RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Objeto y alcances. No es una nueva instancia

Este medio de impugnación en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo erigió el legislador como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la justicia y al derecho, de acuerdo con las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. De conformidad con dicho Estatuto (arts. 185 a 193), tal recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios; su procedencia se condiciona a que exista una relación procesal de única instancia ante los Tribunales o el Consejo de Estado, o de segunda instancia en esta última Corporación; y por lo mismo no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dieron origen al fallo que se impugna. Este recurso no se dirige sobre la actividad del fallador (asunto de derecho) sino sobre los hechos y su prueba. Desde otro punto de vista, el recurso extraordinario de revisión no es una nueva instancia, pues, presupone como antecedente una sentencia ejecutoriada, de los Tribunales o del Consejo de Estado, en única o de segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, sólo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 188 del C. C. A. y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el recurso extraordinario de revisión, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, Rad. 5231.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-ARTICULO 188

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso: No prospera / NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA - Presupuestos / SENTENCIA - Diferencias entre falta absoluta, deficiente o errada motivación para efectos del recurso extraordinario de revisión

Sobre dicha causal el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: Que se trate de situaciones originadas, o bien en la misma sentencia recurrida, en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta. a) Que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues, éstas debieron alegarse en el curso de éste y no con posterioridad a él. b) Que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico se encuentra sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y “( ) ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente ( )”. c) Que tal nulidad se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo, cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley, o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia. (…) Particularmente, la Sala observa que no se reúnen los presupuestos legales de procedencia del recurso de revisión por la causal 6ª del artículo 188 del C. C. A., en cuanto éste se sustentó en los presuntos yerros en que incurrió el juez en el proceso ordinario, al momento de estudiar los cargos de ilegalidad y de falsa motivación que se dirigieron contra el acto administrativo cuestionado (Resolución No. 6783 del 14 de octubre de 1997), mediante el cual la Contraloría General de la República retiró del servicio a la señora Hilda María Bonilla de Sinning. (…) La Sala observa que si bien la recurrente alegó una causal de revisión extraordinaria, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que le puso fin al proceso, y se quejó de la falta total de motivación de la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, lo cierto es que, en la realidad, el examen de la sentencia censurada muestra, por el contrario y en cada uno de esos cuatro puntos, que ella no carece de total motivación, como quiera que todos esos puntos fueron estudiados juiciosamente. Y ello es así porque el fallador para concluir que la decisión de retiro, que emitió la Contraloría, estuvo acorde con el ordenamiento superior y con el espíritu de las normas que regían la carrera administrativa-fundadas en el mérito y en la capacidad de quien era seleccionado para ingresar a ella, a través del lleno de una serie de requisitos y calidades -, señaló que éstas no las satisfizo la demandante, la cual, además, no demostró su condición de “prepensionada” o de beneficiaria de la pensión de jubilación para la época en la que se le desvinculó del servicio y que, por lo mismo, a la Contraloría General de la República no le era aplicable la prohibición contenida en el artículo 150 de la ley 100 de 1993. (…) En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo concluye, en sede de revisión extraordinaria, que la recurrente trató en el recurso de replantear temas ya decididos en el proceso ordinario y que no son objeto de este medio extraordinario, bajo el argumento de que el acto demandado estaba viciado de nulidad por falsa motivación e ilegalidad y, que al no haberlo declarado así el juez de la causa incurrió también en nulidad al proferir la sentencia.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la causal del recurso extraordinario de revisión por nulidad originada en la sentencia, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 30 de septiembre de 1999, Rad. 7245, MP. Jorge Santos Ballesteros; sentencia de 5 de diciembre de 2000, Rad. 7732, MP. Antonio Castillo Rugeles; sentencia de 22 de septiembre de 1999, Rad. 7421; y sentencia de 8 de noviembre de 1989, Rad. 374, MP. Rafael Romero Sierra. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 28 de febrero de 1994, Rad. 4380, MP. Clara Forero de Castro; sentencia de 3 de abril de 1995, Rad. 6390, MP. José María Bautista Pérez; y sentencia de 17 de diciembre de 1998, Rad. 11942, MP. Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-ARTICULO 188 NUMERAL 6%CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL-ARTICULO 380 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D. C., veinte (20) de octubre de dos mil nueve (2009)

Radicación numero: 11001-03-15-000-2003-00133-00(REV)

Actor: HILDA MARIA BONILLA DE SINNING

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Hilda María de Sinning contra la sentencia de 5 de noviembre de 1999 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda (Subsección C), confirmada por la Sección Segunda (Subsección A) del Consejo de Estado el 16 de noviembre de 2000 (fls 2 a 10 c.1).

I. ANTECEDENTES

La demanda ordinaria

La presentó la señora Hilda María Bonilla de Sinning en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la dirigió contra la Contraloría General de la República.

En síntesis, solicitó lo siguiente:

a) La Nulidad de las resoluciones Números 06783 del 14 de octubre y 08673 del 28 de noviembre de 1997 proferidas por el Contralor General de la República, por medio de las cuales se le retiró del servicio y se confirmó dicha decisión.

b) Como consecuencia de la anterior decisión, se le restablezca en su derecho reincorporándola a la entidad accionada en el mismo cargo o en otro de superior jerarquía y con la misma asignación mensual que éste actualmente tenga. Que dicha incorporación sea en propiedad, dada su calidad de funcionaria de carrera.

c) Asimismo que se le cancele los sueldos, primas, vacaciones y prestaciones que se hayan originado a partir de su despido ilegal con motivo de la declaratoria de nulidad que se solicita (fls 2 y 3 c.3).

Y en apoyo de sus pretensiones, adujo los siguientes hechos:

a) La señora Hilda María Bonilla de Sinning fue vinculada a la Contraloría General de la República mediante la Resolución No. 02198 del 9 de abril de 1979 como Auditora General en la Industria Militar, en Focine y en el Instituto Nicolás Esguerra.

b) Con motivo de la reestructuración de la entidad accionada, producida de conformidad con la ley 106 de 1993, perdió la condición de Auditor Regional Nivel Ejecutivo Grado 04, fue reubicada provisionalmente mediante resolución 10771 del 27 de diciembre de 1994 como profesional universitaria grado 010 en la Unidad Minas y Energía.

c) Posteriormente y 20 meses después de haber sido nombrada en provisionalidad se resolvió no prorrogar el nombramiento hecho en el cargo de profesional universitaria, para luego retirarla del servicio.

d) El 28 de septiembre de 1981 solicitó la inscripción en carrera administrativa, pese a ser evaluada con un promedio de 80 sobre 100 no fue escalafonada, negándole un derecho adquirido desde hace más de 16 años; por tratarse de una funcionaria de hecho y legalmente de carrera administrativa, para proceder a su retiro ha debido tramitarse un proceso disciplinario, con el fin de que se determinara su comportamiento.

e) El estatus de prepensionada descartaba el hecho de haber participado en la convocatoria, por esa razón no existen elementos justificativos que le den cabida a los argumentos de la resolución No. 06783 del 14 de octubre de 1997 (fols 3 a 5 cdno. 3).

Surtido el trámite de ley, la Sección Segunda C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda (fol. 24 a 33 cdno 1).

Luego, al desatar el recurso de apelación la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia (fol. 11 a 22 cdno 1).

La sentencia censurada

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, esgrimió los siguientes argumentos:

a) En primer lugar, aclaró que por la condición que ostentaba la actora, de empleada de libre nombramiento y remoción, el nominador podía, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, ejercer la facultad discrecional de remoción, la que le permite prescindir de los funcionarios cuando considere que las necesidades del servicio lo requieran; que la demandante no demostró estar inscrita en el escalafón de la carrera, para que pudiera predicarse el fuero de relativa estabilidad que confiere dicha condición.

b) En segundo lugar, advirtió que resultaba equivocado el alcance que le da la parte actora al artículo 125 de la Carta Política y a la ley 106 de 1993, al entender que si en dichas disposiciones se prevé que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, por el hecho de desempeñar un cargo de esta naturaleza se tiene el fuero de relativa estabilidad, ya que según el inciso 3 del artículo 125 de dicha ley el ingreso en estos cargos y el ascenso en los mismos se hará previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones señalados en esa misma ley, con el fin de determinar las calidades de los aspirantes; que el pilar de la carrera administrativa está en el mérito y en la capacidad de quien es seleccionado para ingresar en ella; que no había inscripción automática en el escalafón y que para ingresar a un cargo de carrera era necesario cumplir con los requisitos que fija la ley para determinar las condiciones y calidades del aspirante, situación que no sucedió en el caso objeto de juzgamiento.

c) En tercer lugar, se refirió al argumento que esgrimió la actora según el cual, ésta no se presentó al concurso al que convocó la entidad porque tenía un status de prepensionada; y señaló que en el proceso únicamente se demostró la solicitud que formuló ante la entidad de previsión social y dirigida al reconocimiento prestacional; que no obra en plenario prueba de dicho reconocimiento y, por tanto que, en tales condiciones la Entidad demandada no infringió el artículo 150 de la ley 100 de 1993: “( ) pues no existiendo la citada resolución de jubilación, no es posible configurar la actuación que proscribe la citada norma, ‘de obligar al funcionario o empleado público a retirarse por el solo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación si no ha llegado a la edad de retiro forzoso”’.

Destacó la actitud de la Contraloría frente a la situación de la actora, cuando pese a que suprimió el cargo de Auditor Regional que ocupaba ésta, la nombró en provisionalidad, invocando en la resolución No. 10771 del 27 de diciembre de 1994 que la funcionaria no había obtenido aún el reconocimiento y pago de la correspondiente pensión, por la entidad de previsión.

Agregó que no favorece a la demandante la causal de exoneración que alegó para no presentar el concurso; que si su deseo fue permanecer en la Contraloría y gozar de la estabilidad que le otorgaba el fuero de carrera hasta la edad de retiro forzoso, “( ) ha debido presentarse al concurso y acceder al cargo que desempeñaba, por sus méritos, como lo exigen las normas de carrera administrativa. Resulta paradójico el argumento que presenta la demandante, pues, de una parte, manifiesta tener un status de pensionada; por otra parte, invoca una permanencia en la Entidad, dentro del escalafón en la carrera, sin concursar en ella, alegando, precisamente, su no participación en el concurso, debido a que ya reunía los requisitos para tener derecho a la pensión”.

Y concluyó que le asistió razón al a quo al inferir que no existe falsa motivación en los actos acusados, porque, por el contrario, reflejan y en forma veraz los motivos que tuvo el demandado para retirar a la demandante, funcionaria que no tenía fuero de estabilidad; que de acuerdo con el recuento que hace en la parte motiva la resolución 06783 del 14 de octubre de 1997, le correspondía a la Contraloría convocar a concurso para proveer los empleos; que la actora desempeñaba un cargo en provisionalidad el cual debía ser provisto a través del sistema de mérito, al cual no se presentó la demandante, “( ) luego bien podía la Entidad retirar al funcionario, no amparado por fuero de estabilidad, que no se hubiera presentado al concurso”; que no puede estimarse contrario al buen servicio, ya que por el contrario resulta acorde con el espíritu de las normas que rigen la carrera administrativa, “( ) como quiera que no tendría sentido alguno que la administración convocara a un concurso abierto para proveer los cargos de carrera, de una parte, y, de otra, permitiera que tales siguieran ocupados por funcionarios que accedieran a ellos sin el mérito del concurso. Dicha actitud constituiría una burla no solo al sistema de carrera, sino que infringiría el derecho a la igualdad de los participantes del concurso” (fls 11 a 22 cdno 3).

El recurso extraordinario de revisión

La recurrente, señora Hilda María Bonilla de Sinning, invocó la causal 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo[1], esto es: “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación”, al carecer por completo de motivación tanto fáctica como legal, las sentencias de primera y segunda instancia. Después de referirse a los hechos y a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dirigió contra la Contraloría General de la Nación, destacó los cargos de nulidad que planteó frente a la Resolución 6783 del 14 de octubre de 1997, por ilegalidad y falsa motivación; y concluyó que las sentencias de primera y de segunda instancia están viciadas de nulidad absoluta, porque todos los defectos y vicios de la resolución impugnada se trasladaron al proceso, sin que en ninguna de las dos instancias del juicio se hubiesen analizado y considerado las cuatro violaciones legales en que incurrió la Contraloría General de la República, situación que hace que ambos fallos carezcan, por completo, de motivación.

En esa dirección precisó lo siguiente:

a) La primera violación consiste en que la resolución de retiro del servicio fue motivada en un hecho inexacto, al aducir que la señora Sinning no se inscribió en el concurso abierto, situación que no era procedente por tratarse de funcionaria que por el tiempo de servicio había sido reconocida como pensionada o prepensionada y, por tanto, no estaba obligada a presentarse al mismo.

b) La segunda trasgresión versa sobre que la Contraloría al decidir el retiro de la funcionaria se basó en el hecho de que no se presentó al concurso para acceder a la carrera administrativa o para permanecer en el servicio, cuando tal situación no estaba prevista en la ley como causal de retiro, mucho menos cuando se trataba de funcionaria a la que se le reconoció la pensión.

c) El tercer quebranto se debe a que la Contraloría dictó resolución en momento en que no era procedente, dado que la demandante adquirió el status de prepensionada y no había sido incorporada a la nómina de la Caja Nacional de Previsión Social “( ) y en este sentido el artículo 1 de la ley 33 de 1985 es tajante, perentorio y prohibitivo”; para la demostración de tal hecho allegó copia de la Resolución No. 5964 de 20 de junio de 1996 que dictó la Caja de Previsión Social, y por medio de la cual le reconoció su condición de pensionada. Y

d) La cuarta y última vulneración atañe con el hecho de que la actora logró el reconocimiento de la pensión pero se le retiró del servicio, situación prohibida en forma expresa por el artículo 150 de la ley 100 de 1993, salvo que se llegue a la edad de retiro forzoso; que ella para la fecha de desvinculación tan sólo contaba con 57 años de edad-y dice que anexa el registro civil de nacimiento -.

Destacó que en memorial de 5 de octubre del 2000 dirigido al Consejo de Estado, hizo hincapié en la ilegalidad del retiro y que dicha petición no la acogió el fallo de segunda instancia; “( ) ni siquiera comentado, haciendo abstracción de dicha consideración y dictando un fallo focalizado en un aspecto no planteado como fundamental en la demanda, al tratar de referirse a que el acto administrativo impugnado se ajustaba a la ley y se justificaba por el hecho de que la accionante se había desvinculado del servicio porque no realizó las diligencias tendientes a obtener la inscripción para participar en el concurso abierto”; que el fallo del Tribunal le servía en su argumentación cuando indicó: “”Más aún, considera pertinente la Sala tener en cuenta que lo aquí demandado es el acto de retiro del servicio y en ningún momento la decisión administrativa a través de la cual se haya procedido a negarle su inscripción, LA CUAL NO ES OBJETO DE LA LITIS, siendo por ello que el presente estudio se limita únicamente a lo relacionado con el retiro del servicio””; que a pesar de esta aclaración, el Tribunal se dedicó a tratar el aspecto de la carrera administrativa (fols. 139 al 146), haciendo una breve alusión a la falsa motivación, para concluir con el rechazo de las dos peticiones sobre declaratoria de nulidad, sin analizarlas ni para admitirlas ni para rechazarlas, originando una total falta de motivación.

Citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y concluyó que en el análisis del proceso, las sentencias censuradas no relataron los hechos, ni las pruebas, ni las consecuencias jurídicas, ni por qué la resolución No. 06783 del 14 de octubre de 1997 “(…) arrasó frontalmente contra la condición de prepensionada de la demandante, que me permito acreditar mediante la resolución respectiva de la Caja Nacional de Previsión, y contra el derecho de conservar su empleo hasta la edad de retiro forzoso que aún no cumple mi mandante y que compruebo con la consiguiente partida de registro civil”.

Por último, estimó que eran dos los aspectos fundamentales que incidían para la declaratoria de nulidad de la resolución impugnada, que no fueron considerados para proteger el ordenamiento jurídico, el cual fue abiertamente desconocido, “( ) pero si hubo una desviación en el enfoque y análisis del asunto que conllevó a desechar las pretensiones de la demanda con detrimento grave de la garantía de justicia, al derecho de defensa conculcado y al imperio de la verdad material, mediante una sentencia carente de motivación total, y por tanto nula por la misma razón” (fls 2 a 10 cdno 1).

La oposición al recurso

El recurso extraordinario se admitió el 17 de febrero de 2003 (fl. 55 cdno No. 1). Al contestar la demanda del recurso[2] (fls 65 a 69 cdno. 1) la CONTRALORIA GENERAL DE LA NACION consideró: 1) En primer lugar, que la causal invocada, 6ª del artículo 188 del C. C. A., no procede cuando se surten las dos instancias del proceso ordinario, punto sobre el cual el Tratadista Carlos Betancur Jaramillo señala que en la práctica sólo tiene cabida dicha causal contra las sentencias de única instancia de los Tribunales “(…) se hace esta afirmación porque las de primera instancia son apelables o consultables y las de única o segunda instancia del Consejo de Estado, suplicable, de donde si no se interpusieron los aludidos se produce el saneamiento de la nulidad”’ (fl 66 cdno.1). 2) En segundo lugar, que la finalidad de dicha causal es la de determinar la existencia de errores en la sentencia, pero no en las apreciaciones del fallador.

Dijo que el recurso de revisión está instituido para quebrar una providencia en firme, situación que implica que debe tener aplicación restringida, esto es, cuando se configura alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 188 C. C. A.; que tratándose de la nulidad originada en la sentencia sólo opera cuando se falla un proceso que terminó por perención, transacción, desistimiento, o está suspendido, o se decidió por un número de votos diferente al señalado en la ley, o con carencia total de motivación o se condenó a quien no figuró como parte.

En réplica a los argumentos del recurrente, la Contraloría dijo que carece de toda veracidad la afirmación en el sentido de que los fallos de primera y de segunda instancia no tienen motivación, dado que en los mismos sí se valoró la legalidad de la resolución cuestionada, por medio de la cual se desvinculó del servicio a la demandante; para ello trascribió apartes de esas providencias en los cuales se verifica que el Tribunal y la Sección Segunda del Consejo de Estado estudiaron la circunstancia referida a que la actora no estaba escalafonada en carrera administrativa y, que por lo mismo, no gozaba del derecho de estabilidad en el cargo, pues fue nombrada en forma provisional y por ende en cualquier momento podía ser retirada del servicio (fls 65 a 69 cdno 1).

CONSIDERACIONES

Como ya se reseñó en los antecedentes, la Sala entra a decidir el recurso extraordinario de revisión que interpuso la señora Hilda María Bonilla de Sinning contra la sentencia de 16 de noviembre de 2000 proferida por la Sección Segunda A del Consejo de Estado.

1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión

De conformidad con dicho Estatuto (arts. 185 a 193), tal recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios; su procedencia se condiciona a que exista una relación procesal de única instancia ante los Tribunales o el Consejo de Estado, o de segunda instancia en esta última Corporación; y por lo mismo no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dieron origen al fallo que se impugna. Este recurso no se dirige sobre la actividad del fallador (asunto de derecho) sino sobre los hechos y su prueba.

Desde otro punto de vista, el recurso extraordinario de revisión no es una nueva instancia, pues, presupone como antecedente una sentencia ejecutoriada, de los Tribunales o del Consejo de Estado, en única o de segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, sólo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 188 del C. C. A. y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

La Corte Suprema de Justicia[3], Corporación judicial que también conoce del recurso extraordinario de revisión, sobre ciertos fallos dictados por la jurisdicción ordinaria, ha precisado sobre la naturaleza y fines del recurso extraordinario de revisión, aplicables a su homólogo de revisión surtido ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, que: “(…) no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material (…)”.

Y sobre el mismo tópico, en cuanto a la naturaleza y connotaciones jurídicas, del recurso en cuestión, la doctrina en excelente sindéresis, ha dicho:

“El recurso de revisión opera como un instituto procesal del Estado de Derecho que tiende a conjugar y realizar simultáneamente los valores de la seguridad jurídica y la justicia. Cuando existe en el ethos social, en el ethos del juez o del funcionario la convicción de que una sentencia, o resolución administrativa, firme lo han sido en función de circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas, o de actitudes dolosas, se impone su revisión. Con ello, no sólo se responde a exigencias de justicia, sino de seguridad jurídica. Porque ninguna seguridad puede asentarse sobre la arena movediza de lo que aparece falso para la conciencia social y jurídica…”[4]

Caso concreto

2.1 Lo censurado

Si bien la demanda del recurso extraordinario de revisión cubrió, en forma antitécnica, tanto a la sentencia de primera instancia que profirió el Tribunal de Cundinamarca, como a la de segunda instancia que dictó la Sección Segunda A del Consejo de Estado, habrá de entenderse con fundamento en el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre las simples formalidades, que aquél se dirigió únicamente contra ésta última decisión, toda vez que, el recurso extraordinario en estudio sólo procede contra las sentencias de única instancia del Tribunal o de una de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o la de segunda instancia que dicte esta última Corporación, que haya cobrado ejecutoria (art. 228 Constitucional).

2.2 Estudio del recurso

2.2.1. La actora dice fundar la impugnación extraordinaria en la causal 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo[5], esto es: “Cuando existiere nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la cual no procedía ningún recurso”.

2.2.2. Sobre dicha causal el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: Que se trate de situaciones originadas, o bien en la misma sentencia recurrida, en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta.

a) Que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues, éstas debieron alegarse en el curso de éste y no con posterioridad a él [6].

b) Que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico se encuentra sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y “( ) ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente ( )” [7].

c) Que tal nulidad se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo, cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley, o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus[8].

En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia [9].

Sobre la ausencia de motivación, o en otros términos, acerca de la obligación de fundamentar las sentencias como imperativo o deber de los órganos jurisdiccionales, se ha dicho por la doctrina:

“No se trata de exigir a los órganos jurisdiccionales una argumentación extensa, exhaustiva o pormenorizada que vaya respondiendo, punto por punto, a cada una de las alegaciones de las partes, ni impedir la fundamentación concisa o escueta que en cada caso estimen suficiente quienes ejercen la potestad jurisdiccional; se trata de que la tutela judicial efectiva se anude con los extremos sometidos por las partes a debate.

“Por ello, la exigencia de motivación no implica necesariamente una contestación judicial expresa a todas y cada una de las alegaciones de las partes.”[10]

Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, en relación con la misma causal (correspondiente al numeral 8 del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil), sostiene que se deben reunir ciertos requisitos para su prosperidad:

1) Incurrir en vicio estructurante de nulidad al proferir la sentencia que puso fin al proceso y, no sea susceptible de recurso alguno; 2) dictar sentencia en proceso que terminó anormalmente y, condenar en ella a quien no figuró como parte, “( ) lo cual es apenas lógico porque si tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que les abra el campo de la revisión” [11]; 3) que no se trate de nulidad del proceso nacida antes de dictar la sentencia que decide el litigio, dado que ésta podía y debía alegarse previamente a dicha oportunidad, so pena de considerarse saneada, sino de irregularidades en que pueda incurrir al momento de dictar sentencia y tuvieren la vocación de constituir nulidad, entendidas únicamente las enlistadas en el artículo 140 del C. P. C. y en el artículo 29 de la Carta Política, esta última hipótesis con los alcances dados por la Corte Constitucional en sentencias C-491/95 y C-217/96, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto que la consagre[12] y, que en ese orden de ideas con sujeción a ese principio cualquier ataque que pretenda hacer el recurrente en sede de revisión, bajo la causal de existir nulidad originada en la sentencia, impone al recurrente la carga de demostrar algunas de las situaciones que exclusivamente bajo las normas citadas, fueran constitutivas de nulidad de la sentencia.

Precisó esa Alta Corporación que, en los términos en que está concebida la causal 8 de revisión del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, son indicadores de que el vicio que emerge del fallo impugnado y constitutivo de nulidad debe tener naturaleza estrictamente procesal, en el cual quedan excluidos los errores de juicio atinentes a la aplicación del derecho sustancial, la interpretación de las normas y la apreciación de los hechos y de las pruebas que pueden ser reprochados al fallador[13] y, que la nulidad originada en la sentencia, en lo que tiene que ver con el deber de motivación de la misma, se evidencia únicamente cuando ésta carece totalmente de fundamentación, no cuando es deficiente la motivación[14].

Y destacó igualmente, la Corte Suprema de Justicia, la naturaleza eminentemente extraordinaria del recurso de revisión, diferente, por su finalidad, de todos los demás recursos, aún del de casación; que por consiguiente no puede convertirse en juicio contra la sentencia y por las apreciaciones que el fallador haya hecho de la demanda, menos trocarlo en medio para impedir la ejecución de fallos proferidos en procesos adelantados con sujeción a las formas propias del juicio; y que el quebranto de la ley sustancial y los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirla “( ) son, en principio, aspectos extraños al recurso de revisión, por tratarse en ellos de yerros in procedendo o in judicando, para cuya corrección se han consagrado precisamente los demás recursos”[15].

2.2.3. Particularmente, la Sala observa que no se reúnen los presupuestos legales de procedencia del recurso de revisión por la causal 6ª del artículo 188 del C. C. A., en cuanto éste se sustentó en los presuntos yerros en que incurrió el juez en el proceso ordinario, al momento de estudiar los cargos de ilegalidad y de falsa motivación que se dirigieron contra el acto administrativo cuestionado (Resolución No. 6783 del 14 de octubre de 1997), mediante el cual la Contraloría General de la República retiró del servicio a la señora Hilda María Bonilla de Sinning. En efecto:

La recurrente esgrimió la total ausencia de motivación del fallo que profirió la Sección Segunda del Consejo de Estado, básicamente frente a cuatro puntos:

a) El primero concerniente a que la resolución de retiro del servicio se motivó en un hecho inexacto, al aducir que la señora Sinning no se inscribió para el concurso abierto de carrera administrativa, situación que no era procedente, en ese caso, por tratarse de una funcionaria que por el tiempo de servicio fue reconocida como pensionada o prepensionada y por tanto no estaba obligada a presentarse a él.

b) El segundo alusivo a que la Contraloría General de la República decidió el retiro de la funcionaria porque ella no se presentó al concurso para acceder a la carrera administrativa o para permanecer en el servicio, cuando tal situación no se previó en la ley como causal de retiro.

c) El tercero referente a que la Contraloría dictó la resolución en momentos en los que no era procedente, dado que la señora Sinning adquirió el estatus de prepensionada y no había sido incorporada a la nómina de la Caja Nacional de Previsión Social, contrariando lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 33 de 1985.

d) El cuarto punto que adujo la recurrente en revisión, atañe a que al haber logrado el reconocimiento a la pensión, impedía que fuera retirada del servicio, por prohibirlo así el artículo 150 de la ley 100 de 1993, salvo que hubiese llegado a la edad de retiro forzoso.

La Sala observa que si bien la recurrente alegó una causal de revisión extraordinaria, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que le puso fin al proceso, y se quejó de la falta total de motivación de la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, lo cierto es que, en la realidad, el examen de la sentencia censurada muestra, por el contrario y en cada uno de esos cuatro puntos, que ella no carece de total motivación, como quiera que todos esos puntos fueron estudiados juiciosamente. Y ello es así porque el fallador para concluir que la decisión de retiro, que emitió la Contraloría, estuvo acorde con el ordenamiento superior y con el espíritu de las normas que regían la carrera administrativa-fundadas en el mérito y en la capacidad de quien era seleccionado para ingresar a ella, a través del lleno de una serie de requisitos y calidades -, señaló que éstas no las satisfizo la demandante, la cual, además, no demostró su condición de “prepensionada” o de beneficiaria de la pensión de jubilación para la época en la que se le desvinculó del servicio y que, por lo mismo, a la Contraloría General de la República no le era aplicable la prohibición contenida en el artículo 150 de la ley 100 de 1993.

Es así como la sentencia recurrida:

Se situó en la condición de la demandante, de empleada de libre nombramiento y remoción, y en la falta de prueba sobre su inscripción en el escalafón de la carrera, para deducir, con fundamento en la ley (art. 125 C. N y ley 106 de 1993), que ella no tenía el fuero de relativa estabilidad que invocó, para luego clarificar, con fundamento en dicha normatividad, que tal fuero no surge por el simple hecho de encontrarse la actora desempeñando un cargo de carrera, como así lo sostuvo la demandante, sino que se origina en la previa satisfacción de los requisitos y condiciones que fija el legislador, con el fin de determinar los méritos y calidades del aspirante, advirtiendo que el pilar de la carrera administrativa reposa en las cualidades y en la capacidad de quien es seleccionado para ingresar a ella y de que no existe inscripción automática en el escalafón.

Se pronunció directamente sobre la situación de la demandante, respecto de la cual no encontró cumplidos los requisitos y condiciones necesarios para el ingreso a la carrera.

Se refirió a su no participación en el concurso abierto para proveer el cargo ocupado por ella y, a las razones que esgrimió para no hacerlo, consistentes en que detentaba para ese momento la condición de “prepensionada”, calidad aducida también para atacar por falsa motivación el retiro de la Entidad. Y señaló que la actora sólo demostró en el proceso la solicitud que efectuó ante la Entidad de Previsión “( ) sin que hubiera prueba en el plenario de dicho reconocimiento, razón por la cual mal podría haber infringido la entidad el artículo 150 de la ley 100 de 1993, pues no existiendo la citada resolución de jubilación no es posible configurar la actuación que proscribe la citada norma de ‘obligar al funcionario o empleado público a retirarse por el sólo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación si no ha llegado a la edad de retiro forzoso”’ (fl. 21).

Y concluyó que no es cierta la aseveración que hizo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de falsa motivación y de ilegalidad del acto demandado pues, por el contrario, éste refleja en forma veraz los motivos que tuvo la Contraloría General de la República para retirar a la señora Sinning, empleada sin fuero de estabilidad que desempeñaba un cargo en provisionalidad, el cual debía ser provisto a través del sistema de mérito, concurso al que no se presentó, pudiendo entonces ser retirada del servicio. Destacó además que no podía estimarse contrario al buen servicio el acto demandado porque, al contrario, resultó acorde con el espíritu de las normas que rigen la carrera administrativa “( ) como quiera que no tendría sentido alguno que la administración convocara a un concurso abierto para proveer los cargos de carrera, de una parte, y, de otra, permitiera que tales siguieran ocupados por funcionarios que accedieran a ellos sin el mérito del concurso. Dicha actitud constituiría un una burla no solo al sistema de carrera, sino que infringiría el derecho a la igualdad de los participantes del concurso” (fls 11 a 22).

En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo concluye, en sede de revisión extraordinaria, que la recurrente trató en el recurso de replantear temas ya decididos en el proceso ordinario y que no son objeto de este medio extraordinario, bajo el argumento de que el acto demandado estaba viciado de nulidad por falsa motivación e ilegalidad y, que al no haberlo declarado así el juez de la causa incurrió también en nulidad al proferir la sentencia. Llama la atención que la mayor parte de la argumentación del recurso es reiterativa de los hechos, pretensiones y peticiones de la demanda ordinaria y que tan solo en forma tangencial se afirma, sin más consideraciones, que en la sentencia atacada en revisión no se estudian las pretensiones del juicio anulatorio y se decidió “focalizadamente” sobre un aspecto no planteado como fundamental en la demanda “( ) al tratar de referirse a que el acto administrativo impugnado se ajustaba a la ley y se justificaba por el hecho de que el accionante se había desvinculado del servicio porque no realizó las diligencias tendientes a obtener la inscripción para participar en el concurso abierto”, lo cual no es cierto, como se vio atrás, debido a que en la sentencia acusada sí fueron objeto de análisis los cargos de nulidad, para señalar que no resultaban aplicables al caso las disposiciones que se indicaron como quebrantadas, porque la actora no demostró en el proceso ordinario su condición de prepensionada o de titular de la pensión de jubilación para la fecha en la cual la Contraloría la retiró del servicio.

Se destaca, sobre el particular, que en ningún momento la recurrente se queja por qué la sentencia de segunda instancia omitió tener en cuenta la resolución No. 005964 del 20 de junio de 1996 mediante la cual le fue reconocida la pensión de jubilación, la que adjuntó al recurso de revisión con la copia del registro civil de nacimiento, con base en los cuales dice demostrar su estatus de prepensionada pero aún no en edad de retiro forzoso, para la época en la que se expidió el acto demandado; situaciones frente a las cuales cabe señalar, reiterando lo dicho a propósito del recurso de revisión, que no puede pretenderse a través de este medio extraordinario la corrección de los errores de juicio, atinentes a la aplicación del derecho sustancial, la interpretación de las normas y la apreciación de los hechos y de las pruebas en que pudo incurrir el fallador, debido a que sólo puede ser motivo de revisión conforme a la causal 6, la ausencia total de fundamentación de la sentencia, no la motivación deficiente[16]; que este recurso no es un medio para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, como tampoco una oportunidad para alegar hechos no expuestos en la causa petendi.

Por tanto no puede resultar fundado el recurso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora HILDA MARIA BONILLA DE SINNING, contra la sentencia que profirió la Sección Segunda A del Consejo de Estado el día 16 de noviembre de 2000, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que aquella adelantó frente a la Contraloría General de la República.

COPIESE, NOTIFIQUESE, Y CUMPLASE.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

SUSANA BUITRAGO VALENCIA RUTH STELLA CORREA PALACIO

MAURICIO FAJARDO GOMEZ ENRIQUE GIL BOTERO

WILLIAM GIRALDO GIRALDO GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

HECTOR J. ROMERO DIAZ

MARTHA SOFIA SANZ TOBON MAURICIO TORRES CUERVO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Ausente

[1] Modificado inicialmente por el artículo 41 del decreto ley 2304/89 y luego por el artículo 57 de la ley 446 de 1998.

[2] De conformidad con el artículo 189 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, la demanda debe reunir los requisitos del artículo 137 del C.C.A., con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda.

[3] Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 3 de septiembre de 1996, exp. No. 5231.

[4] PEREZ Luño, Antonio Enrique “La Seguridad Jurídica”, Ed. Ariel, Pág. 118 y 119.

[5] Subrogado por el decreto ley 2.304 de 1989, art. 41.

[6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejera Ponente: DRA. CLARA FORERO DE CASTRO, providencia de 28 de febrero de 1994, exp. No. 4380, actor: Departamento del Valle del Cauca.

[7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA, providencia de 3 de abril de 1995, exp. No. 6390, actor: José María Bautista Pérez.

[8] Consejo de Estado, Sección Segunda; Consejera Ponente. Dra. MARIA EUGENIA SAMPER RODRIGUEZ, exp. No. 11202, actor: Ezequiel Rodríguez Carrillo; Consejera Ponente: Dra. CLARA FORERO DE CASTRO, providencia de 28 de abril de 1998, exp. Rev 131, actor: Antonio Garcés González; Consejero Ponente: Dr. DELIO GOMEZ LEYVA, providencia de 4 de abril de 2000, exp. Rev 097, actor: Guillermo Antonio Builes; Consejera Ponente: Dra. MARIA INES ORTIZ BARBOSA, sentencia de 20 de abril de 2004, exp. rev 132, actor: Gabriel Acosta Torres.

[9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia de 17 de diciembre de 1998, exp. No. 11942, actor: Esteban Ossa Collazos.

[10] PICO i Junoy, Joan “Las Garantías Constitucionales del Proceso”, Ed. J.M. Bosch, Pág. 61.

[11] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria. Magistrado Ponente: Dr. JORGE SANTOS BALLESTEROS, sentencia de 30 de septiembre de 1999, exp. No. 7245, actor: Sociedad Quintero Quintero y Compañía S.C.S.

[12] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO CASTILLO RUGELES, sentencia de 5 de diciembre de 2000, exp. No. 7732, actor: Sociedad Acevedo Martínez Limitada.

[13] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, M. P. Dr. SILVIO FERNANDO TREJOS BUENO, sentencia de 22 de septiembre de 1999, exp. No. 7421, actor: Luis Fernando Castaño.

[14] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, M.P. Dr. RAFAEL ROMERO SIERRA, sentencia No. 374 de 8 de noviembre de 1989.

[15] Corte Suprema de Justicia, M. P. Dr. HUMBERTO MURCIA BALLEN, sentencia de 16 de mayo de 1978.

[16] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, M.P. Dr. RAFAEL ROMERO SIERRA, sentencia No. 374 de 8 de noviembre de 1989.

11001-03-15-000-2003-00133-00(REV) Plena 2009 [Consejo de Estado]

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá D. C., veinte (20) de octubre de dos mil nueve (2009)

I. ANTECEDENTES

1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión

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