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REGISTRO UNICO DE LA POBLACION DESPLAZADA – Función / REGISTRO UNICO DE LA POBLACION DESPLAZADA – Solo es posible inscripción de personas que tienen la condición de desplazadas / DESPLAZADO – Definición / DESPLAZADO – No puede ser considerado como tal integrante de grupo armado al margen de la ley / INTEGRANTE DE GRUPO ARMADO – No se le puede considerar como desplazado / DESMOVILIZADO – No tiene la condición de desplazado
La función que desempeña el Registro Único de Población Desplazada es estadística y técnica, toda vez que permite la identificación de las víctimas del desplazamiento y facilita el diseño de políticas públicas y de programas para la garantía del pleno goce de los derechos fundamentales de dicha población; empero, se precisa que la condición de desplazado, la adquiere quien se encuentra bajo los supuestos de hecho previstos en la Ley 387 de 1997 [1]. En el caso sub exámine Acción Social negó la inscripción de la accionante en el RUPD porque ésta no se encontraba dentro de las circunstancias previstas en la ley 387 de 1997 [1], es decir, no existían razones objetivas para concluir que era desplazada, dado que para la época anterior al cambio forzado de lugar de residencia se encontraba en la encuesta del SISBÉN en Bogotá. Por su parte la accionante sostiene que aparece en la citada encuesta en un municipio diferente al de su residencia, es decir, Arauca, porque con ocasión de su actividad de miliciana se desplazaba por todo el país. Conforme con el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 se considera desplazada toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión del conflicto armado interno, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario, entre otras. Fluye de esta definición que la condición de desplazamiento se predica de quien ha sido objeto de amenazas a su integridad por causa del conflicto o de afectaciones al DIH o a los DDHH, es decir, de quien tiene la condición de víctima, no así de los integrantes de los grupos armados o de los actores del conflicto armado, pues, para éstos el ordenamiento jurídico prevé un trato diferente. Como en el sub lite se infiere que la accionante tiene la condición de desmovilizada y no de desplazada, ésta debe buscar los beneficios que se han descrito para el Plan Nacional de Desmovilización, siempre y cuando, cumpla con los requisitos.
FUENTE FORMAL: LEY 387 DE 1997 – ARTICULO 1
NOTA DE RELATORIA: Sobre la condición de desplazado: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 29 de marzo de 2007, Rad. 2006-00377(AC), C.P. Ligia López Díaz; 21 de agosto de 2008, Rad. 2008-00036(AC), C.P. Héctor Romero Díaz.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01309-01(AC)
Actor: XIOMARA ISABEL LEMUS DOMINGUEZ
Demandado: ACCIÓN SOCIAL
FALLO
Se decide la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 15 de septiembre de 2009 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda- Subsección “D”, que negó las pretensiones de la tutela.
- ANTECEDENTES
Xiomara Isabel Lemus Domínguez presentó acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), por considerar que le vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, salud, educación, vivienda, trabajo, libertad, igualdad, dignidad humana y asociación (fls. 1 a 6).
- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS
La accionante demandó la protección de los mencionados derechos fundamentales, para lo cual pidió que se ordenara a la accionada inscribirla en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) (fl. 5).
Fundamentó su pretensión en los hechos que se compendian así (fls. 1 y 2):
2.1. En 2005 desertó de un grupo armado al margen de la ley y, se desplazó desde el municipio de Arauca a Bogotá, debido a las amenazas que recibió de grupos paramilitares. Para esta época rindió declaración ante la Procuraduría General de la Nación con el fin de obtener la inscripción en el RUPD, pero la entidad accionada se negó a registrarla por lo que tuvo que regresar al lugar de origen y reincorporarse a la insurgencia, por cuanto no contaba con los documentos necesarios para trabajar en la ciudad y obtener los medios de subsistencia.
2.2. El 5 de julio de 2008 se desplazó nuevamente a Bogotá, con ocasión de las amenazas que recibió de grupos paramilitares quienes conocían su vinculación con un grupo guerrillero, porque durante su reclusión en la cárcel de Arauca, por los delitos de rebelión y terrorismo, estuvo con un comandante paramilitar; en esta oportunidad presentó declaración en la Defensoría del Pueblo para pedir el registro en el RUPD, la que fue desestimada por la accionada, toda vez que los hechos narrados por la actora no se ajustaban a la realidad.
2.3. Solicitó la revocatoria directa del acto que le negó por segunda vez la inscripción, pero ésta fue negada, pues, a juicio de la tutelante, la entidad demandada no tuvo en cuenta los elementos probatorios que aportó para ratificar la verdad de su dicho.
2.4. Formuló acción de tutela porque la falta de inclusión en el RUPD no le permite acceder a las ayudas a las que tiene derecho la población desplazada.
- OPOSICIÓN
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Acción Social se opuso a la tutela y adujo que:
Por Resolución 110011214 de 2 de septiembre de 2005 le entidad resolvió no inscribir en el RUPD a la accionante habida cuenta que no existían razones objetivas y fundadas para concluir que aquélla se encontrara dentro de las circunstancias previstas por la Ley 387 de 1997 [1], esto es, que fuera desplazada; lo anterior porque para la época del supuesto desplazamiento desde Arauca la interesada aparecía en la base de datos de la Secretaría de Salud de Bogotá ,D.C., como beneficiaria del SISBÉN, con lo cual se evidenció que la actora no tenía su sitio habitual de residencia en donde alegó que fue el lugar de desplazamiento sino en la capital.
Así mismo, en Resolución 110013660 de 20 de agosto de 2008 Acción Social reiteró la decisión de no incluir a la tutelante en el Registro por las mismas razones que sirvieron de fundamento al acto de 2005, pues, de conformidad con el Decreto 2569 de 2000 [11] la declaración que aquélla rindió era manifiestamente contraria a la verdad.
Además, como la actora no demostró encontrarse frente a una circunstancia que le cause un perjuicio irremediable, debe acudir al mecanismo ordinario de defensa judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para controvertir los actos que le negaron el registro en el RUPD (fls. 39 a 48).
- FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 15 de septiembre de 2009, negó la tutela porque estimó que:
La negativa de inscripción de la actora en el RUPD se encuentra ajustada a la causal 2ª del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000, toda vez que de las afirmaciones de aquélla se evidencia que no se encuentra en situación de desplazamiento sino de desmovilización de un grupo armado al margen de la ley.
Aunado a lo anterior, de los medios probatorios que obran en el expediente, se confirman los supuestos de hecho que tuvo en cuenta la entidad accionada para negar la inclusión en el Registro, por cuanto, es claro que para la época en la que se produjo el supuesto desplazamiento la demandante gozaba de los beneficios del SISBEN en Bogotá, es decir, tenía su residencia en esta ciudad (fls. 50 a 61).
- LA IMPUGNACIÓN
La actora impugnó el fallo del a quo para lo cual reiteró los argumentos de la solicitud de tutela y, adujo que su inscripción en el SISBÉN de Bogotá se explica porque en su condición de miliciana se movilizaba por todo el territorio nacional, por lo que no tenía un lugar fijo de residencia (fls. 62 a 65).
- CONSIDERACIONES
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza.
Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.
En el caso concreto, la accionante estima que la demandada le vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, salud, educación, vivienda, trabajo, libertad, igualdad, dignidad humana y asociación con la negativa a inscribirla en el RUPD; en consecuencia, demanda que se ordene a Acción Social dejar sin efecto las Resoluciones 110011214 de 2 de septiembre de 2005 y 110013660 de 20 de agosto de 2008 y, en su lugar, disponer su inclusión en dicho registro.
Para pronunciarse sobre la solicitud de tutela deben precisarse las normas pertinentes para resolver el sub lite y, con relación a éstas el alcance que tiene la pretensión de la actora.
El programa para la atención de población desplazada por causa del conflicto armado interno, se fundamenta en las disposiciones de la Ley 387 de 1997 y los Decretos 2569 de 2000, 951 de 2001, 2007 de 2001 y 975 de 2004, mediante los cuales se regula la actividad del Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada (SNAIPD).
Se advierte que la función que desempeña el Registro Único de Población Desplazada es estadística y técnica, toda vez que permite la identificación de las víctimas del desplazamiento y facilita el diseño de políticas públicas y de programas para la garantía del pleno goce de los derechos fundamentales de dicha población; empero, se precisa que la condición de desplazado, la adquiere quien se encuentra bajo los supuestos de hecho previstos en la citada Ley 387 de 1997 [1][1].
En efecto, el RUPD creado por el Decreto 2569 de 2000, a cargo de Acción Social, permite mantener información actualizada sobre la población desplazada atendida, su situación socioeconómica, nivel de necesidades básicas insatisfechas, y realizar el seguimiento a los servicios que el Estado brinda[2].
Ahora bien, cuando alguna de las entidades del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada recibe la declaración de una persona que afirma encontrarse en situación de desplazamiento, debe presumirse su buena fe, en virtud del artículo 83 de la Constitución Política. En consecuencia, existe para la Administración el deber de desvirtuar las afirmaciones hechas por quien solicita la inclusión en el RUPD, en el evento que no se haga el registro bajo la consideración de que las circunstancias expuestas en la citada declaración se califiquen como contrarias a la verdad (artículo 11 [1] del Decreto 2569 de 2000).
En el caso sub exámine Acción Social negó la inscripción de la accionante en el RUPD porque ésta no se encontraba dentro de las circunstancias previstas en la ley 387 de 1997 [1], es decir, no existían razones objetivas para concluir que era desplazada, dado que para la época anterior al cambio forzado de lugar de residencia se encontraba en la encuesta del SISBÉN en Bogotá. Por su parte la accionante sostiene que aparece en la citada encuesta en un municipio diferente al de su residencia, es decir, Arauca, porque con ocasión de su actividad de miliciana se desplazaba por todo el país.
Cotejada la impugnación con el material probatorio que obra en el expediente, así como con el fallo de primer grado, según lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de segunda instancia, se concluye que se debe confirmar la decisión del Tribunal por la siguiente razón:
Conforme con el artículo 1 de la Ley 387 de 1997 se considera desplazada toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión del conflicto armado interno, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario, entre otras.
Fluye de esta definición que la condición de desplazamiento se predica de quien ha sido objeto de amenazas a su integridad por causa del conflicto o de afectaciones al DIH o a los DDHH, es decir, de quien tiene la condición de víctima, no así de los integrantes de los grupos armados o de los actores del conflicto armado, pues, para éstos el ordenamiento jurídico prevé un trato diferente.
Con base en la anterior consideración se creó el Plan Nacional de Desmovilización, cuyo fundamento se encuentra en las Leyes 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, los Decretos 128 de 2003, 2767 de 2004, 395 de 2007, 1059 de 2008 y la Resolución 513 de 2005 del Ministerio del Interior y de Justicia.
De acuerdo con estas normas, los desmovilizados bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley o en forma individual, pueden beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, es decir, cuando la persecución penal que sobre ellos se realice verse únicamente sobre delitos políticos y no de los que por su naturaleza no permiten que el autor reciba indulto o amnistía, evento en el cual se debe acudir al proceso regulado por la Ley 975 de 2005, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional .
Los beneficios de carácter socioeconómico se enumeran en los artículos 14 a 21 del Decreto 128 de 2003 y en la Resolución 513 de 2005 [3] del Ministerio del Interior y de Justicia y se limitan a entrega de documentos (registro civil, cédula de ciudadanía, tarjeta de identidad, libreta militar, entre otros); ayuda humanitaria (alojamiento, manutención, bono de ropa y transporte urbano o rural); salud; educación (procesos formativos académicos y laborales); 5 seguro de vida; atención psicológica integral (asesoría permanente de un tutor) y; proyecto de vida (que por regla general consiste en el desarrollo de un negocio).
El proceso de reintegración a la vida civil se encuentra, primordialmente, a cargo de dos entidades, el CODA (Comité Operativo para la Dejación de Armas) que depende del Ministerio de Defensa, cuya misión es brindar ayuda humanitaria primaria al desmovilizado y certificar su condición, esto es, verificar que el excombatiente pertenecía efectivamente a un grupo armado organizado al margen de la ley.
A su vez, la mencionada entidad también debe coordinar todos los trámites necesarios ante las autoridades judiciales, para que los desmovilizados tengan derecho al indulto, suspensión condicional de la ejecución de la pena, la cesación de procedimiento, la preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria, según el estado del proceso (Decreto 128 de 2003 [13]). A juicio de la Sala, este es el beneficio más importante del programa de reintegración, toda vez que a partir de éste el participante puede gozar de la libertad, reincorporarse a la sociedad y recibir los beneficios socioeconómicos[3].
Cumplida esta etapa, el CODA expide una certificación que otorga al desmovilizado la condición de reintegrado; en consecuencia, el proceso lo asume la Alta Consejería para la Reintegración Económica y Social (ACR), quien debe completar la entrega de los aludidos beneficios que aseguren la autosuficiencia del excombatiente y su estabilización social y económica.
Se advierte que con la expedición de los Decretos 3041 y 3043 la ACR asumió las funciones que antes estaban asignadas al Ministerio del Interior y de Justicia, por tanto, le corresponde “diseñar, ejecutar y evaluar la política de Estado dirigida a la reintegración social y económica de las personas o grupos armados al margen de la ley, que se desmovilicen voluntariamente de manera individual o colectiva […]”.
Como en el sub lite se infiere que la accionante tiene la condición de desmovilizada y no de desplazada, ésta debe buscar los beneficios que se han descrito para el Plan Nacional de Desmovilización, siempre y cuando, cumpla con los requisitos.
En ese orden de ideas, como se advirtió, se confirmará la sentencia del a quo y se prevendrá a la entidad accionada para que brinde la información que requiera la actora para acceder a los beneficios a los que podría tener derecho en su condición de desmovilizada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
Confírmase la sentencia de 15 de septiembre de 2009 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda- Subsección “D”, dentro de la acción de tutela de Xiomara Isabel Lemus Domínguez contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Prevéngase a la entidad accionada para que brinde la información que requiere la actora para acceder a los beneficios a los que podría tener derecho en su condición de desmovilizada.
Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
WILLIAM GIRALDO GIRALDO
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
[1] En ese mismo sentido, ver sentencias de 29 de marzo de 2007, C.P. doctora Ligia López Díaz, Exp. 2006-00377-01 y de 21 de agosto de 2008, C.P. doctor Héctor Romero Díaz, Exp. 2008-00036-01.
[2] Ibídem.
[3] Ver sentencia de 26 de junio de 2008, Exp. 2008-00425-01, C.P., doctor Héctor Romero Díaz.
Publicado Por: julio 2, 2015