PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Implica que en la sentencia se debe analizar los hechos, pruebas, normas y argumentos de las partes / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Se garantiza el de la contribuyente cuando se respeta el principio de congruencia de la sentencia / DEMANDA - Debe indicar las normas violadas y el concepto de violación

 

Ha dicho la Sala que cuando el a quo declara probada una excepción no propuesta por el actor contra el mandamiento de pago, se viola el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 305 del Código de Procedimiento Civil, relacionados con el principio de congruencia de la sentencia, dado que ésta debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, para resolver todas las peticiones. Además, en la sentencia no puede condenarse al demandado por causa diferente a la invocada en la demanda. El respeto al principio de congruencia persigue no sólo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza sobre el asunto que se ha puesto a consideración del juez, sino salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte, quien dirige su actuación procesal a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.  En forma coherente y con el fin de que se cumpla en el proceso el principio de congruencia y, por lo mismo, que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que se plantea desde la demanda, el artículo 137 [4] del Código Contencioso Administrativo dispone como requisito de la demanda contra los actos administrativos, la indicación de las normas violadas y su concepto de violación. Dicha exigencia se justifica, porque es al demandante, y no al juez oficiosamente, a quien corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos (artículo 66 del Código Contencioso Administrativo)

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 170 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 305

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre excepciones no propuestas por el demandante se citan sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 16 de agosto de 2002, Rad. 12668, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 6 y 29 de octubre de 2009, Rad. 16533 y 17003, M.P. Héctor J. Romero Díaz

 

TITULOS EJECUTIVOS – Son los actos de la DIAN debidamente ejecutoriados / FONDOS DE CESANTIAS – La obligatoriedad o no de enviar información a la DIAN debe ser cuestionado en vía gubernativa

 

Conforme al artículo 828 del Estatuto Tributario son títulos ejecutivos en contra del deudor, entre otros, “los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”. Así pues, una sanción impuesta a un contribuyente lo convierte en deudor de la misma ante la Administración. Correlativamente, la Administración está facultada para cobrar de manera forzada el monto de la misma al destinatario, para lo cual debe librar mandamiento de pago en su contra. Si bien en el proceso de cobro no puede analizarse si los Fondos de Cesantías, en su calidad de patrimonios autónomos (artículo 30 del Decreto 663 de 1993), pueden ser sancionados directamente por no enviar información o si la sanción debe recaer sobre las sociedades administradoras de dichos fondos, pues tal aspecto sólo puede ser cuestionado en la vía gubernativa o ante la jurisdicción (artículo 829-1 del Estatuto Tributario), lo cierto es que el mandamiento de pago debe librarse contra el deudor determinado en el título, pues sólo a éste le resulta exigible la obligación impuesta en el título que se le cobra.

 

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 828 / DECRETO 663 DE 1993 – ARTICULO 30

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

 

Bogotá D. C, veintiséis (26) de noviembre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 68001-23-31-000-2003-01441-01(17564)

 

Actor: ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIAS SANTANDER S. A

 

Demandado: LA DIAN

 

 

FALLO

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 23 de octubre de 2008 del Tribunal Administrativo de Santander, que anuló las resoluciones por las cuales la DIAN declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo que la actora propuso contra el mandamiento de pago librado en su contra.

 

ANTECEDENTES

 

El 10 de agosto de 1995 la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S. A., cedió el Fondo de Cesantías Santander a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Davivir S. A. Esta sociedad modificó su razón social por la de “Sociedad Administradora de Fondos y Pensiones Santander S. A.”, mediante escritura pública 552 de 31 de marzo de 2000, inscrita en la Cámara de Comercio el mismo día.

 

Por Resolución 213 de 13 de noviembre de 1998 la DIAN impuso al Fondo de Cesantías Santander, sanción de $113.800.000 por no enviar información en medios magnéticos de 1995.

 

Con fundamento en lo anterior, la DIAN libró Mandamiento de Pago 900882 de 15 de octubre de 2002 contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S. A., como administradora del Fondo.

 

La Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S. A. propuso la excepción de falta de título ejecutivo, dado que la sanción no se impuso a ella, sino al Fondo de Cesantías Santander, quien no tenía personería jurídica.

 

Por Resolución 900777 de 27 de diciembre de 2002 la DIAN declaró no probada la excepción propuesta, porque si bien los fondos de cesantías no son contribuyentes, están obligados a informar; y la sociedad administradora es la responsable del pago de la sanción dado que el Fondo le fue cedido en agosto de 1995. Esta decisión fue confirmada en reposición, por Resolución 00091 de 26 de febrero de 2003.

 

LA  DEMANDA

 

La actora solicitó la nulidad de las Resoluciones 900777 de 27 de diciembre de 2002 y 00091 de 26 de febrero de 2003. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare probada la excepción de falta de título ejecutivo. Además, solicitó que se condene en costas a la demandada.

 

La actora citó como vulnerados los artículos 23-2, 631, 651, 826 y 831 [7] del Estatuto Tributario; 159 [1] del Decreto 633 de 1993; 73, 74 y 633 del Código Civil, y 1 de la Resolución 138 de 1996. Sobre el concepto de violación, expuso, en síntesis, lo siguiente:

 

Aun cuando la resolución sancionatoria 213 de 1998 es un acto ejecutoriado que fija una suma líquida de dinero a favor del fisco nacional, la Administración debió analizar la identidad entre el sujeto pasivo de la sanción y el destinatario del mandamiento de pago.

 

La sanción que constituye el título ejecutivo fue impuesta al Fondo de Cesantías Santander, de modo que el mandamiento de pago debió librarse contra él y no contra la actora – Sociedad Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Santander S. A., quien no fue vinculada al procedimiento sancionatorio.

 

El Fondo sancionado carece de personalidad jurídica, pues, constituye un patrimonio autónomo independiente de la Sociedad Administradora, constituido por los aportes de cesantías. Dicho patrimonio no tiene la calidad de persona natural, sociedad comercial, corporación o fundación de beneficencia pública, ni tampoco la condición de entidad no contribuyente, motivo por el cual no estaba obligado a suministrar la información por cuyo incumplimiento fue sancionada.

 

La información sobre los Fondos de Cesantías debe solicitarse a la sociedad administradora correspondiente, único sujeto de derecho a quien se le pueden imponer las sanciones derivadas del incumplimiento en la entrega de información, previa citación, audiencia y garantía del derecho de defensa.

 

Así, la obligación por la cual se impuso la sanción constitutiva de título ejecutivo no nació a la vida jurídica, porque se predica de un fondo que, para efectos tributarios, no es entidad ni persona natural o jurídica. Por la misma razón, dicha obligación no se transfirió a la actora en virtud de la cesión del Fondo de Cesantías sancionado a la antigua Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Davivir S. A.

 

Y, como dicho título no contiene una obligación directa a cargo de la actora – la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander  S. A., sino a cargo del Fondo de Cesantías Santander, el mandamiento de pago objeto de la excepción que propuso la demandante, carece de fundamento.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

La DIAN se opuso a las pretensiones, en síntesis, por las siguientes razones:

 

Las excepciones contra el mandamiento de pago no reviven los términos para atacar los actos que dan lugar al cobro correspondiente. En el caso concreto, la actora se limitó a señalar que la sanción por no enviar información no debió imponerse al Fondo de Cesantías Santander porque éste carece de personería jurídica, lo cual corresponde a una discusión jurídica extemporánea que cuestiona la validez del acto sancionatorio, el que se encuentra ejecutoriado y amparado por la presunción de legalidad.

 

La demandante no negó la existencia ni la ejecutoria de la resolución sanción que constituye el título ejecutivo, sólo señaló que el funcionario ejecutor no analizó la identidad del deudor, lo cual no es cierto, porque en la parte motiva del mandamiento de pago se explicó tal aspecto y se concluyó que en virtud de la cesión del Fondo de Cesantías Santander a la actora, el mandamiento de pago debía librarse contra ésta.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal anuló los actos demandados y como restablecimiento del derecho declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo (sic) por las siguientes razones:

 

La calidad de sujeto pasivo de la obligación de entregar información por parte del Fondo de Cesantías Santander y la legalidad de la sanción impuesta por su incumplimiento, no puede discutirse en este proceso, sino que debió atacarse en la vía gubernativa o ante la jurisdicción.

 

Los actos que fijan sumas líquidas de dinero a favor del fisco prestan mérito ejecutivo sólo si están debidamente ejecutoriados y para ello deben haberse notificado a los obligados a cumplirlos, so pena de vulnerar el debido proceso y el derecho de defensa.

 

La sanción por no enviar información fue impuesta al Fondo mencionado, pero el mandamiento de pago se libró contra la Administradora del mismo. La falta de identidad entre el obligado por el título y el ejecutado a través del mandamiento de pago, implica que a éste no se le notificó dicho título y que, por ende, el mismo quedó ejecutoriado.

 

No existen pruebas de que la sanción se haya notificado a la actora por lo que respecto de ésta no existe título ejecutivo.

 

RECURSO DE APELACIÓN

 

La DIAN apeló la sentencia, para lo cual expuso:

 

El fallo impugnado fue incongruente, porque anuló los actos demandados con base en un aspecto que no era objeto de discusión, cual es la falta de ejecutoria del título ejecutivo, no obstante que ese hecho no fue contradicho por la demandante y que el problema jurídico a resolver es si la actora debía responder por la obligación impuesta al Fondo de Cesantías Santander.

 

El título ejecutivo con fundamento en el cual se libró el mandamiento de pago contiene una obligación clara, expresa y exigible para la demandante, pues, siendo el Fondo de Cesantías Santander un patrimonio autónomo, la responsabilidad por el incumplimiento de sus obligaciones debe reclamarse al fiduciario (sic) como personero de sus bienes.

 

La resolución sanción tuvo como destinataria a la actora, quien no recurrió la sanción y, por lo tanto, ésta quedó en firme y podía exigirse por vía coactiva.

 

El mandamiento de pago sólo debía vincular a la actora, como Administradora del Fondo sancionado, el cual, siendo entidad no contribuyente del impuesto de renta, estaba obligado a presentar declaración de ingresos y patrimonio (artículos 23-2 y 598 del Estatuto Tributario) y a cumplir las obligaciones formales derivadas de tal deber, como la de presentar informaciones y asumir las sanciones derivadas de su incumplimiento.

 

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

            La demandante, en lo esencial, reiteró los argumentos de la demanda.

 

La demandada insistió en las razones de la contestación y del recurso.

 

El Ministerio Público no emitió concepto.

 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

En los términos de la apelación, la Sala decide si se ajustan a derecho la resolución que declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo que la actora propuso contra el mandamiento de pago 900882 de 15 de octubre de 2002 y la decisión que la confirmó en reposición.

 

En concreto, analiza si la decisión de primera instancia violó el principio de congruencia y si la actora podía ser ejecutada por la sanción por no enviar información que la DIAN le impuso al Fondo de Cesantías Santander.

 

Al respecto se observa:

 

La actora – Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S. A. solicitó la nulidad de los actos acusados por considerar que no existía título ejecutivo en su contra, toda vez que éste no contiene una obligación concreta a su cargo, sino a cargo del Fondo de Cesantías Santander. Y, señaló que el Fondo no podía ser sancionado por ser un patrimonio autónomo.

 

Por su parte, el a quo declaró la nulidad de los actos demandados, porque el título ejecutivo no estaba ejecutoriado, comoquiera que al no haberse proferido contra la actora, no le fue notificado.

 

Lo anterior evidencia que la razón fundamental de la declaratoria de nulidad fue la falta de ejecutoria del título ejecutivo, excepción prevista en el artículo 831 [3] del Estatuto Tributario, distinta a la de falta o inexistencia del mismo [7 ibídem], la cual propuso la actora.

 

Ha dicho la Sala que cuando el a quo declara probada una excepción no propuesta por el actor contra el mandamiento de pago, se viola el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 305 del Código de Procedimiento Civil, relacionados con el principio de congruencia de la sentencia, dado que ésta debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, para resolver todas las peticiones. Además, en la sentencia no puede condenarse al demandado por causa diferente a la invocada en la demanda[1].

 

El respeto al principio de congruencia persigue no sólo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza sobre el asunto que se ha puesto a consideración del juez, sino salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte, quien dirige su actuación procesal a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.

 

En forma coherente y con el fin de que se cumpla en el proceso el principio de congruencia y, por lo mismo, que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que se plantea desde la demanda, el artículo 137 [4] del Código Contencioso Administrativo dispone como requisito de la demanda contra los actos administrativos, la indicación de las normas violadas y su concepto de violación^[2]. Dicha exigencia se justifica, porque es al demandante, y no al juez oficiosamente, a quien corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos (artículo 66 del Código Contencioso Administrativo)^[3].

 

Las anteriores premisas se aplican al caso concreto dado que el a quo declaró probada la excepción de falta de ejecutoria por no haberse notificado el título a la actora, aunque la denominó falta de título. Así las cosas, la sentencia de primera instancia fue “extra petita”, puesto que acogió la pretensión de la actora, pero por una causa diferente a la planteada por ésta o deducida de hechos no alegados^[4].

 

Al haberse proferido un fallo extra petita, la Sala no tendrá en cuenta el análisis del a quo sobre la excepción que encontró probada y estudiará la excepción de inexistencia o falta de título ejecutivo con base en los motivos expuestos por la actora.

 

Conforme al artículo 828 del Estatuto Tributario son títulos ejecutivos en contra del deudor, entre otros, “los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”.

 

Así pues, una sanción impuesta a un contribuyente lo convierte en deudor de la misma ante la Administración. Correlativamente, la Administración está facultada para cobrar de manera forzada el monto de la misma al destinatario, para lo cual debe librar mandamiento de pago en su contra.

 

En este asunto, por Resolución 213 de 1998 la DIAN sancionó al Fondo de Cesantías Santander por no enviar información de 1995. Y, con base en dicho acto, (título ejecutivo), cuya ejecutoria no se discute (artículo 829 del Estatuto Tributario), libró mandamiento de pago en contra de la sociedad actora, que es la administradora del Fondo.

 

Si bien en el proceso de cobro no puede analizarse si los Fondos de Cesantías, en su calidad de patrimonios autónomos (artículo 30 del Decreto 663 de 1993), pueden ser sancionados directamente por no enviar información o si la sanción debe recaer sobre las sociedades administradoras de dichos fondos[5], pues tal aspecto sólo puede ser cuestionado en la vía gubernativa o ante la jurisdicción (artículo 829-1 del Estatuto Tributario), lo cierto es que el mandamiento de pago debe librarse contra el deudor determinado en el título, pues sólo a éste le resulta exigible la obligación impuesta en el título que se le cobra.

 

Conforme a lo anterior, se declarará probada la excepción de falta de título ejecutivo respecto de la actora, pues la Resolución 213 de 1998 que lo constituye, sancionó al Fondo de Cesantías y no a la demandante en su calidad de administradora de aquél, por lo que el mandamiento de pago no podía librarse en contra de la actora.

 

Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia, pero por las razones que se precisan en esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

                                                                   F A L L A

 

CONFÍRMASE la sentencia de 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Santander S. A., contra LA DIAN.

 

Reconócese personería al abogado Antonio Moyano Salamanca, como apoderado de la DIAN, en los términos del poder que aparece en el folio 244.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal  de origen. Cúmplase.

 

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

 

   

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA    HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente

 

 

 

 

 

WILIAM GIRALDO GIRALDO                       HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

[1] Sentencias de 16 de agosto de 2002, exp. 12668, C. P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié; 6 y 29 de octubre de 2009, exps. 16533 y 17003, C. P. Héctor J. Romero Díaz.

 

[2] Ibídem

 

[3] En sentencia C-197 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el requisito en mención se ajusta a la Constitución, puesto que “ contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.”(Subraya la Sala).

[4] En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de 16 de agosto de 2002, exp. 12668, C.P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié.

[5] Las sociedades administradoras de fondos de cesantías fueron autorizadas por la Ley 50 de 1990 [99, 6], y, según el Decreto 663 de 1993 [30], tienen por objeto exclusivo la administración y manejo de los fondos de cesantías que son patrimonios autónomos independientes del de la sociedad administradora y constituidos con los aportes del auxilio de cesantía previsto en el capítulo VII, título VIII, parte primera, del Código Sustantivo del Trabajo, en los artículos 98 a 106 de la Ley 50 de 1990 y en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero [159]. Dichas sociedades están igualmente facultadas para administrar los fondos de pensiones, en cuyo caso se denominan Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías.