CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 18001-23-31-000-2009-00003-01(AC)

Actor: LUCEIDA TRUJILLO TRUJILLO

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Y OTROS

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala en segunda instancia, la acción de tutela presentada por la ciudadana Luceida Trujillo Trujillo en contra del Ministerio de Protección Social, Acción Social, Ministerio de Educación Nacional, Fonvivienda, Gobernación de Caquetá y Alcaldía de Florencia.

ANTECEDENTES

Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la actora invocó el amparo de los derechos fundamentales reconocidos a la población desplazada como la ayuda humanitaria de emergencia, salud, reparación por desplazamiento, vida y dignidad humana.

La solicitud tuvo como fundamento los siguientes hechos:

Es desplazada de la violencia de la Vereda el Resguardo Municipio Baraya Departamento del Tolima, desde el 14 de abril de 2004, por amenazas de los grupos armados al margen de la Ley.

Tiene a su cargo a su compañero Pedro Caviedes Cuellar  de 72 años de edad, sus hijos Pedro Caviedes  Trujillo (22 años), Yaneth Cabiedes Trujillo (19 años), Nidia Liceth Caviedez Trujillo (no menciona), Leidi Yhoana Millan Trujillo (14 años), y su nieta Daniela Delgado Cabiedes (3 años)

En la actualidad se encuentra en una situación económica precaria, en imposibilidad de trabajar, y sin recibir la ayuda  humanitaria y subsidios de vivienda señalados por la Ley 387 de 1997 y Decreto  2569 de 2000.

Manifestó que en varias oportunidades se ha dirigido a Acción Social en busca de protección, dado su condición de desplazada, sin recibir respuesta satisfactoria a sus peticiones.

Solicitó en consecuencia que se otorgue el amparo de los derechos invocados, en aplicación de la Ley 387 de 1997, Decreto Reglamentario 2569 de 2000  y las sentencias T-025 de 2004, C 278 y T 496 de 2007, la Ley 1190 de 2008  relacionados con los derechos de la población desplazada.

LA  ACTUACIÓN PROCESAL

Mediante proveído de catorce (14) de enero de 2009, el Tribunal Administrativo del Caquetá, admitió la presente acción de tutela, ordenando notificar a las entidades accionadas quienes se pronunciaron en los siguientes términos:

El Ministerio del Interior y de Justicia expuso que para acceder a los diferentes beneficios que otorga la Ley 387 de 1997 y su Decreto Reglamentario N° 2569 de 2000 se debe acudir a las autoridades administrativas y cumplir con los requisitos señalados para cada uno de los requerimientos; indicando que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en materia de desplazados cumple dos funciones: una como entidad coordinadora de todas las entidades que integran el Sistema Integral para la Población Desplazada y otra como ente ejecutor en el entendido de que es responsable de brindar la atención humanitaria de emergencia representada en:  alojamiento transitorio, asistencia alimentaria , elementos de aseo personal, utensilios de cocina y kit hábitat, por el término de tres (3) meses prorrogables, previo el cumplimiento de las causales señaladas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, y los criterios de vulnerabilidad señalados en la sentencia T-025 de 2004 y C-278 y T- 496 de 2007 proferidas por la Corte Constitucional.

Señaló que para el caso particular de la accionante Luceida Trujillo Trujillo, no se ha recibido solicitud de protección para su vida e integridad personal ante el Programa de Protección a Personas en situación de Desplazamiento de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.

Por las razones indicadas peticionó declarar improcedente la acción de tutela en referencia, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que puedan deducir que el Ministerio del Interior y de Justicia ha vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante.

El fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial actuando a través de su apoderado judicial,  afirmó que revisada la base de datos de la entidad se encontró que la señora Luceida Trujillo Trujillo no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, como tampoco a las realizadas en las demás bolsas dispuestas por la Ley para que el Fondo Nacional de Vivienda asigne subsidios familiares para cubrir este tipo de necesidades.

Enfatizó que para que una persona sea beneficiada del subsidio de vivienda debe postularse cumpliendo con los requisitos mínimos solicitados a través de las cajas de compensación familiar; para que posteriormente se asignen y paguen cada uno de los subsidios, en el orden de calificación, que obedece a un orden de elegibilidad de conformidad con la necesidad de los postulantes.

Finalmente peticionó que se desecharan las pretensiones de la demanda, toda vez que no existe vulneración alguna por parte de Fonvivienda de los derechos invocados en protección por la accionante.

Por otra parte la Alcaldía Municipal de Florencia considero  que existía falta de legitimación por pasiva del Municipio en el asunto en cuestión, toda vez que las reclamaciones realizadas por la peticionaria obedecen a la competencia asignada por la ley 387 de 1997 al Gobierno Nacional y en materia de otorgamiento de asistencia humanitaria esta es responsabilidad de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, solicitando finalmente desechar las pretensiones de la actora frente al Municipio de Florencia.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional a través de la subdirectora tras citar su naturaleza jurídica e indicar la función coordinadora y ejecutora de la atención humanitaria de emergencia de la población desplazada, informó que en el caso concreto de la señora Luceida Trujillo Trujillo, se constató que una vez revisada la base de datos se comprobó que se encuentra incluida en el Registro Único de la Población Desplazada  -RUPD- desde el 4 de abril de 2004.

En el caso particular se dispuso a favor del núcleo familiar del accionante, la entrega complementaria de la Atención Humanitaria de Emergencia, solicitando sobre este punto, informar a través del Despacho a la peticionaria que debe acercarse a la Unidad de Atención y Orientación UAO, para que se le indique del lugar y fecha en el que se le hará la respetiva entrega (consistente en un mercado y 1 alojamiento).

Finalmente solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela en razón de no existir vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante.

El Ministerio de Educación Nacional aduce que de conformidad con el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, la competencia del Ministerio frente a la educación de la población desplazada, se limita a “definir la política y orientar las acciones para asegurar el derecho a la educación de la población en edad escolar en situación de desplazamiento”. Que mediante Decreto 489 de 1999 se trasladó a la Red de Solidaridad Social (Acción Social) la Coordinación del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada por la violencia. Por lo tanto el Ministerio y la Red expidieron una circular conjunta determinando el procedimiento para que las instituciones educativas de las Secretarías de Educación Departamentales, Distritales y Municipales, atiendan los requerimientos de educación formal para dicha población y en el Caquetá, tanto el Departamento como el Municipio de Florencia fueron certificados y les fue entregado el manejo del servicio público educativo conforme a la Ley 715 de 2001.

Por lo anterior es el Departamento quien debe garantizarles  el derecho a la educación a los peticionarios, sin importar de que región del país provengan, pues al Ministerio solo corresponde la asistencia técnica al ente territorial.

Concluye que el Ministerio no es la entidad competente para atender los requerimientos de la actora y por ello solicita se le desvincule de la demanda.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer la impugnación del fallo de 28 de enero de 2009, proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 32° del Decreto 2591 de 1991, el cual indica que:

“presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los tres días siguientes al superior jerárquico correspondiente(...)”

2. Problema Jurídico

¿Se vulneraron los derechos fundamentales de atención humanitaria, salud, reparación por desplazamiento y dignidad humana de la señora Luceida Trujillo Trujillo en calidad de desplazada, por parte de las entidades accionadas?

3. Exámen de procedencia de la Acción

La acción de tutela constituye el mecanismo constitucional de amparo ante la vulneración de los derechos fundamentales de las personas, por causa de la acción u omisión, de las autoridades públicas.

En este sentido, su naturaleza subsidiaria y excepcional, comporta que quien acude a su invocación, demuestre, que la causa que origina el daño o lesión, vulnera efectivamente derechos de categoría fundamental y, a la par, requiere exponer la inminencia de la necesidad de la intervención.

En el caso que se estudia, la accionante invoca la protección de sus derechos fundamentales dada su condición de especial vulnerabilidad, por poseer el estatus de persona en estado de desplazamiento.

La reconocida problemática que presenta y padece la población desplazada a causa de los fenómenos de violencia que afronta la Nación colombiana; produjo el reconocimiento expreso de los derechos fundamentales a cargo de estos ciudadanos, suscitada en la declaración de estado de cosas inconstitucionales realizada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, y en las políticas de atención fijadas en la Ley  387 de 1997 y Decreto 2569 de 2000.

El  último[1] otorgo el rango de ius fundamental a la atención humanitaria de emergencia definiéndola de la siguiente manera:

“De la atención humanitaria de emergencia. Se entiende por atención humanitaria de emergencia la ayuda temporaria e inmediata encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública. (…)”

La anterior enunciación guarda coherencia con lo prescrito en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, que señala como fin de la atención humanitaria“socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.”

Se puede deducir, entonces, que la atención de emergencia se encuentra dirigida al establecimiento de condiciones mínimas de sobrevivencia, respecto de las necesidades básicas que cualquier ciudadano requiere para sobrellevar una vida digna.

En complemento al anterior se encuentran los mandatos de protección de los bienes jurídicos a  la población desplazada, señalados por la Constitución de 1991, a saber:

1. El derecho a la vida, en el sentido que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10. 2. Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se particularizan en el Principio 11.3. El derecho a la familia y a la unidad familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en el Principio 17 (…) 4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18 de la C.P .5. El derecho a la salud (artículo 49 C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona..6. El derecho a la protección (artículo 13 C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de los derechos que se enuncian en el Principio 22.7. Para el caso de los niños en situación de desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años (artículo 67, inciso 3, C.P.). (…)8. En relación con la provisión de apoyo para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18,.

El reconocimiento del estado de vulnerabilidad ha generado la consagración de los derechos enunciados en el párrafo que preside, y exige de  ellos su materialidad a través de las diversas instancias gubernamentales, para que dentro de sus competencias ejerciten una actuación tendiente a proveer de cooperación y apoyo a la población desplazada.

Dicho engranaje de cooperación se encentra conformado entre otros por la Acción Social, que integró la Red de Solidaridad Social (RSS) y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) como ente encargado de proporcionar la ayuda humanitaria de emergencia.

En materia de enajenación, adjudicación y titulación de tierras, la entidad llamada a desarrollar esta materia a beneficio de la población desplazada, es el INCODER. Sobre el otorgamiento de fondos para el desarrollo de proyectos productivos, tal función fue atribuida al Fondo Agropecuario de Garantías y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Es claro para la Sala que la condición de desplazamiento de la señora Luceida Trujillo Trujillo, la hace acreedora de las ayudas que para tal efecto han sido destinadas a este sector de la población, no obstante es necesario revisar la actuación surtida por las entidades accionadas en el caso particular de la peticionaria; que se entrará a estudiar a continuación de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente.

Presupuestos del caso concreto:

De conformidad con el informe rendido por Acción Social (visto a folio 97 y siguientes) la peticionaria se encuentra en la base del Registro Único de la Población Desplazada desde el 20 de abril de 2004, sin encontrarse relación de los miembros que integran su núcleo familiar.

Respecto de la ayuda humanitaria de emergencia obran en el acápite de hechos relacionado por la peticionaria, declaración de haber recibido la suma de $ 460.000 como ayuda humanitaria, y la afirmación realizada por Acción Social señalando que se encuentra pendiente de entrega una ayuda complementaria a favor de la señora Trujillo, para la cual solicita a los jueces de tutela, que se le informe que “debe acercarse a la Unidad de Atención y Orientación o a la Unidad Territorial de Atención a partir de los 10 días hábiles a esta contestación, para que se le informe del lugar y fecha en que se hará la respectiva entrega”.

Es decir, que frente al otorgamiento de la ayuda humanitaria de emergencia ha existido una actuación positiva por parte de la entidad encargada -Acción Social-, para suministrar a la accionante aquellos elementos de apoyo de los cuales es acreedora, situación que permite inferir, que no puede predicarse omisión o desconocimiento de las funciones impuestas a esta entidad a través de los preceptos de la competencia fijada en la Ley 387 de 1997, respecto de la coordinación, suministro y entrega de la ayuda humanitaria, señalados en la primera parte de esta exposición.

Respecto al otorgamiento de las demás ayudas reclamadas por la accionante, como el registro en proyectos productivos, subsidio de vivienda y la procura de estabilización económica; se deduce de la respuesta de las entidades demandadas, que es necesario que la accionante se dirija a estas entidades para buscar ser incluida dentro de cada una de las prerrogativas que estas contienen, a manera de ejemplo FONVIVIENDA manifestó que la señora Luceida Trujillo Trujillo no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, como tampoco a las realizadas en las demás bolsas dispuestas por la Ley para que el Fondo Nacional de Vivienda asigne los recursos en esta materia. En igual sentido obró contestación por parte de la Secretaría de Gobierno del Departamento de Caquetá y del Ministerio del Interior y de Justicia, indicando que no se registran peticiones dirigidas por parte de la accionante en busca de que se le otorguen medidas de cooperación o apoyo.

Acerca de la actuación desplegada por la señora Trujillo obran como pruebas la solicitud de ayuda humanitaria de emergencia obteniendo respuesta de 20 de noviembre de 2008, en la que se busca programar la visita necesaria para evaluar la condición de vulnerabilidad de la petente, ayuda que esta pendiente de entregar, de conformidad a lo expresado por Acción Social, ya citado.

Revisado el expediente, encuentra esta Sala, que no se vislumbra por parte de las entidades demandadas actuaciones de las cuales se pueda deducir un comportamiento de desprendimiento, desestimación o negligencia, frente a la situación concreta de la señora Trujillo Trujillo, por el contrario se evidencia una falta de activismo de la actora para reclamar los beneficios que se le atribuyen en la condición de desplazada, situación que no puede trasladarse a las entidades demandadas invocando una presunta vulneración.

Indicado lo anterior, la Sala comparte la decisión proferida por el aquo y las motivaciones en esa instancia expuestas, razón por la cual procederá a confirmar la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caquetá que negó los derechos invocados en protección.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

RESUELVE

CONFÍRMASE la providencia de 28 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá.

LÍBRENSE  las comunicaciones de que trata el articulo 30° del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

                                  CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN                        LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Art. 20 Decreto 2569 de 2000.