05001-23-26-000-1999-03867-01(20528) Sección 3 2009 [Consejo de Estado]

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Nulidad de acto administrativo / ACTO DE EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA - Nulidad. Acción procedente. Competencia / EXTINCION DE DOMINIO - Naturaleza / EXPROPIACION - Naturaleza / ACTO DE EXPROPIACION AGRARIA - Demanda por ilegalidad. Competencia / ACTO DE EXPROPIACION GENERAL - Demanda por ilegalidad. Competencia

 

Si bien, existen unas reglas generales, sobre el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo, la decisión del a quo que con esta sentencia se revisa, hace relación a un acto administrativo de expropiación por vía administrativa, hipótesis ésta que detenta una configuración legislativa especial sobre el tema. Lo que en cambio, ofrece algunas dudas, es a qué Sección de esta Corporación, le corresponde el conocimiento del presente caso; en este tema, la Sala advierte, una tendencia a confundir situaciones jurídicas distintas, tales como la expropiación en general; aquella de naturaleza agraria; y la extinción del dominio; lo que comporta, una evidente complicación al momento de determinar, si debe conocer la Sección primera o la tercera de esta Corporación. Tanto la expropiación como la extinción del dominio, constituyen límites al derecho de propiedad consagrado constitucionalmente en el artículo 58; ambas categorías parten de la idea común, según la cual, la connotación liberal y absoluta de este derecho, ha sido superada y como consecuencia, su comprensión admite restricciones. Una y otra detentan un referente constitucional, que les da esencia y alcances distintos, todos ellos, enmarcados en la lógica de la función social y el interés general que enmarcan el derecho de propiedad en un Estado Social y de Derecho como el colombiano. Como consecuencia de la teoría constitucional, y en atención a los desarrollos legales del tema, se puede concluir: 1) La expropiación y la extinción del dominio, si bien son dos figuras que dan lugar a la limitación del derecho de propiedad consagrado constitucionalmente, son distintas, en virtud de la identidad que les atribuyó el texto político a una y otra. 2) La expropiación puede ser judicial o administrativa, y como tal está regulada de manera general, principalmente de conformidad con lo establecido en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. 3) Existe, una modalidad de expropiación especial, que se conoce como “expropiación agraria”, que detenta la misma concepción constitucional de la anterior, aunque se estructura para situaciones específicas, y detenta procedimientos y reglas propias. 4) El referente legal principal de la expropiación agraria es la Ley 160 de 1994 a través de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y desarrollo rural campesino, está inspirada “en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”. La extinción del dominio por su parte, se configura como una acción que tiene identidad constitucional y que se manifiesta en 2 hipótesis: (1) cuando el titular del bien detenta un título ilícito; y (2) como sanción al propietario del bien que afecta la función social y ecológica del derecho de propiedad. Con base en las diferencias de estas categorías, puede hacerse una lectura coherente del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta Corporación, en lo relativo al conocimiento de la Sección tercera en los siguientes términos: Le corresponde a esta Sección conocer de las acciones de expropiación agraria, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 (los procesos de expropiación en materia agraria), y de los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio (numeral 8, los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales). Como se observa, otro tipo de expropiaciones, es decir aquellas de carácter general, reguladas en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 principalmente, no son de conocimiento de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sino de la  Sección Primera, en virtud de la atribución residual de conocimiento, que se le confiere en los numerales 1 y 2 correspondientes, de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso objeto de análisis, se trata justamente del cuestionamiento de ilegalidad de un acto administrativo a través del cual se decidió una expropiación por vía administrativa, es decir, de una expropiación general y no agraria, motivo por el cual, su conocimiento no correspondería a esta Sección sino a la Primera. Sin embargo, habida cuenta que la Sala avocó el conocimiento de este proceso desde el 14 de junio de 2001, y en aras a la prevalencia del derecho sustancial que debe caracterizar a las actuaciones judiciales, ésta continuará con el conocimiento de este proceso y adoptará una decisión de fondo, situación ésta según lo anotado antes, perfectamente ajustada a la ley, toda vez que no existen dudas sobre el conocimiento del proceso objeto de análisis por parte de esta Corporación.

 

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 71

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de expropiación y sus efectos, Corte Constitucional, sentencias T-284 de 1994, C-374 de 1997, C-374 de 1997, C-740 de 2003 y C-474 de 2005, MP. Humberto Sierra Porto.

 

CALIDAD DE POSEEDOR - Demostración. Efectos / PROPIEDAD - Prueba / POSESION - Naturaleza

 

Si bien la comprensión tradicional de la posesión ha identificado a ésta, como una simple relación física de una persona con una cosa, la doctrina más reciente y la jurisprudencia nacional, la conciben como un efectivo derecho, inclusive, de índole fundamental. El reconocimiento de la posesión como un derecho, que por supuesto detenta una lógica patrimonial, implica entonces, sin asomo de duda, la posibilidad de que en caso de que ésta se vea afectada, se pueda colegir una indemnización de perjuicios con representación pecuniaria. Surge entonces la inquietud anunciada de si ¿la afectación a los derechos de propiedad y posesión son equivalentes en términos de valoración económica? La respuesta a esto, no puede ser sino negativa, toda vez que a simple vista se constata que se está en presencia de derechos de distinto rango, en relación con bienes y que como consecuencia, de manera alguna puede identificarse la equivalencia económica de la posesión a la de la propiedad, tal y como lo afirma la parte demandada. La equivalencia económica de la posesión, no resulta probada dentro del proceso, toda vez que la parte actora solicitó desde un principio, como se anotó, que a título de restablecimiento del derecho, se le diera una suma de dinero correspondiente al derecho de propiedad que ejercía sobre los bienes inmuebles objeto de controversia, y como consecuencia de ello, solicitó que con ocasión de la prueba pericial, se estableciera el valor de los predios “expropiados”. Los peritos por su parte, hicieron lo que se les pidió, pero se insiste, este valor no sirve para cuantificar la equivalencia económica de los derechos de posesión de la parte demandante. Se hacía necesario entonces, probar en primer lugar la condición de poseedor; y en segundo, la correspondencia económica de este derecho, y esto no se hizo.

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre la posesión, Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Civil, sentencias de 10 de mayo de 1939 y de 12 de agosto de 1992. Sobre la prueba de la posesión para efectos de solicitar la indemnización de perjuicios, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de agosto de 2005, rad. 15338, MP. Ruth Stella Correa Palacio.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

 

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 05001-23-26-000-1999-03867-01(20528)

 

Actor: JUANA FRANCISCA GUERRA RAMIREZ Y OTROS

 

Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS-ANTIOQUIA-

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

 

 

Se deciden  los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la Sentencia de 2 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala tercera de decisión), a través de la cual se declaró nula la Resolución No. 106 de 17 de agosto de 1999 expedida por el Alcalde del municipio de Santa Rosa de Osos, y como consecuencia de ello, se condenó a éste, al pago de unas sumas de dinero a los demandantes, a título de restablecimiento del derecho.

 

 

1. Los actos demandados, el restablecimiento del derecho pedido y sus fundamentos

 

Sin perjuicio de la naturaleza de actos administrativos que detenten las resoluciones demandadas, la cual se analizará más adelante, el texto integral de éstas es[1]:

 

“Resolución número 093

(24 de junio de 1999)

 

POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARA LA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA DE UNOS INMUEBLES

 

EL ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA ROSA DE OSOS, en uso de sus facultades legales, en especial la Ley 388 de 1997, Ley 9ª de 1989, y el Acuerdo 031 del 14 de mayo de 1998, y

CONSIDERANDO

• Que el área aledaña a la Terminal de Transporte, mediante Acuerdo 031 del 14 de mayo de 1998, fue declarada zona de interés público.
• Que el municipio de Santa Rosa de Osos, proyecta construir en dicho sector la Central de Carga con el fin de descongestionar la zona céntrica del municipio.
• Que los terrenos que se utilizarán en la construcción de la Central de Carga, son de exclusiva propiedad del Municipio, según consta en la Escritura Pública, debidamente registrada en la Oficina de Registro de Santa Rosa de Osos, bajo la matrícula inmobiliaria número 025-0014874, parte de estos terrenos fueron invadidos.
• Que se hace necesaria la recuperación de estos lotes de terreno, para ser destinados a la Central de Carga, y reconocer a los invasores las mejoras allí plantadas.
• Que el Municipio de Santa Rosa de Osos con el fin de llegar a un acuerdo con las personas afectadas con esta obra, ha suscrito varios convenios, quedando pendiente con las señoras Rosa Preciado, Juana Francisca Guerra Ramírez y Carmelina Gómez o sus hijos, quienes en varias ocasiones con el ánimo de llegar a un acuerdo, se han citado para llegar a una negociación voluntaria a los invasores de los predios, pero que debido a circunstancias ajenas al Ente Administrativo, no se ha llegado a la negociación propuesta por el Municipio.
• Que en mérito de lo expuesto,

 

RESUELEVE

ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar la expropiación por vía administrativa, de los terrenos necesarios para la construcción de la Central de Carga de Santa Rosa de Osos. ARTÍCULO SEGUNDO.  El municipio de Santa Rosa de Osos, ofrece a las personas que se han negado a negociar voluntariamente por las mejoras plantas (sic) en los predios que requiere el Municipio para la construcción de la Central de Carga $15.000.oo por metro cuadrado como indemnización, por el terreno y las mejoras plantadas, los cuales serán cancelados por el Municipio de Santa Rosa de Osos de contado.

ARTÍCULO TERCERO. La presente Resolución rige a partir de su notificación.

ARTÍCULO CUARTO. Contra la presente Resolución rige el recurso de reposición.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Santa Rosa de Osos, 24 de junio de 1999

(Firma: El Alcalde).

 

“Resolución número 106

(17 de agosto de 1999)

 

POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPROPIAN UNOS INMUEBLES

 

EL ALCALDE POPULAR MUNICIPAL DE SANTA ROSA DE OSOS, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por la Ley 136 de 1994, Decreto 640 de 1937, Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y demás disposiciones legales vigentes, y

CONSIDERANDO

1. Que por Resolución número 093 del 24 de junio de 1999, se declaró la expropiación por vía administrativa de unos inmuebles aledaños a la Terminal de transporte, que serán destinados para la construcción de la Terminal de Carga del Municipio de Santa Rosa de Osos.
2. Que las personas afectadas por la expropiación por vía administrativa fueron notificadas personalmente el 25 de junio de 1999, sin que hubieran interpuesto recurso alguno, motivo por el cual, dicho acto administrativo se encuentra debidamente ejecutoriado.
3. Que han trascurrido más de treinta (30) días hábiles desde la ejecutoria de la citada Resolución, sin haber llegado a un acuerdo formal con las partes en conflicto.
4. Que dentro del Plan de Desarrollo del Municipio, y como obra prioritaria para el mismo, está la construcción de la Central de Carga.
5. Que para cumplir con dicho cometido, el Municipio mediante escritura Número 262 del 11 de noviembre de 1995, adquirió un lote de terreno con una extensión superficiaria aproximada de 28.534,50 Metros Cuadrados.
6. Que actualmente existe un área de invasión de 5.806, 72 metros cuadrados, que se hacen necesarios para la construcción de la Central de Carga del Municipio.
7. Que la señora JUANA FRANCISCA GUERRA RAMÍREZ, es invasora de una extensión de 298 Metros Cuadrados; la señora ROSA PRECIADO, es invasora de una extensión de 286 Metros Cuadrados; la señora CARMELINA GÓMEZ, es invasora de una extensión de 365 Metros Cuadrados, del lote adquirido por el Municipio.
8. Que el Municipio reconocerá $15.000.oo por metro cuadrado como indemnización a los invasores y las mejoras allí plantadas, los cuales serán cancelados de contado, por parte del ente territorial.
9. Que en mérito de lo expuesto,

RESUELEVE

ARTÍCULO PRIMERO: Expropiar el lote invadido por la señora JUANA FRANCISCA GUERRA RAMÍREZ, en una extensión de 298 Metros Cuadrados y reconocerle la suma de $4’470.000.oo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Expropiar el lote invadido por la señora ROSA PRECIADO, en una extensión de 286 Metros Cuadrados y reconocerle la suma de $4’290.000.oo.

ARTÍCULO TERCERO: Expropiar el lote invadido por la señora CARMELINA GÓMEZ, en una extensión de 365 Metros Cuadrados y reconocerle la suma de $5’475.000.oo.

ARTÍCULO CUARTO: La negación al cumplimiento de lo ordenado en la presente Resolución, dará lugar a proceder con las medidas policivas pertinentes.

ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente Resolución solo procede el recurso de Reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal.

ARTÍCULO SEXTO: La presente Resolución rige a partir de su notificación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Santa Rosa de Osos, 17 de agosto de 1999

(Firma: El Alcalde).

 

Como consecuencia de la nulidad alegada de las dos Resoluciones trascritas, la parte demandante, conformada por ZOILA ROSA PRECIADO PRECIADO, MARÍA CARMELINA GÓMEZ y JUANA FRANCISCA GUERRA RAMÍREZ, solicitó a título de restablecimiento del derecho:

 

“Que como consecuencia de lo anterior se restablezcan en sus derechos o se les pague el precio de acuerdo al avalúo comercial que realicen los peritos designados por el despacho sobre los terrenos y mejoras.

 

“Que se condene al Municipio de Santa Rosa de Osos (Antioquia), a pagar a mis poderdantes los perjuicios patrimoniales y morales que se les ocasionó por expropiarlos de sus terrenos como se resuelve en las resoluciones atacadas, y a ver (sic) pagos solo pagado las mejoras, ajustando el valor de la condena conforme lo autoriza el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.”[2]

 

A la anterior solicitud, agregó la afirmación de algunos hechos que se pueden sintetizar así:

 

1. Las actoras afectadas con las resoluciones demandadas, eran propietarias de los inmuebles expropiados y no invasoras, según constaba en numerosos instrumentos jurídicos y en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria.

 

2. Ninguno de los dos actos administrativos demandados fue notificado personalmente a las demandantes y pese a ello, se presentó recurso de reposición contra la Resolución 106 de 17 de agosto de 1999, la cual fue rechazada por extemporánea.

 

3. La Resolución 106 de 17 de agosto de 1999, no determina con exactitud los predios demandados.

 

4. En la citada resolución se incluyó una supuesta indemnización a título de mejoras, que sin embargo se fundó en un avalúo sobre los bienes.

 

5. Dicho avalúo, nunca fue posible de cuestionarlo y se surtió sobre bienes distintos a los expropiados.

 

6. Aunque las partes demandantes no fueran propietarias, serían poseedoras y no “invasoras”, toda vez que detentaron una “pacífica e ininterrumpida” posesión por más de 20 años.

 

En la demanda se solicitó también la suspensión provisional de las resoluciones aludidas

 

 

1. Las normas aducidas como violadas señaladas en la demanda y el sustento de la violación expuesto por la parte actora.

 

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 29.
• Código Contencioso administrativo: Artículos 3 y 84.
• Decreto 1420 de 24 de julio de 1998 a través del cual se reglamenta la Ley 388 de 1997: Artículo: 13.

 

Los argumentos expuestos en la demanda que constituyen sustento de la violación alegada se pueden sintetizar así:

 

• Violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 constitucional en concordancia con los artículos 13 y 24 del decreto 1420 de 1998: En la última disposición aducida se establecen unas reglas sobre el procedimiento que se debe seguir al momento de solicitar avalúos, así como de la práctica de estos, que no se cumplieron. Se indicó que como consecuencia, resultaba procedente lo consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que allí se establece el “desconocimiento del derecho de audiencia y defensa” como causal para la nulidad de los actos administrativos.

 

• Violación del principio de publicidad al omitir la notificación personal de los actos administrativos demandados.

 

 

• El trámite del proceso de primera instancia

 

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala segunda de decisión, por Auto de 15 de diciembre de 1999[3].

 

El Municipio de Santa Rosa de Osos, a través de apoderado judicial, en escrito radicado el 4 de febrero de 2000[4], se opuso a las pretensiones de la demanda; fundamentó su oposición de la siguiente manera:

 

En relación con la Resolución 093 de 1999 demandada, señaló que operaba la caducidad de la acción, toda vez que la demanda se presentó con posterioridad al término de 4 meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, en virtud de lo establecido en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

 

En lo que respecta a la Resolución 106 de 1999 indicó, que con la expedición de ella no se había violado el debido proceso ni el principio de transparencia, toda vez  que ésta sí se había notificado personalmente a las señoras que conforman la parte demandante y que frente a la negativa de éstas, de firmar, se recibió la firma de 2 testigos idóneos.

 

Señaló también que el proceso de expropiación que condujo a la expedición de esta resolución, se adelantó en cumplimiento estricto de los requerimientos legales, y en lo que respecta de manera específica al avalúo, refirió que éste fue elaborado por una persona idónea y en desarrollo del mismo, se dio a las señoras que conforman la parte demandante una indemnización más que “benévola” ($15.000 por M2) por concepto de mejoras, y por la franja de terreno expropiada.

 

Solicitó que se condenara en costas a la parte demandante, habida cuenta que esta había ocultado pruebas con la finalidad de obtener un beneficio personal.

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia, sala tercera de decisión, por auto de 9 de marzo de 2000, declaró la nulidad de todo lo actuado, por considerar que el auto admisorio de la demanda, había sido de ponente y no de la Sala y había omitido el pronunciamiento sobre la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte demandante[5].

 

Por auto de 13 de abril de 2000, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala tercera de decisión, admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional, por considerar que la parte demandante no expuso las razones de la misma y ni siquiera refirió las disposiciones normativas que se habían trasgredido ostensiblemente[6].

 

La parte demandada, presentó la respectiva contestación reiterando las razones y los argumentos expuestos antes[7]. Por auto de 13 de octubre de 2000, se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión[8]; ninguna los presentó.

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala tercera de decisión, profirió sentencia el 2 de marzo de 2001[9], en la que decidió:

 

1. “DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la Entidad demandada.
2. DECLÁRESE (sic) INHIBIDO para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la Resolución 093 del 24 de junio de 1999, expedida por el Alcalde del municipio de Santa Rosa.
3. SE DECLARA LA NULIDAD de la Resolución No. 106 del 17 del agosto de 1999, expedido (sic) por el Alcalde del municipio de Santa Rosa “por medio de la cual se expropian unos inmuebles”.
4. Como consecuencia a manera de restablecimiento del derecho, se condena al MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE OSOS a pagarle a cada una de las demandantes las siguientes sumas de dinero:

Para ROSA ZOILA PRECIADO, nueve millones trescientos diecisiete mil ochocientos treinta y seis pesos (9.317.836).

Para MARÍA CARMELINA GÓMEZ, nueve millones ochocientos veintitrés mil doscientos cuarenta y ocho pesos ($9.823.248).

Para JUANA FRANCISCA GUERRA, ocho millones trescientos sesenta y tres mil cinco pesos ($8.363.005)

Los valores reconocidos serán actualizados con el índice de precios al consumidor, como se indicó en la parte motiva de esta sentencia.

1. NEGAR las pretensiones sobre reconocimiento de perjuicios morales a cargo del municipio demandado
2. Se dará cumplimiento a lo dispuesto en el  (sic) artículo 176 y 177 del código contencioso administrativo”
3. Sin costas de conformidad con lo dispuesto en el canon 171 ibídem.”

 

Las razones del a quo para declararse inhibido del conocimiento de una de las Resoluciones demandadas (093 de 24 de junio de 1999), se fundaron en la connotación de trámite y no de fondo de ésta.  Por su parte, el fundamento principal para la declaratoria de nulidad de la otra resolución demandada (106 de 17 de agosto de 1999), fue que en ella se expropiaron unos bienes de no eran de propiedad de las destinatarias, ya que estas eran invasores y como tales, simple poseedores.

 

 

1. El recurso de apelación y el trámite de segunda instancia

 

Lo presentaron las partes demandante y demandada. La primera lo presentó el 9 de marzo de 2001[10], y allí afirmó estar inconforme con el numeral 7 de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el a quo; argumentó lo anterior, aduciendo, que debió condenarse a la parte demandada en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998, en atención a la onerosidad que es propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dada su condición de “no pública”.

 

La parte demandada lo presentó el 12 de marzo de 2001, y sustentó el recurso, aduciendo que si el argumento central del a quo para la declaratoria de nulidad de uno de los actos demandados, había sido la equivocación del municipio de expropiar a unas personas que eran tan solo poseedoras, la condena de éstas debía establecerse en atención a tal condición, y no a la de propietarias, toda vez que se había tenido en cuenta el raciocinio del perito, que se fundaba en esta última condición.

 

Esta Sala de lo contencioso administrativo admitió los recursos presentados, por auto de ponente[11] de 14 de junio de 2001[12]. Las partes guardaron silencio, frente al traslado que se les dio para presentar alegatos de conclusión.

 

 

1. CONSIDERACIONES

 

La decisión de fondo que con esta sentencia se adoptará, estará precedida del estudio de: la naturaleza de acto administrativo que detentan las resoluciones demandadas (punto 1); la competencia de esta Sección (punto 2); y  de los cargos presentados por las partes demandante y demandada en las respectivas impugnaciones de la sentencia de primera instancia (punto 3).

 

 

1. La naturaleza de acto administrativo de la Resolución demandada objeto del pronunciamiento del a quo

 

 

Habida consideración, que uno de los argumentos del a quo en sede de la sentencia de primera instancia, fue que solo se pronunciaría en relación con la Resolución 106 de 17 de agosto de 1999 y no con la 093 de 24 de junio de 1999, toda vez que ésta se configuraba como un acto de trámite; procede esta Sala a analizar únicamente la naturaleza de la Resolución 106 de 17 de agosto de 1999, que es sobre la que recaen los cargos de los impugnantes[13].

 

La revisión de la naturaleza de la Resolución aludida, es un aspecto fundamental, toda vez que, la normatividad vigente concibe a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solamente frente a actos administrativos[14], es decir, manifestaciones unilaterales de la voluntad, en ejercicio de la autoridad propia de las entidades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, capaces de producir efectos frente a un sujeto de derecho o a un grupo determinado o indeterminado de ellos, sin necesidad de contar con la anuencia de éste o éstos[15].

 

En este sentido, vale la pena constatar que, en efecto, se trata de una manifestación de la voluntad de carácter unilateral, de una entidad administrativa (Municipio de Santa Rosa de Osos), que genera unos efectos frente a otros sujetos de derecho, en particular frente a la parte demandante, toda vez que contiene una declaración en relación con su  supuesta propiedad o posesión y ordena una expropiación.

 

 

 

2. La competencia de esta Sala para conocer del caso objeto de análisis

 

Si bien, existen unas reglas generales, sobre el conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo, la decisión del a quo que con esta sentencia se revisa, hace relación a un acto administrativo de expropiación por vía administrativa, hipótesis ésta que detenta una configuración legislativa especial sobre el tema.

 

En efecto, se establece en la primera parte del artículo 71 de la Ley 388 de 1997:

 

“Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso - administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso que da lugar a dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares:

 

1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía.

(...)

1. Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado ...”

 

Como se observa, no existen dudas sobre el conocimiento de esta Corporación de los recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida por el a quo, en el proceso de la referencia. Se trata del conocimiento de la impugnación de la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo a través del cual se declaró una expropiación por vía administrativa.

 

Lo que en cambio, ofrece algunas dudas, es a qué Sección de esta Corporación, le corresponde el conocimiento del presente caso; en este tema, la Sala advierte, una tendencia a confundir situaciones jurídicas distintas, tales como la expropiación en general; aquella de naturaleza agraria; y la extinción del dominio; lo que comporta, una evidente complicación al momento de determinar, si debe conocer la Sección primera o la tercera de esta Corporación. Por este motivo, esta Sala considera pertinente, hacer una distinción entre las categorías jurídicas aludidas, que sirva a este propósito.

 

Tanto la expropiación como la extinción del dominio, constituyen límites al derecho de propiedad consagrado constitucionalmente en el artículo 58; ambas categorías parten de la idea común, según la cual, la connotación liberal y absoluta de este derecho, ha sido superada y como consecuencia, su comprensión admite restricciones. Una y otra detentan un referente constitucional, que les da esencia y alcances distintos, todos ellos, enmarcados en la lógica de la función social y el interés general que enmarcan el derecho de propiedad en un Estado Social y de Derecho como el colombiano.

 

La Corte Constitucional ha comprendido en los siguientes términos, los alcances de la expropiación:

 

“La expropiación es definida por la jurisprudencia constitucional como “un instituto, un negocio o una operación de derecho público, por medio de la cual el Estado, por razones de utilidad pública o de interés social, priva coactivamente de la titularidad de un determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento específico y previo el pago de una indemnización”[16].

 

Como ha señalado la Corte el fundamento constitucional de la expropiación parte de dos presupuestos que se relacionan entre sí, por una parte en el poder del Estado –en aras de la prevalencia del interés general que representa- para obtener todos aquellos bienes pertenecientes a cualquier particular que sean necesarios para garantizar el cumplimiento de los objetivos estatales y de sus asociados. Por otra parte el carácter no absoluto del derecho de propiedad, pues tiene como limitante el interés general ante el cual debe ceder[17].

 

El artículo 58 constitucional establece dos modalidades de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales deben cumplir con los siguientes requisitos:

 

1. i) Que existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.

 

1. ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.

 

La adopción de dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la entidad pública.

 

iii) Que se pague una indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.[18]”[19]

 

Así mismo, la Corte Constitucional ha subrayado la autonomía propia de la figura de la extinción del dominio, en su condición de instrumento procesal, orientado a castigar  (1) a quien detenta un título ilícito de dominio; o a quien (2) haya atentado contra la función social y ambiental de la propiedad con el uso dado a un bien propio:

 

“Por otra parte el artículo 34 de la Carta Política establece la figura de la extinción del dominio, la cual -como antes se dijo- tenía precedentes en la legislación preconstitucional[20], e inicialmente había sido concebida como una sanción al titular del derecho de dominio sobre un inmueble que desconociera la función social que éste debía cumplir, entendida en estos eventos como explotación económica del predio. No obstante, el ordenamiento constitucional vigente modificó radicalmente su naturaleza y pasó a convertirse en “… una institución autónoma  de estirpe constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías procesales, se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en cuanto contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política. En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna”[21].

 

Como ha sostenido esta Corporación en anteriores pronunciamientos, el Constituyente de 1991 le atribuyó a la extinción de dominio una particular naturaleza, pues se trata de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad[22]. Respecto a está última característica señaló la sentencia C-740 de 2003:

 

Finalmente, es una acción que está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por títulos ilegítimos. Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la acción de extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito. Entre ellas está el enriquecimiento ilícito,  prescripción que resulta muy relevante, pues bien se sabe que el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio que el ámbito de lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de extinción de dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se consolida como una institución que desborda el marco del poder punitivo del Estado y que se relaciona estrechamente con el régimen del derecho de propiedad[23].

 

Del mismo modo la jurisprudencia ha señalado las diferencias entre esta figura y la confiscación, pues mientras la extinción de dominio es una acción constitucional pública que tiene un carácter específicamente patrimonial, la confiscación es una pena, generalmente con una connotación política, que afecta el patrimonio de la persona que ha sido condenada como responsable de un delito, pues implica la pérdida de sus bienes a favor del Estado[24].

 

Ahora bien, la modificación de la naturaleza de la institución que tuvo lugar bajo el nuevo precepto constitucional no significa que haya desaparecido de nuestro ordenamiento la figura de la extinción de dominio como sanción al incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, así lo reconoció expresamente esta Corporación en la sentencia C-370 de 2004:

 

En relación con la extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad privada, hay que decir que el punto de partida para la acción estatal no está determinado por la adquisición sólo aparente del derecho en razón de la ilegitimidad implícita en el título, pues se está ante un derecho legítimamente adquirido y por lo mismo protegido por la Constitución y la ley. Lo que ocurre en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto primero de un Estado social y luego de un Estado constitucional, impone obligaciones al propietario. Éste tiene una facultad de disposición sobre sus bienes. No obstante, esta facultad tiene límites impuestos por la Constitución misma, límites que se orientan a que tales bienes sean aprovechados económicamente no sólo en beneficio del propietario, sino también de la sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se logre sin ignorar el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables. Ese es el sentido de la propiedad en cuanto función social y ecológica. De allí que cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se desentiende de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la producción de riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables, incumpla una carga legítima impuesta por el Estado y que éste, de manera justificada, opte por declarar la extinción de ese derecho.

 

Por lo tanto puede afirmarse válidamente que en el ordenamiento colombiano existen dos modalidades de extinción de dominio, una que tiene lugar por no satisfacerse la exigencia relacionada con la licitud del título que origina el derecho de propiedad, y otra por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad[25]. Mientras la primera está sujeta a los motivos y a los requisitos del artículo 34 constitucional, esto es que el bien haya sido adquirido mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, y que exista un pronunciamiento judicial que declare extinguido el dominio; la segunda tiene lugar cuando el propietario se desentiende de los deberes ligados a la función social que deben cumplir los bienes de los cuales es titular y no está sujeta a las previsiones del artículo 34 de la Carta. Esto es, puede tener lugar mediante el pronunciamiento de una autoridad administrativa y recaer sobre bienes legítimamente adquiridos.

 

No obstante, como ha señalado esta Corporación, nuestro ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede ser regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58 de la Constitución Política[26], por lo tanto la segunda de sus modalidades en todo caso ha de cumplir con una serie de requisitos para que no se configure una vulneración del derecho de propiedad privada.”[27].

 

Como consecuencia de la teoría constitucional, y en atención a los desarrollos legales del tema, se puede concluir:

 

• La expropiación y la extinción del dominio, si bien son dos figuras que dan lugar a la limitación del derecho de propiedad consagrado constitucionalmente, son distintas, en virtud de la identidad que les atribuyó el texto político a una y otra.

 

• La expropiación puede ser judicial o administrativa, y como tal está regulada de manera general, principalmente de conformidad con lo establecido en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

 

• Existe, una modalidad de expropiación especial, que se conoce como “expropiación agraria”, que detenta la misma concepción constitucional de la anterior, aunque se estructura para situaciones específicas, y detenta procedimientos y reglas propias.

 

• El referente legal principal de la expropiación agraria es la Ley 160 de 1994 a través de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y desarrollo rural campesino, está inspirada “en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”[28].

 

• La extinción del dominio por su parte, se configura como una acción que tiene identidad constitucional y que se manifiesta en 2 hipótesis: (1) cuando el titular del bien detenta un título ilícito; y (2) como sanción al propietario del bien que afecta la función social y ecológica del derecho de propiedad.

 

Con base en las diferencias de estas categorías, puede hacerse una lectura coherente del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 de esta Corporación, en lo relativo al conocimiento de la Sección tercera en los siguientes términos:

 

Le corresponde a esta Sección conocer de las acciones de expropiación agraria, de conformidad con lo establecido en el numeral 3[29], y de los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio (numeral 8)[30]. Como se observa, otro tipo de expropiaciones, es decir aquellas de carácter general, reguladas en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 principalmente, no son de conocimiento de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sino de la  Sección Primera, en virtud de la atribución residual de conocimiento, que se le confiere en los numerales 1 y 2 correspondientes, de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho[31].

 

En el caso objeto de análisis, se trata justamente del cuestionamiento de ilegalidad de un acto administrativo a través del cual se decidió una expropiación por vía administrativa, es decir, de una expropiación general y no agraria, motivo por el cual, su conocimiento no correspondería a esta Sección sino a la Primera.

 

Sin embargo, habida cuenta que la Sala avocó el conocimiento de este proceso desde el 14 de junio de 2001, y en aras a la prevalencia del derecho sustancial que debe caracterizar a las actuaciones judiciales[32], ésta continuará con el conocimiento de este proceso y adoptará una decisión de fondo, situación ésta según lo anotado antes, perfectamente ajustada a la ley, toda vez que no existen dudas sobre el conocimiento del proceso objeto de análisis por parte de esta Corporación.

 

 

 

 

3. Los cargos presentados por las partes demandante y demandada en los respectivos recursos de apelación

 

 

Según se dijo antes, de los argumentos expuestos por las partes, se derivan dos cargos, que se pueden sintetizar así: En la sentencia de primera instancia se ha debido condenar en costas a la parte demandada; y la condena impuesta a título de restablecimiento del derecho, debería fundarse en la condición de poseedoras de  las demandantes y no en la de propietarias.

 

En virtud del principio de coherencia que orienta las actuaciones judiciales, esta Sala centrará únicamente su atención en estos dos cargos. Aspecto fundamental en este sentido, ofrece el reconocimiento del a quo de que las personas que conforman la parte demandante, no son propietarias de los inmuebles, sino simples poseedoras; toda vez que esto, no fue controvertido por las mismas, con la presentación de su recurso de apelación.

 

 

• En la sentencia de primera instancia se ha debido condenar en costas a la parte demandada

 

La parte demandante, adujo que de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, en la sentencia de primera instancia se ha debido condenar en costas a la parte demandada. Esta disposición normativa modificó lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, en el que se señala:

 

“Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.”

 

Por su parte, se establece en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil:

 

“Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia, la condenación en costas se sujetará a las siguientes reglas:

 

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos previstos en este código.
2. la condena se hará en sentencia; cuando se trate de auto que sin poner fin al proceso resuelva el incidente o los trámites especiales que lo sustituyen, señalados en el numeral 4º del artículo 351, el recurso y la oposición, la condena se impondrá cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal o cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad.
3. En la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus partes la del interior, se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia.
4. Cuando la sentencia de segundo grado revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
5. Cuando se trate de recurso de apelación de un auto que no ponga fin al proceso, no habrá costas en segunda instancia.
6. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.
7. Cuando fueren dos o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas en partes iguales entre ellos.
8. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.
9. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
10. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.”

 

Como se aprecia, el juez de lo contencioso administrativo, para condenar en costas, debe atender a “la conducta de las partes” y si de ella, se deriva la oportunidad de las mismas, procederá a cumplir las reglas que se establecen en el Código de Procedimiento Civil (artículo 392). De la revisión del expediente, no se observa por parte del demandado, una conducta de la que se evidencie la afirmación de hechos contrarios a la realidad, o un comportamiento temerario, o que denote deslealtad frente al desarrollo del proceso, que pueda dar lugar a la condena en costas solicitada por la parte demandante. Por este motivo este cargo será resuelto de manera negativa.

 

 

• la condena impuesta a la parte demandada a título de restablecimiento del derecho, debería fundarse en la condición de poseedoras de las demandantes y no en la de propietarias

 

De la revisión de la sentencia proferida por el a quo se observa, que con ocasión de la declaratoria de nulidad de la Resolución 106 de 17 de agosto de 1999 proferida por el municipio de Santa Rosa de Osos, se condenó a la parte demandada a pagar a la demandante a título de restablecimiento del derecho, una suma de dinero, y no la devolución de los bienes inmuebles objeto de disputa. Esta decisión, fue acorde con las pretensiones de la demanda, toda vez que en ésta, se recuerda, se solicitó:

 

“Que ... se restablezcan en sus derechos o se les pague el precio de acuerdo al avalúo comercial que realicen los peritos designados por el despacho sobre los terrenos y mejoras.” Y “Que se condene al Municipio de Santa Rosa de Osos (Antioquia), a pagar ... los perjuicios patrimoniales y morales que se les ocasionó por expropiarlos de sus terrenos como se resuelve en las resoluciones atacadas, y a ver (sic) pagos solo pagado las mejoras, ajustando el valor de la condena conforme lo autoriza el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo a título de restablecimiento del derecho a la parte demandante, no se le devolvió el predio objeto de disputa, sino una suma de dinero, de conformidad con lo pedido en la demanda.”

 

En desarrollo de ello, la suma de dinero objeto de condena para cada una de las demandantes fue:

 

Para  Zolia Rosa Preciado Preciado:           $9.317.836oo

Correspondiente a : Lucro cesante (Lo dejado de producir por las cosechas): $425.714oo;  y daño emergente: $349.857oo; que sumado al valor del lote de su terreno da: $13.607.836oo, a lo cual se le descontó la suma de dinero que por concepto de expropiación había consignado la entidad demandante; en este caso: $4.290.000oo.

 

Para María Carmelina Gómez:                    $9.823.248oo

Correspondiente a : Lucro cesante (Lo dejado de producir por las cosechas): $479.420oo;  y daño emergente: $367.710oo; que sumado al valor del lote de su terreno da: $15.298.3248oo, a lo cual se le descontó la suma de dinero que por concepto de expropiación había consignado la entidad demandante; en este caso: $5.475.000oo.

 

Y para Juana Francisca Guerra Ramírez:     $8.363.005oo

Correspondiente a : Lucro cesante (Lo dejado de producir por las cosechas): $399.516oo;  y daño emergente: $390.958oo; que sumado al valor del lote de su terreno da: $12.833.005oo, a lo cual se le descontó la suma de dinero que por concepto de expropiación había consignado la entidad demandante; en este caso: 4.470.000oo.

 

Como se observa, un fragmento de la condena pecuniaria impuesta a la parte demandada (el más grande), obedece al precio de los predios supuestamente expropiados, de conformidad con la solicitud de las demandantes y el avalúo hecho por el perito[33].

 

Debe entonces la Sala resolver, si el a quo podía a título de restablecimiento del derecho, ordenar el pago del equivalente pecuniario del valor de los predios supuestamente expropiados, o si este debía ser inferior, habida cuenta, que no resulta acreditado dentro del proceso, la condición de propietarias de las demandantes, situación ésta desconocida por el propio municipio de Santa Rosa de Osos y que dio lugar, como se dijo, a la declaratoria de nulidad contentiva en la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia.

 

Para resolver esta situación, se debe analizar la naturaleza de la posesión y con base en ella, determinar en primer lugar, si de ésta se deriva su valoración pecuniaria; y luego, en caso de resultar esto afirmativo, definir si este valor es igual o debe ser inferior al del derecho de dominio.

 

Si bien la comprensión tradicional de la posesión ha identificado a ésta, como una simple relación física de una persona con una cosa[34], la doctrina más reciente y la jurisprudencia nacional, la conciben como un efectivo derecho[35], inclusive, de índole fundamental[36].

El reconocimiento de la posesión como un derecho, que por supuesto detenta una lógica patrimonial, implica entonces, sin asomo de duda, la posibilidad de que en caso de que ésta se vea afectada, se pueda colegir una indemnización de perjuicios con representación pecuniaria.

Surge entonces la inquietud anunciada de si ¿la afectación a los derechos de propiedad y posesión son equivalentes en términos de valoración económica? La respuesta a esto, no puede ser sino negativa, toda vez que a simple vista se constata que se está en presencia de derechos de distinto rango, en relación con bienes y que como consecuencia, de manera alguna puede identificarse la equivalencia económica de la posesión a la de la propiedad, tal y como lo afirma la parte demandada.

La equivalencia económica de la posesión, no resulta probada dentro del proceso, toda vez que la parte actora solicitó desde un principio, como se anotó, que a título de restablecimiento del derecho, se le diera una suma de dinero correspondiente al derecho de propiedad que ejercía sobre los bienes inmuebles objeto de controversia, y como consecuencia de ello, solicitó que con ocasión de la prueba pericial, se estableciera el valor de los predios “expropiados”. Los peritos por su parte, hicieron lo que se les pidió, pero se insiste, este valor no sirve para cuantificar la equivalencia económica de los derechos de posesión de la parte demandante.

Se hacía necesario entonces, probar en primer lugar la condición de poseedor[37]; y en segundo, la correspondencia económica de este derecho, y esto no se hizo. La parte actora afirmó en la demanda, ser propietaria, y los motivos que condujeron a la ilegalidad del acto administrativo declarado nulo, fueron justamente la imposibilidad de expropiar lo que no es propio y simplemente se posee.

Como consecuencia de lo anterior, esta sentencia reformará la condena impuesta por el a quo, toda vez que allí, se reconoció a título de restablecimiento del derecho, el valor de los inmuebles objeto de cuestionamiento y estos no resultan de propiedad de las demandantes. Así mismo, mal se haría en reconocer una suma de dinero diversa (e inferior a la correspondiente al derecho de dominio), en atención a que no resulta dentro del proceso prueba idónea de la condición de poseedoras de las demandantes, ni de la equivalencia pecuniaria de sus derechos.

Se le pagará entonces únicamente a cada una de las demandantes, el equivalente pecuniario al daño emergente y lucro cesante ya determinado por el a quo, con base en el informe pericial, lo cual no fue objeto de impugnación, así:

 

A Zoila Rosa Preciado Preciado: $425.714oo más $349.857oo, para un total de: $775.571oo

 

A María Carmelina Gómez: $479.420oo más $367.710oo, para un total de: $847.130oo

 

A Juana Francisca Guerra: $399.516oo más 390.528oo, para un total de: $790.044oo

 

Habida consideración, que estas sumas de dinero corresponden a las indicadas en el dictamen pericial efectuado para tal efecto, el 25 de septiembre de 2000, y así fueron reconocidas en la sentencia de primera instancia que se modificará, la actualización de las mismas, se hará en atención a esta fecha y para ello se utilizará la siguiente fórmula:

 

CAPITAL X ÍNDICE FINAL                                             VALOR ACTUALIZADO =  _______________________

ÍNDICE INICIAL

 

El valor de la condena actualizado para cada una de las demandantes quedará así[38]:

 

Para Rosa Zoila Preciado:               $ 1.291.019,01

 

Para María Carmelina Gómez:         $ 1.410.136,44

 

Para Juana Francisca Guerra:        $ 1.315.110,83

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

 

 

FALLA:

 

 

MODIFÍCASE la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 2 de marzo de 2001, cuyo numeral 4 de la parte resolutiva quedará así:

 

“4. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de Santa Rosa de Osos a pagarle a cada una de las demandantes, las siguientes sumas de dinero:

 

4.1. A Rosa Zoila Preciado: un millón doscientos noventa y un mil diecinueve pesos  ($ 1.291.019)

 

4.2. A María Carmelina Gómez: un millón cuatrocientos diez mil ciento treinta y seis pesos ($ 1.410.136,44)

 

4.3. A Juana Francisca Guerra: un millón trescientos quince mil ciento diez pesos ($1.315.110,83 ).”

 

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

 

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ             RUTH STELLA CORREA PALACIO

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA        MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

               Presidente

 

 

 

 

 

                                       ENRIQUE GIL BOTERO                     

[1] Copia auténtica de las Resoluciones demandadas obra en el expediente en folios 185 a 191 del cuaderno 1.

[2] Este aparte se contiene en el acápite de la demanda denominado “Lo que se demanda” que obra en el expediente en el folio 56 del cuaderno 1.

[3] Folio 79 del cuaderno 1.

[4] Folios 85 a 102 del cuaderno 1.

[5] Folios 122 y 123 del cuaderno 1.

[6] Folios 126 y 127 del cuaderno 1.

[7] Folios 130 a 147 del cuaderno 1.

[8] Folio 256 del cuaderno 1.

[9] Folios 266 a 292 del cuaderno principal.

[10] Folios 294 y 295 del cuaderno principal.

[11] Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.

[12] Folios 304 y 305 del cuaderno principal.

[13] En los respectivos recursos de apelación presentados por las partes demandante y demandada no se cuestionó la decisión del a quo de inhibirse de un pronunciamiento en relación con la Resolución 093 de 24 de junio de 1999.

[14] En efecto, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo hace relación a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual, de manera concordante con el artículo 84 del mismo cuerpo normativo, da lugar a la comprensión de la procedencia de esta acción, únicamente contra los actos administrativos; en la última disposición referida se señala: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...” Más adelante expresa la misma disposición que ésta acción puede también interponerse contra “circulares de servicio” y contra “actos de certificación y registro”; la jurisprudencia de esta Corporación, ha precisado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta Corporación: Sección cuarta,  Sentencia  de enero 22 de 1988, Consejero Ponente: Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera. Sentencia de 14 de octubre de 1.999 expediente No. 5064, Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente No. 3531  Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.

[15] Vale la pena advertir que la especialidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho relacionadas con decisiones de expropiación (artículo 71 de la Ley 388 de 1997), no excluye la oportunidad de consideraciones generales, como las advertidas, contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

[16] Corte Constitucional T-284 de 1994. Esta definición está inspirada en la doctrina y la jurisprudencia española, como reconoce el intérprete constitucional en la misma sentencia. Así Parejo Alfonso define la expropiación como “...un negocio jurídico de Derecho público, derivado del ejercicio de la correspondiente potestad por el poder público y al que son esenciales determinadas garantías para el sujeto pasivo de dicha potestad. Ese negocio es formal, en la medida en que requiere la presencia y actuación de una Administración pública y el ejercicio por ésta de una potestad a través de un procedimiento legalmente determinado y para un objeto preciso: la privación singular de una situación jurídica de contenido patrimonial protegida por el ordenamiento (a título de derecho subjetivo o de simple interés legítimo) y regido por el derecho privado común” L. Parejo Alfonso y otros, Manual de Derecho Administrativo, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1990, p.266-267.

[17] T-284 de 1994.

[18] Dicho artículo establece, en lo pertinente:

“1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.

“2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”.

[19] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-474 de 2005. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto.

[20] Ejemplos de ello son la extinción de dominio en materia de propiedad agraria y rural dispuesta por las Leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961, 4ª de 1973 y 9ª de 1989; la extinción de dominio de los derechos que los propietarios tenían sobre minas inexploradas consagrada en la Ley 20 de 1969 y en el Decreto Ley 2655 de 1988; la extinción de dominio de tierras incultas ordenada por la Ley 160 de 1994 y la extinción del dominio privado de las aguas dispuesta por el Decreto 2811 de 1974.

[21] Sentencia C-374 de 1997.

[22] Sentencia C-740 de 2003.

[23] Ibídem.

[24] Ver las sentencia C-374 de 1997 y C-740 de 2004.

[25] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-389 de 1994.

[26] Sentencia C-389 de 1994.

[27] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-474 de 2005, Cit.

[28] En este instrumento normativo, se establecen también las condiciones específicas para la declaración de “utilidad pública e interés social”, en los siguientes términos: “Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional”.

“Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo”.

“Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización”. (artículo 1).

[29] “3. Los procesos de expropiación en materia agraria”.

[30] “8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales.”

[31] “1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.” y “2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.”

[32] Artículo 228 constitucional.

[33] Folios 243 a 251 del cuaderno 1.

[34] Ha sostenido la doctrina tradicional: “La posesión es un estado de hecho, que consiste en retener una cosa de modo exclusivo y en realizar en ella los mismos actos materiales de uso y disfrute que si se fuera propietario de ella.” MARCELO PLANIOL y JORGE RIPERT. Tratado práctico de derecho civil francés. Tomo III, Los bienes. La Habana, Cultural, 1942. p. 145; estos autores en relación con el “estado de hecho” señalan que “se dice, a veces, que la posesión es una institución jurídica. Es un error. La posesión es un hecho; lo solo jurídico e institucional, son los medios empleados por la ley para proteger ese hecho o para destruirlo.” Ibídem. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en Sentencia de 22 de agosto de 1957 señaló: “...la posesión como simple relación de dominio de hecho, amparada por el orden jurídico, implica la vinculación de la voluntad de una persona a un corpus como si esa relación emanara del derecho de propiedad.  Por ello se ha dicho con razón que la posesión no es otra cosa que la exteriorización del dominio...”

[35] En este sentido, la Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Civil, en Sentencia de 10 de mayo de 1939 señaló: “Que la posesión y el dominio son instituciones jurídicas distintas, de imposible confusión, no obstante lo cual aquella es susceptible de presentarse como un reflejo de ésta. Que en tal sentido la posesión es un derecho auxiliar para el dueño de la cosa o es un derecho provisional para el que no es dueño de ella, pero puede estar en vías de serlo. Que en la primera hipótesis, la posesión manifiesta la realidad del dominio.  Mediante el ejercicio de ella se revela la propiedad como existiendo materialmente y no en forma abstracta o aparente. Que en la segunda hipótesis, la posesión es un derecho provisional para el no propietario, derecho que se origina en la presunción de dominio que la acompaña.  Que se explica esta presunción porque el dominio no es un simple título desnudo sino que comprende también el derecho a poseer, como si se dijera el derecho a los emolumentos o a los tributos de la propiedad.  Y es provisional por cuanto cede siempre ante el derecho de dominio”

[36] La posesión como derecho fundamental ha sido concebida por la Corte Constitucional en sentencia del 12 de agosto de 1992, al señalar que “...la posesión resulta ser un poder de hecho jurídicamente relevante que por su naturaleza puede ser instrumento efectivo de acceso a la propiedad y como tal guarda con este último derecho una conexidad de efectos sociales muy saludables que no pueden ignorarse...Por todo lo anterior no es infundado afirmar que en la actual coyuntura colombiana la posesión es un derecho fundamental...Además, la ontología y especificidad de la relación posesoria y de sus consecuencias económicas y sociales son de tal relevancia en el seno de la comunidad y para el logro de sus fines, que esta Corte reconoce que la posesión tiene, igualmente entidad autónoma de tales características y relevancia que ella es hoy, por sí sola, con todas sus consecuencias, un derecho constitucional fundamental de carácter económico y social”

[37] Sobre la prueba de la posesión para efectos de solicitar la indemnización de perjuicios, ha señalado esta Sección: “... de haber pretendido la reparación de los perjuicios derivados de la lesión al derecho de posesión, debió demostrar que detentaba materialmente el bien con ánimo de señor y dueño...” CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 10 de agosto de 2005, Expediente 15338. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.

[38] Tomando como índice inicial (de precios al consumidor) el valor correspondiente al mes de septiembre de 2000 certificado por el DANE: 64.41 y como índice final, el valor correspondiente al mes de junio de 2009 certificado por el DANE: 102.22