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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00322-01(AC)
Actor: MUNICIPIO DE PALERMO - HUILA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA.
Referencia: ACCION TUTELA
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Municipio de Palermo – Huila, mediante apoderado, contra el fallo del 30 de abril de 2009, proferido por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, que negó por improcedente la tutela.
El accionante consideró que los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia fueron presuntamente vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto accedieron a las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada contra la Alcaldía de Palermo - Huila.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
El apoderado de la parte accionante formuló las pretensiones de la siguiente manera:
“En consideración a los hechos expuestos y al fundamento jurídico que sustenta la presente acción, de conformidad al derecho conferido en el artículo 86 de la Constitución Política, y en virtud de no existir otro medio de defensa posible frente a la arbitrariedad en que incurrieron JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, al proferir los fallos de fechas 11 de marzo y 27 de mayo de 2008, respectivamente:
PRIMERO: Conceder la tutela al ENTE TERRITORIAL MUNICIPIO DE PALERMO, representada legalmente por su Alcalde Municipal Doctor HELBER YESID PERDOMO SAAVEDRA, por la violación de los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, consagrado en el artículo 29 de la C.P, que le asisten y que le han sido vulnerados en forma flagrante por “VÍA DE HECHO) por aplicación indebida de la norma y por interpretación inadecuada a través de las providencias proferidas por las entidades demandadas JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, de fechas 11 de marzo y 27 de mayo de 2008, respectivamente.
SEGUNDO: Como consecuencia de dicho amparo REVOCASE Y DEJASE SIN EFECTO JURIDICOALGUNO LAS SENTENCIAS de fechas 11 de marzo y 27 de mayo de 2008, proferidas por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA”.
- Hechos
- Dice el apoderado de la parte actora que la señora Anacely Salazar Salazar, en calidad de Gobernadora del Resguardo Indígena Paez de Baché, interpuso acción de cumplimiento contra el Municipio de Palermo – Huila, para que la entidad se atuviera a lo ordenado en el artículo 4 de la Ley 619 de 2000 y en el artículo 756 del 23 de julio de 2002 que subrogó la norma anterior.
- De la acción conoció el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva que, en fallo del 11 de marzo de 2008, declaró el incumplimiento de las normas invocadas en la demanda. El fallo fue impugnado y remitido al Tribunal Administrativo del Huila que, el 27 de mayo de 2008, confirmó parcialmente la demanda y revocó el numeral segundo del mismo, que consistía en el cumplimiento del artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
- En su lugar, el tribunal dispuso que el municipio debía realizar inversiones en las zonas donde se encuentra asentado el resguardo con los recursos de las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables (petróleo), dejados de ejecutar durante los años 2002 a 2007, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 619 de 2000 y 11 de la Ley 756 de 2002, previa concertación con las autoridades indígenas.
- La parte accionante consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia porque “las decisiones se fundamentaron en una serie de pruebas que no demostraron existencia de la obligación por parte del Municipio de Palermo de invertir los recursos de las regalías en el Resguardo Indígena Paez Baché. Además los falladores no verificaron la ubicación de los pozos San Francisco 1 y 2, pues no establecieron si éstos se encontraban ubicados en la jurisdicción del Municipio de Palermo y si el ente territorial efectivamente percibía regalías por éstos”.
- Intervención del demandado
- Juzgado Quinto Administrativo de Neiva
El Juez Quinto Administrativo de Neiva manifestó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados en la demanda, pues a la entidad se le dio la oportunidad de controvertir la demanda y solicitar, presentar y/o aportar las pruebas que considerara conducentes y pertinentes en el trámite de la acción de cumplimiento.
Dijo que la deficiencia probatoria de la parte demandada no puede imputarse a los jueces que tuvieron a cargo el proceso y que la decisión que se tomó fue la que en derecho correspondía, tanto así que el Tribunal la confirmó en segundas instancia.
- Resguardo Indígena Paez de Baché
La Comunidad Indígena Paez de Baché, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la tutela.
Manifestó que la demanda carece de fundamentos fácticos y jurídicos, pues el proceso tramitado en la acción de cumplimiento fallada a favor de la comunidad, se desarrolló con observancia de las formas y etapas procesales.
Sostuvo que la inconformidad de la entidad radica en que los jueces no decretaron ni practicaron pruebas de oficio en el trámite procesal, y que no pueden ahora acudir a argumentos subjetivos para recriminar a las autoridades judiciales que conocieron y fallaron la acción de cumplimiento.
Por último, dijo que lo que pretende la Alcaldía de Palermo con la presente tutela es dilatar el pago de las regalías al resguardo. Por esta razón solicitó que se rechacen las pretensiones de la demanda.
- El fallo impugnado
La Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, en fallo del 30 de abril de 2009, negó por improcedente la tutela porque la sentencia objeto de discusión fue proferida por un juez que está investido de jurisdicción constitucional y, por tanto, se encuentra en un plano de igualdad con el juez de tutela.
Dijo que el municipio actor incurrió en negligencia, por cuanto no ejerció los mecanismos procesales para hacer valer su defensa y, además, no solicitó las pruebas que consideró pertinentes para fundamentar los argumentos expuestos.
Entonces, el juez de tutela no tiene por qué revivir los términos que el demandado en el proceso ordinario tuvo para ejercer y no lo hizo.
La H. Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez salvó el voto, porque considera que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues esto desvirtúa la autonomía de que están investidos los jueces y vulnera el principio de seguridad jurídica.
- Impugnación
El apoderado de la parte actora impugnó el fallo.
Dijo que la Corte Constitucional ha avalado la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se dé alguna de las causales especiales establecidas por la jurisprudencia.
Adujo que la acción de cumplimiento no es procedente contra una norma que establezca gastos, lo que no sucedió en el caso que se estudia, pues lo que pretendió la gobernadora del resguardo indígena era el cumplimiento de una norma que establece el gasto de las regalías, lo que configura la vía de hecho alegada en la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES
Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a sentencias, la Sala ha venido reiterando la doctrina judicial, según la cual, dicha acción no procede contra ese tipo de actos jurídicos. La tesis ha sido perfilada en los siguientes términos, como se ve en la sentencia del 4 de marzo de 2009[1]:
“La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o cuando ésta sea inminente. Si la violación o la amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía de excepción.
En Colombia no procede la acción de tutela contra las leyes, como sí ocurre con el recurso de amparo en Méjico. Tampoco es viable aquí, recurrir a la acción que se estudia contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas.
La acción de tutela se caracteriza por ser personal, ésto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] de la Carta Política). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, como mecanismo para la inmediata garantía del derecho, no como restablecimiento del mismo, para lo cual existen otras acciones. Cuando la situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. Finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.
Desde luego que la Sala no desconoce la gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, no es admisible ni lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso[2]. Además, todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia.
Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento éstos tienen asignada precisa competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica[3] y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política.
Alguna parte de la jurisprudencia patria ha abierto la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, principalmente, porque ha tomado como fundamento o fuente de derecho la legislación y la jurisprudencia foránea, básicamente la existente sobre el derecho de amparo en Méjico. Sin embargo, es preciso ahondar en este tema, para comprender cabalmente que “[n]o tendría sentido crear una jurisdicción paralela a todos los niveles [...].
“[...] la institución del llamado derecho de amparo, el cual pese a que se ha aplicado de manera amplia a los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, tiene unas connotaciones que lo hacen incompatible con el sistema colombiano [...] Consideramos conveniente separar esta institución del modelo mexicano o de otros de desarrollo jurisprudencial como el argentino.
“Con el nombre de amparo se conocen dos instituciones distintas: el juicio de amparo al estilo mejicano, adoptado en numerosas constituciones, y el recurso de amparo.
“El juicio de amparo en Méjico abarca la totalidad de mecanismos de control de constitucionalidad. Y ocurre que, para cada una de las hipótesis del amparo mejicano parece existir una específica respuesta dentro del ordenamiento jurídico vigente.
“De allí la necesidad de caracterizar la acción de tutela como un instrumento puramente residual y de naturaleza jurídica especial, ajeno, salvo ciertos puntos marginales de contacto, a la figura del amparo.
“De la naturaleza del amparo es el agotamiento previo de los instrumentos de defensa disponibles. Por el contrario, la institución que se propone parte de la carencia o insuficiencia de esos medios. Como además el poder del juez se limita a constatar la violación o posible violación del derecho constitucional para otorgar una protección transitoria la acción de tutela – tal como lo dispone la Constitución de Malta – puede interponerse sin perjuicio de cualquier otra acción legalmente disponible en relación con la materia.”
“Por su parte, el recurso de amparo, tiene unas connotaciones muy particulares. Se trata, en primer lugar, de un ‘recurso’, lo cual quiere decir que sólo procede dentro del marco de un juicio en el cual previamente se ha ventilado la cuestión. Su caracterización como recurso extraordinario sólo se explica cuando el juez que conoce inicialmente de la controversia no puede aplicar directamente la Constitución. En los sistemas en los cuales se dispone de la presunción de constitucionalidad de las leyes, el juez sólo puede aplicar la ley y carece de autoridad para pronunciarse sobre aspectos constitucionales; para garantizar los derechos constitucionales se concede entonces el amparo constitucional.
“En el caso colombiano, este recurso, así planteado resultaría exótico, puesto que dado el carácter normativo y supremo de la norma constitucional, cualquier juez tiene, no sólo la facultad sino el deber de aplicarla directamente cuando quiera que ello sea necesario para la integración de la norma de derecho aplicable al caso concreto.
[…]
“En síntesis, establecer el amparo, dentro de la tradición mexicana, sería desquiciar el sistema colombiano y exponerlo a una serie de conflictos de jurisdicción [...][4].
Como claramente se infiere de la cita anterior, en Colombia no se concibió la acción de tutela contra decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en México con el recurso de amparo, dado que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Constitución Política, los jueces están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su decisión. Así las cosas, carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el mismo fin.
Es más, no puede decirse que en nuestro país la tutela puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, con el argumento de que así lo establece el artículo 86 Constitucional, cuando en su inciso primero establece que toda persona tendrá acción de tutela cuando sus derechos constitucionales fundamentales le resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Desde luego, es cierto que los jueces y magistrados somos autoridad pública. Sin embargo, fue la Corte Constitucional quien en sentencia C-543 de 1992 declaró en la parte resolutiva – única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional -, inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. El último, en su primer inciso se refería a las sentencias y demás providencias judiciales que pusieran término a un proceso, proferidas por jueces, tribunales, Corte Suprema y Consejo de Estado. El parágrafo primero de la misma norma en el primer inciso in fine contemplaba la posibilidad de instaurar acción de tutela por violación del derecho al debido proceso.
La Corte, para fundamentar su decisión, sostuvo: “[...] en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa judicial’ que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela.”
En otros términos, no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un proceso; además, a quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no le es dable alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.
Las normas que consagraban la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, es decir, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, fueron declaradas inexequibles, por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, por lo tanto, no es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
No obstante, la misma Corte en sentencia C-590 de 2005, se pronunció sobre la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales cuando sobrevengan supuestos sumamente excepcionales que vulneren o amenacen derechos fundamentales. Empero, tal postura no es aceptable, por cuanto rompe la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la procedencia de la tutela.
La acción de tutela no procede contra providencias judiciales ni cuando se argumente que la decisión judicial configura una vía de hecho o que el juez ha cometido “errores protuberantes o groseros”, pues, semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la decisión de otro. Desde luego que este argumento no tiene cabida cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior jerárquico, en razón de asuntos que llegan a su conocimiento como consecuencia de la interposición de recursos legalmente instituidos para cada proceso, como ocurre con la apelación, la revisión, la súplica o la casación.
Como lo anota con acierto Ibáñez Frocham, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión, “[e]n más de treinta años de actuación forense no conocemos un solo caso de inconducta procesal que no haya podido corregirse y sancionarse por los medios comunes de defensa que conoce el proceso sin acudir a la revisión”[5].
Parodiando al profesor y ex Magistrado Murcia Ballén, puede decirse, sin equivocación, que el ejercicio de la acción de tutela “[...] responde más a la patología de litigiosidad de los colombianos, que pueden ver en [ella] la panacea para las derrotas judiciales, que al sano propósito de reparar evidentes injusticias”[6].
Como si lo anterior fuera poco, “[...] la evolución de la acción de tutela contra providencias judiciales ha llevado a flexibilizar cada vez más el concepto de vía de hecho, a través de múltiples concepciones de la figura que ha permitido que la misma se aplique a simples diferencias de interpretación; hasta el punto que en algunas ocasiones no es fácil definir si la vía de hecho es la cometida por el juez natural del caso o por el juez de tutela, fomentándose con todo ello la confrontación natural entre los diferentes órganos judiciales y, por consiguiente, agravándose cada día más la inestabilidad en la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico.
“Esa evolución, que también ha favorecido la utilización indiscriminada e irrazonable de la acción de tutela, se ha traducido, como se ha expresado en diferentes fallos, en el quebrantamiento de los principios de la cosa juzgada, de las formas propias de cada juicio, de la autonomía e independencia funcionales y la desconcentración, que caracterizan a la administración de justicia, con la violación consecuente de los artículos 29, 228 y 230 de la Carta Política”[7]
Por lo demás, es oportuno dejar sentado que la procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el ejercicio de esta acción constitucional contra providencias judiciales, en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público, común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los jueces.
No es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la tutela.
Como en el asunto que aquí se examina la solicitud está dirigida contra una decisión judicial, la pretensión no tiene vocación de prosperidad a través de la acción de tutela, por lo que se rechazará por improcedente”.
En esta ocasión la Sala reitera esa posición.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
REVÓCASE el fallo del 30 de abril de 2009, proferido por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado y, en su lugar, RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Palermo – Huila contra el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva y el Tribunal Administrativo del Huila, por estar dirigida contra una providencia judicial.
Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
[1] Radicado 2008-01230 M.P. doctor Héctor J. Romero Díaz.
[2] “ [...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo Derecho”, Javier Tamayo Jaramillo “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo derecho”, en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.
[3] Corte Constitucional sentencia C-543 de 1992 “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”.
[4] Gaceta Constitucional, proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 81, Protección de los Derechos Constitucionales, autor: Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
[5] Manuel Ibáñez Frocham, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil, tercera edición, pág. 570.
[6] Humberto Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil, segunda edición, Librería del Profesional, 1996, pág. 178.
[7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, aclaración de voto del Conjuez doctor Libardo Rodríguez Rodríguez a la sentencia de 20 de abril de 2005, exp. AC-1543.
Publicado Por: julio 1, 2015