ponencia del suscrito, se indicó que el Oficio mediante el cual se comunicaba la supresión de cargos, en el caso específico del Hospital de Caldas E.S.E., era susceptible de ser demandado, ello no significa que cuando la parte actora no acusa tal acto se genera una omisión en el ejercicio del derecho de acción conducente a un fallo inhibitorio. En efecto, tal oficio simplemente es vinculante en cuanto puso en conocimiento de la afectada la decisión de la administración de suprimir el cargo que ocupaba al interior de la entidad y, por lo tanto, la demanda, se solicite o no la nulidad del oficio en comento, amerita un pronunciamiento de fondo, pues es evidente que el término “susceptible” se entiende facultativo más no obligatorio y mucho menos se erige en una limitante para el acceso a la Jurisdicción.

Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, el problema jurídico se contrae a determinar si procede la pretensión principal de reintegro de la demandante a un cargo de igual o superior jerarquía al que ocupaba al momento de llevarse a cabo la reestructuración al interior del Hospital de Caldas E.S.E.; y, en consecuencia, el pago de los salarios y demás prestaciones dejados de percibir con ocasión de su desvinculación.

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

- El 30 de enero de 1997 la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E., mediante Acuerdo No. 001, incorporó a la planta de empleados públicos de la entidad el cargo de Auxiliar de Enfermería porque sus titulares habían sido considerados como trabajadores oficiales pero sus funciones no se ajustaban a las que corresponden a esta clasificación de servidores públicos (Fls. 335 a 337).

- El Hospital de Caldas E.S.E., mediante las Circulares HCG-026-97 y HCG-027-97 de 8 y 14 de julio de 1997, indicó que, como el Acuerdo 001 de 30 de enero de 1997 incorporó algunos cargos desempeñados por empleados considerados trabajadores oficiales a la planta de empleados públicos de la entidad, aquélla se dirigió al Departamento Administrativo de la Función Pública para que el personal ingresara al sistema de carrera administrativa. Este objetivo se podía lograr a través de una inscripción extraordinaria y para ello se les entregaría el formato diligenciado de aquella solicitud y los trabajadores deberían devolverlo firmado, sí lo consideraban pertinente, y de esta manera continuaría el trámite.

Agregó que en caso de no firmar el formulario tendrían que concursar con los demás particulares y en caso de no clasificar serían considerados como empleados de libre nombramiento y remoción (Fls. 322 y 323).

- La Secretaría General de la Gobernación de Caldas, Unidad de Gestión y Talento Humano, certificó que no existía solicitud ni documentación alguna presentada por el Hospital de Caldas relacionada con la inscripción en el Escalafón de Carrera Administrativa de la actora y relacionó la lista de los funcionarios de la entidad que sí pertenecían a esta carrera pero entre ellos no se encuentra la demandante (Fls. 260 a 292).

- El 13 de agosto de 2004, el Gerente del Hospital de Caldas E.S.E. conformó el comité para ejecutar el estudio técnico para la modificación de la estructura orgánica y la planta de personal del Hospital de Caldas E.S.E., integrado por el Jefe de Divisón Administrativa, el Líder Funcional de talento Humano, el Líder Funcional de Sistemas y el Asesor Jurídico de la entidad. Esta decisión se adoptó, entre otras, por las siguientes consideraciones (Fls. 184 a 185):

“1- Que el Hospital de Caldas E.S.E. enfrenta una difícil situación financiera que se evidencia en la suspensión de Servicios Asistenciales a partir del 18 de junio de 2004, ordenado por la Juntan (sic) Directiva de la Entidad.

2- Que el Hospital de Caldas E.S.E. presenta dificultades para atender los requerimientos propios de su funcionamiento, como son el pago de las obligaciones laborales, compromisos con los proveedores entre otros.

3- Que a través del estudio contratado por la Gobernación del Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales, se observa la necesidad de efectuar un proceso ágil para la Reestructuración de la Red Hospitalaria de Caldas.”.

- La Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Protección Social emitieron concepto de viabilidad favorable a la propuesta de ajuste institucional presentada por el Hospital de Caldas E.S.E. por considerar que la entidad presentaba una crisis financiera que se reflejaba en la deficiente prestación del servicio público de salud (Fls. 188 a 199).

- El 17 de noviembre de 2004, la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E., mediante el Acuerdo H-11-2004, suprimió el cargo de Auxiliar de Enfermería, Código 555, Grado 02, adscrito a la planta de personal de empleados públicos de la entidad (Fls. 3 a 6).

- El 17 de noviembre de 2004 el Gerente del Hospital de Caldas E.S.E., mediante Resolución No. G-047-04, adoptó el Acuerdo H-011-04 de la mima fecha (Fl. 6 vto.).

- El Jefe División Administrativa de la entidad demandada le comunicó a la actora la supresión del cargo que ocupaba, mediante el Oficio HCDA-2691 de 17 de noviembre de 2004, indicándole que la decisión surtía efectos a partir del día 18 de los mismos mes y año (Fl. 7).

- El 5 de noviembre de 2004, la actora le solicitó, entre otros funcionarios, al Gerente del Hospital de Caldas E.S.E. la indemnización convencional a la que tenía derecho. Esta petición fue reiterada el 13 de diciembre de 2004 (Fls. 43 a 52 y 73 a 75).

- El Jefe de la División Administrativa del Hospital de Caldas E.S.E. certificó que la actora prestó sus servicios a esa entidad desde el 1 de agosto de 1979 hasta el 17 de noviembre de 2004, fecha en que fue suprimido el cargo que desempeñaba como Auxiliar de Enfermería (Fl. 2).

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia teniendo en cuenta el cargo de falta de competencia del Gerente del Hospital de Caldas E.S.E. para adoptar el Acuerdo H-011-04 de 17 de noviembre de 2004; y lo relativo a la supresión de cargos y el sistema de carrera administrativa:

De la supresión de cargos y carrera administrativa

SUPRESIÓN DE CARGOS

El Hospital de Caldas fue creado mediante el Decreto Extraordinario No. 489 de 10 de agosto de 1991 expedido por la Alcaldía Municipal, y posteriormente reestructurado como Empresa Social del Estado, a través del Decreto Extraordinario No. 142 de 31 de marzo de 1995 (Fls. 53 a 60 y 22 a 28).

Mediante Decreto 1876 de 3 de agosto de 1994[5], se reglamentaron los artículos 96, 97 y 98 de la Ley 100 de 1993 que hacen referencia a las  Empresas Sociales del Estado, y la conformación y funciones de las Juntas Directivas de dichas Entidades, es así como en su artículo 5° determinó que el área de dirección estaría conformada por la Junta Directiva y el Gerente, al preceptuar:

“a. Dirección. Conformada por la Junta Directiva y el Gerente y tiene a su cargo mantener la unidad de objetivos e intereses de la organización en torno a la Misión y Objetivos institucionales; identificar las necesidades esenciales y las expectativas de los usuarios, determinar los mercados a atender, definir la estrategia del servicio, asignar recursos, adoptar y adaptar normas de eficiencia y calidad controlando su aplicación en la gestión institucional, sin perjuicio de las demás funciones de dirección que exija el normal desenvolvimiento de la entidad; (…)

Parágrafo.- A partir de la estructura básica, las Empresas Sociales del Estado definirán su estructura organizacional de acuerdo con las necesidades y requerimientos de los servicios que ofrezca cada una de ellas.”.

Posteriormente el artículo 11 ibidem fijó las funciones de la Junta Directiva, asignándole entre ellas las de:

“(…) 6. Aprobar la planta de personal y las modificaciones a la misma, para su posterior adopción por la autoridad competente.

(…)

16. Determinar la estructura orgánica-funcional de la entidad, y someterla para su aprobación ante la autoridad competente. (…)”

En este orden de ideas, era facultad de la Junta Directiva del Hospital de Caldas E.S.E. efectuar la modificación de la planta de personal contenida en el acto acusado.

Ahora bien, la parte demandante expresó que la Resolución No. G-047-04 de 17 de noviembre de 2004, expedida por el Gerente de la entidad demandada, que adoptó el Acuerdo H-011-04, está viciada de nulidad por falta de competencia, pues considera que la autoridad competente para suscribir dicho acto administrativo era el Alcalde de Manizales, Caldas, y no el Gerente de la entidad demandada.

Respecto al anterior cargo, se observa que el Decreto 139 de 1996, por medio del cual “se establecen los requisitos y funciones para los Gerentes de Empresas Sociales del Estado y Directores de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del sector público y se adiciona el Decreto número 1335 de 1990”, en su artículo 4, prescribe lo siguiente:

“ARTÍCULO 4o. DE LAS FUNCIONES DEL CARGO DE GERENTE DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO Y DE DIRECTOR DE INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD PUBLICA DEL PRIMER NIVEL DE ATENCIÓN. Son funciones del Gerente de Empresas Social del Estado y de Director de Institución Prestadora de Servicios de Salud Pública del primer nivel de atención, además de las definidas en la Ley, Ordenanza o Acuerdo, las siguientes:

(…)

7. Velar por la utilización eficiente de los recursos humanos, técnicos y financieros de la entidad y por el cumplimiento de las metas y programas aprobados por la Junta Directiva.

(…)

16. Presentar a la Junta Directiva el proyecto de planta de personal y las reformas necesarias para su adecuado funcionamiento y someterlos a la aprobación de la autoridad competente

17. Nombrar y remover los funcionarios bajo su dependencia de acuerdo con las normas de administración de personal que rigen para las diferentes categorías de empleo, en Sistema General de Seguridad Social en Salud.”.

El precitado artículo hace referencia a los Gerentes de las Empresas Sociales del Estado prestadoras de servicios de salud pública del primer nivel de atención, mientras que en el Decreto Extraordinario No. 142 de 31 de marzo de 1995 se estableció que el Hospital de Caldas tendría como objeto la prestación de servicios de promoción, protección y recuperación de la salud como entidad hospitalaria del Tercer Nivel de atención. Sin embargo, el artículo 7 del Decreto 139 de 1996 estableció que los Gerentes de Empresas Sociales del Estado del segundo y tercer nivel de atención tendrían, entre otras funciones, las definidas en el artículo 4 de la misma norma[6].

La aprobación a que hace referencia el artículo 4, numeral 16, del Decreto 139 de 1996 debe ser efectuada por la Junta Directiva de la Entidad, procedimiento que fue respetado en el sub júdice.

Respecto de la interpretación del artículo 4 del Decreto 139 de 1996 se ha precisado[7]:

“Según puede verse, la adopción de la planta de personal corresponde al Gerente de la E. S. E., en la medida en que el conjunto de sus atribuciones son de ejecución de las medidas adoptadas por la Junta Directiva. Expresamente lo señala así el numeral 7 transcrito. El numeral 16, por su parte, le otorga al  Gerente la iniciativa para presentar a la Junta Directiva el proyecto y reformas de la planta de personal, atribuciones que resultan no sólo compatibles sino también complementarias con la “adopción” de la planta de personal. Congruente con lo anterior, el numeral 17 le asigna al Gerente de la E.S.E. la facultad de nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia.

En estas condiciones, la Sala concluye que la expresión “para su posterior adopción por la autoridad competente” sólo puede referirse a una misión encomendada al Gerente de la E.S.E. respectiva, pues así lo indican las funciones que le ha atribuido el Decreto 0139 del 17 de enero de 1996.”.

Los argumentos esbozados permiten concluir que el Gerente del Hospital de Caldas tenía competencia para adoptar el Acuerdo H-11 de 17 de noviembre de 2004.

Además, para abundar en razonamientos, respecto de la competencia del Gerente del Hospital de Caldas, es oportuno citar apartes de la sentencia de 16 de octubre de 2008, proferida por esta Corporación, en la cual se indicó lo siguiente[8]:

“Además, tratándose de entes del orden descentralizado que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, no requieren de la voluntad de otras autoridades que aprueben las decisiones respecto de su organización interna, a menos que exista norma especial que así lo determine, mandato que no se presenta en este caso, pues el Decreto 1298 de 1994 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-255 de 1995 del 7 de junio de 1995.”.

En este orden de ideas, el cargo formulado en relación con la falta de competencia del Gerente del Hospital de Caldas E.S.E no está llamado a prosperar.

Ahora bien, los procesos de fusión, modificación y reestructuración, entre otros, que se surten al interior de las entidades estatales, han sido avalados legal y constitucionalmente en la medida en que se hacen necesarios para mejorar la prestación de servicios públicos y efectivizar los principios propios de la administración pública.

Dentro de estos procesos pueden presentarse la supresión de empleos figura que ha sido entendida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en los siguientes términos:

“Al tenor de lo dispuesto en los artículos 150-7 y 189-14, 15 y 16 de la Carta, es legítimo que el Legislador decida suprimir cargos de la administración pública, siempre y cuando con ello busque desarrollar motivos de interés general que se concretan en la eficiencia, moralidad, eficacia y máxima optimización del servicio público. De ahí pues que, tal y como lo ha sostenido esta Corporación en varias oportunidades[9], los derechos subjetivos de los empleados al servicio del Estado no pueden oponerse al interés general que conlleva una reestructuración en aras de la eficiencia del servicio público. Por consiguiente, los derechos particulares “no impide (n) que la Administración por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.”[10]. En consecuencia, en principio, es constitucionalmente válido que el Legislador decida suprimir cargos en la administración pública.”.

Bajo estos supuestos, la supresión de empleos constituye una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir, entre otros.

La Ley 443 de 1998, aplicable al caso que se estudia, reguló en su artículo 41 la reforma de  plantas de personal. El texto de la norma es el siguiente:

“ARTÍCULO 41. Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que implique supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditadas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional incluidos sin excepción los establecimientos públicos, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

(...)”

El artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7 del Decreto 2504 de 1998, prescribió:

“Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.
2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.
3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.
4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.
5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.
6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.
7. Introducción de cambios tecnológicos.
8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.
9. Racionalización del gasto público.
10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.”.

De estos artículos se deduce que para la modificación de la planta de personal del Hospital de Caldas E.S.E. se debió contar con el estudio técnico que previera dicha reestructuración, el cual debía fundamentarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Institución.

La necesidad de supresión del cargo de Auxiliar de Enfermería Código 555 Grado 02, que se efectuó mediante el Acuerdo H-011-04 de 17 de noviembre de 2004, se fundamentó en el estudio técnico realizado por el comité encargado para el efecto, mediante el cual se concluyó que la entidad presentaba una difícil situación operativa dadas las circunstancias administrativas, jurídicas, financieras y técnicas que le impedían prestar sus servicios oportuna y satisfactoriamente. En consecuencia, debían disminuirse los costos con el fin de salvaguardar el patrimonio público teniendo en cuenta la racionalización del gasto y el mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas (Fl. 142)[11].

Así las cosas, se encuentra acreditado que el referido estudio técnico evidenció las dificultades que se estaban presentando al interior de la entidad accionada por lo que se realizaron propuestas de orden financiero y laboral encaminadas a optimizar la prestación del servicio de salud. Se concluye entonces que la demandada, mediante el proceso de reestructuración de la planta de personal, pretendía la racionalización del gasto público y acomodarse a las políticas de ajuste fiscal trazadas por el ejecutivo, cumpliendo de esta manera con los mandatos de las disposiciones legales precitadas.

DEL REINTEGRO

El artículo 125 de la Constitución Política, en lo concerniente a la carrera administrativa, prescribe:

“ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

(…).”.

El artículo de 39 de la Ley 443 de 1998 consagró los derechos del empleado de carrera administrativa en los siguientes términos:

“Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes  o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.”.

El artículo 135 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 6 del Decreto 2504 de 1998 dispuso lo siguiente:

“Artículo 135. Los empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho a optar por ser incorporados a empleos equivalentes conforme con las reglas de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, para lo cual debe surtirse el trámite que legalmente se adopte o por recibir la indemnización de que trata el artículo 137 de este decreto.

(...).”.

De esta manera las normas sobre carrera administrativa reconocen el derecho de los empleados inscritos en este sistema a ser incorporados en los cargos que se mantienen en la nueva planta, bajo determinadas condiciones, o el de optar por una indemnización, en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

Por su parte, la Ley 10 de 1990, que reorganizó el Sistema Nacional de Salud y dictó otras disposiciones, en su artículo 27 prescribió:

“ARTICULO 27. RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA.

(…)

A los empleados de las entidades territoriales o de sus entes descentralizados, que al entrar en vigencia esta Ley, se encuentren desempeñando un cargo de carrera, sin estar inscritos en la misma, se les aplicará lo dispuesto en los artículos 5o. y 6o. de la Ley 61 de 1987, pero, se podrán tener en cuenta, además del manual general de funciones que para el sector salud expida el Gobierno Nacional, los manuales específicos de cada entidad.

Los municipios deberán acogerse al régimen de carrera administrativa, a más de tardar el 30 de julio de 1991, y las demás entidades territoriales, antes del 30 de diciembre de 1990.

(…).”.

Los artículos 5 y 6 de la Ley 61 de 1987 y 22 de la Ley 27 de 1992[12] contemplaban la posibilidad de acceder a la carrera administrativa cumpliendo requisitos especiales señalados en los reglamentos de cada entidad o en otras disposiciones. Sin embargo, estas normas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 30 de enero de 1997[13], aclarando que los empleados que en virtud de las normas declaradas inexequibles hubieren sido inscritos en este sistema seguirían perteneciendo al mismo.

En torno a esta forma de inscripción en la carrera administrativa el Consejo de Estado, en sentencia de 5 de mayo de 2005, señaló lo siguiente[14]:

“En nuestra legislación no existe inscripción ni reclasificación automática en el escalafón; por mandato constitucional y legal es necesario obtener la inscripción por los medios legales. Los derechos de carrera se deben reconocer en la medida en que tengan fundamento legal, es decir, sólo será posible hacerlo si se acredita el cumplimiento de los requisitos y fundamentos para gozar de los derechos y prerrogativas que la carrera otorga.

(…)

Según el artículo 27 de la Ley 10ª de 1990, sobre el régimen de carrera administrativa aplicable a las entidades prestadoras de servicios de salud, sus empleados se rigen por el régimen previsto en la Ley 61 de 1987 y en el decreto 694 de 1975, y a los empleados de las entidades territoriales o de sus entes descentralizados que, al entrar en vigencia la ley 10ª de 1990, se encuentren desempeñando un cargo de carrera sin estar inscritos en la misma, los regula lo dispuesto en los artículos 5° y 6° de la ley 61 de 1987, con aplicación de los manuales específicos de cada entidad.

Según el artículo 5° de la ley 61 de 1987 los empleados que estén desempeñando un cargo de carrera sin encontrarse inscritos en la misma deberán acreditar, dentro del año inmediatamente siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados para sus respectivos empleos en el manual de requisitos expedidos por el Gobierno Nacional o en los decretos que establezcan equivalencias de dichos requisitos, según el caso. Acreditados tales requisitos, tendrán derecho a solicitar al Departamento Administrativo del Servicio Civil su inscripción en la carrera administrativa.

Dispone el artículo 6° de la ley 61 de 1987 que los empleados que no acrediten poseer los requisitos para el desempeño del cargo dentro de los términos señalados en el artículo 5°, quedarán como de libre nombramiento y remoción pero si continúan al servicio del organismo, sin solución de continuidad, podrán solicitar su inscripción en la carrera, cuando demuestren poseer los requisitos para el cargo que están desempeñando, en el momento que acrediten dicho cumplimiento.

Mediante decreto 1334 de 1990 el Gobierno Nacional, siguiendo los lineamientos de la ley 61 de 1987, reglamentó el trámite de inscripción extraordinaria en el escalafón de carrera administrativa para los empleados públicos vinculados con el subsector oficial de la salud y, por decreto 1335 de 1990, el Gobierno Nacional expidió parcialmente el manual general de funciones y requisitos del subsector oficial de la salud.

El trámite de inscripción en el registro público de carrera administrativa se iniciaba con la presentación de la solicitud por parte del funcionario interesado en obtener su inscripción, conforme lo establecía el artículo 2 del decreto 1334 de 1990.

El trámite de inscripción extraordinaria en el escalafón se podía hacer si, al 10 de enero de 1990, el funcionario desempeñaba un empleo de tal naturaleza, y dentro de los diez días siguientes a la presentación de esa solicitud el jefe de recursos humanos de la entidad o quien hiciera sus veces debía hacer constar bajo la gravedad del juramento que, conforme a los documentos aportados a la hoja de vida, el empleado cumplía con los requisitos exigidos para la inscripción extraordinaria.

Si el jefe de recursos humanos consideraba que el funcionario no cumplía los requisitos, se lo debía comunicar por escrito al interesado, devolviéndole la inscripción dentro de los diez días hábiles siguientes a su presentación, dejando copia de la comunicación en la hoja de vida del funcionario.”.

De conformidad con las fechas establecidas en el acápite referido al acervo probatorio allegado al expediente, no era posible que la actora se inscribiera en forma extraordinaria al régimen de carrera administrativa pues para el momento en que el Hospital de Caldas E.S.E. expidió las circulares encaminadas a inscribir en forma extraordinaria en el régimen de carrera administrativa a algunos empleados públicos, ya se había proferido la sentencia de inexequibilidad de las normas que consagraban esta opción[15].

A lo anterior se agrega que dentro del proceso no obra ningún documento en el que la actora haya solicitado la inscripción a este régimen de carrera. Por el contrario, la Secretaría General de la Gobernación de Caldas, Unidad de Gestión y Talento Humano, certificó que no existía solicitud ni documentación alguna presentada por el Hospital de Caldas relacionada con la inscripción en el Escalafón de Carrera Administrativa de la actora y relacionó la lista de los funcionarios de la entidad que sí pertenecían a ésta dentro de los cuales ella no se encontraba (Fls. 260 a 292).

En el caso de la demandante, se demostró que el Hospital de Caldas E.S.E., mediante el Acuerdo No. 001 de 30 de enero de 1997, incorporó un total de 403 cargos de Auxiliar de Enfermería a la planta de la entidad en calidad de empleados públicos, en consideración a que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, por medio de la cual se reorganizó el Sistema Nacional de Salud y se dictaron otras disposiciones, dispuso que eran trabajadores oficiales quienes desempeñaran cargos que no pertenecieran al nivel directivo y cuyas funciones estuvieran encaminadas al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales de la institución; de ahí que, como el referido cargo no tenía tales características, se entendía que la calidad de esos funcionarios era la de empleados públicos (Fls. 335 a 337).

Con fundamento en las razones expuestas, es válido afirmar que no es posible acoger los argumentos de la demandante, ya que, si bien el cargo en que fue nombrada la actora era un empleo de carrera, no demostró gozar de derechos de carrera en relación con el mismo, en tanto que ellos sólo se obtienen merced al cumplimiento de un sistema de selección por méritos, tal como lo prevé la Constitución Política.

Es decir, que las posibilidades de optar por ser incorporada a la entidad en un cargo de igual o superior jerarquía al que venía desempeñando o por una indemnización no pueden otorgarse a la actora en tanto estas son exclusivas del régimen de carrera y no existe fundamento que permita extender estos beneficios a los servidores nombrados en provisionalidad o, como ocurre en este caso, cuyos cargos hayan sido incorporados a la planta de empleados públicos de carrera.

En este orden de ideas, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, por lo cual, el proveído impugnado será confirmado.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Confírmase la sentencia de 15 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, que se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones subsidiarias enunciadas en los literales A), B), D), E) y F) de la demanda; declaró la ineptitud sustantiva de la demanda en lo concerniente al reconocimiento y pago de la indemnización colectiva reclamada como pretensión subsidiaria en el literal C); declaró no probada la excepción de proposición jurídica incompleta; y, negó las súplicas de la demanda dentro del proceso incoado por Myriam Pineda Giraldo contra el Hospital de Caldas, E.S.E.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ           GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] La demanda fue presentada el 14 de marzo de 2005 (Fl. 100).

[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia de 3 de noviembre de 2005, Radicación número: 73001-23-31-000-2000-01265-01(2742-04), Actora: Ana Félix Lotero Ospina.

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: Dra. Martha  Sofía  Sanz  Tobón, sentencia de 11 de octubre de 2006, Radicación número: 05001-23-31-000-2000-03697-01, Actor: Urbanización Panorama Ltda. en liquidación.

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia de 3 de septiembre de 2009, Ref: Expediente No. 170012331000200500852 01 (1238-2008), Actora: María Liliam Muñoz Londoño.

[5] Posteriormente aclarado por el Decreto 1621 del 25 de septiembre de 1995.

[6] Decreto 139 de 1996

“ARTÍCULO 7o. DE LAS FUNCIONES. Son funciones del Gerente de Empresas Social del Estado y de Director de Institución Prestadora de servicios de Salud Pública del segundo y tercer nivel de atención además de las definidas en el artículo 4o. de este Decreto, las siguientes:

(…).”.

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia de 6 de febrero de 2003, Ref: Expediente No. 7300123310002000191101 (2591-2002), Actor: Cesar Augusto Candia Arana.

[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, sentencia de 16 de octubre de 2008, No. de Referencia: 170012331000200500776 01 (0692-2008), Actor: Carina Aristizabal de Correa.

[9] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-524 de 1994, C-522 de 1994,  C-613 de 1994, C-095 de 1996, T-850 de 1999 y C-370 de 1999.

[10] Sentencia C-527 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero

[11] En el informe del estudio técnico se plasmaron las siguientes conclusiones finales:

A pesar del comportamiento de la producción  de servicios de salud, en el año 2003, el hospital viene presentando dificultades para garantizar una adecuada prestación de servicios en términos de calidad y oportunidad, debido a factores como:

1. Un fenómeno de iliquidez permanente que compromete la disponibilidad de insumos para la prestación de servicios;
2. De igual forma la iliquidez compromete la motivación y desempeño de los funcionarios, por el retrazo en el pago de salarios y prestaciones;
3. Pérdida de mercado como consecuencia de la oportunidad y calidad en la prestación de servicios;
4. Competencia con el Hospital Santa Sofía por segmentos de mercado similar y competencia con la Clínica Rita Álvarez del Pino, la cual fue fruto de la escisión que realizó el Gobierno Nacional del Instituto de los Seguros Sociales, para el III Nivel de atención.
5. Deterioro en los índices de producción y productividad del hospital, como consecuencia de los factores anteriores;
6. Consolidación de mercado de mayor riesgo financiero para la ESE, entre otros.
7. La Dificultad que se presenta para el cobro de la cuota de recuperación que le corresponde a los pacientes pobres vinculados o afiliados al régimen subsidiado, los cuales presentan una baja capacidad de pago, dificultándose las acciones al respecto.
8. Caos en el sistema de información a través de las bases de datos que recibía el Hospital, teniendo en cuenta que estas se allegaban con información atrasada en el tiempo; no existía homogeneidad en la información suministrada.
9. El alto costo que significaba la intermediación en el sistema de salud del País, referida a los tiempos de rotación de cartera y de la dificultad para lograr el pago de las cuentas por parte de las ARS y EPS a las cuales se les prestaba el servicio asistencial de sus afiliados.
10. Por último, se debe tener en cuenta el atraso tecnológico en la entidad, tanto a nivel del equipo Biomédico como de sistemas.

[12] La Ley 27 de 1992 desarrolló el artículo 125 de la Constitución Política, expidió normas sobre la administración de personal al servicio del Estado y dictó otras disposiciones.

[13] Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.

[14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante. Radicación número: 23001-23-31-000-2000-03537-01(6090-03). Actor:  E.S.E. Hospital San Diego de Cereté Córdoba.

[15] Estas circulares fueron expedidas los días 8 y 14 de julio de 1997.