CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 25000-26-26-000-2001-01924-01(36086)

 

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRA

 

Demandado: CARLOS AUGUSTO PERILLA CEPEDA Y OTROS

 

 

Referencia: ACCION DE REPETICION

 

 

 

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de junio de 2008, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera A, decidió:

 

“PRIMERO.- Declarar que José Miguel Aragón Navarro y Luis Enrique Camejo Sánchez carecen de legitimación en la causa por pasiva.

 

SEGUNDO.- Declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por la curadora ad litem de Martiza Urdinola Uribe.

 

TERCERO.- Negar las pretensiones de la demanda.

 

CUARTO.- Sin condena en costas.

 

QUINTO.- Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría de la Sección los gastos ordinarios del proceso y en caso de remanentes devuélvanse al interesado, lo anterior de conformidad con lo establecido por el Artículo 7º y 9º del Acuerdo No. 2552 de 2004 de la sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.

 

I. Antecedentes

1. Demanda.

 

El 31 de agosto de 2001, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras “INAT”[1], presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición contra los señores Carlos Augusto Perilla Cepeda, Martiza Urdinola Uribe, José Miguel Aragón Navarro y Luis Enrique Camejo Sánchez, en su calidad de Director General, Secretario General, Jefe de División de Administración de Personal y Profesional Universitario de la Sección de Asuntos Laborales del INAT, respectivamente (fols. 1 a 23 c. 1).

 

1.1. Pretensiones

 

- Que se declare administrativa y solidariamente responsables a los demandados por los daños y perjuicios ocasionados al INAT con ocasión de la condena judicial impuesta contra dicha entidad.

 

- Que, en consecuencia, se condene solidariamente a los demandados a pagar a favor de la parte actora la suma de $236’374.849,28, cifra que pagó el INAT a favor del señor Raúl González Cañón el 31 de agosto de 1999, en cumplimiento de la condena judicial impuesta por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

- Que se ordene el pago de la condena en los términos previstos en los artículos 177 y 178 del C.C.A., y se ordene el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 del C. de P.C. (fols. 1 a 2 c. 1).

 

1.2. Hechos

 

Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante narró los hechos que la Sala sintetiza a continuación:

 

- El 3 de agosto de 1981, el señor Raúl González Cañón se vinculó al HIMAT (posteriormente INAT) en el cargo de Profesional Especializado Código 3010, Grado 09; el 4 de abril de 1983, el señor González ascendió al cargo de Jefe de Sección, Código 2075, Grado 09.

 

- Mediante la Resolución 1807 del 1º de febrero de 1985, el señor González fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de Jefe de Sección de Organización y Métodos, Código 2075, Grado 09.

 

- Por medio de la Resolución 005187 del 21 de diciembre de 1990, la cual fue suscrita por el Director General del HIMAT, señor Carlos Augusto Perilla Cepeda y la Secretaria General, señora Maritza Urdinola Uribe, se declaró la insubsistencia del nombramiento para el cargo de Jefe de División respecto del señor González, acto administrativo que fue previamente elaborado y revisado por el Jefe de la División de Administración de Personal, señor José Miguel Aragón Navarro y por el Profesional Universitario de la Sección de Asuntos Laborales, señor Luis Enrique Camejo Sánchez.

 

- El señor González demandó ante esta Jurisdicción la nulidad de la Resolución 005187 del 21 de diciembre de 1990, acto a través del cual se declaró la insubsistencia del nombramiento en el cargo que ocupaba. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia denegatoria y, al conocer del recurso de apelación interpuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado la revocó y, en su lugar, anuló el acto demandado, ordenó el reintegro del señor González al cargo que ocupaba y el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejados de percibir.

 

- En cumplimiento de la condena judicial impuesta, el INAT (antiguo HIMAT) profirió los siguientes actos administrativos, a través de los cuales ordenó el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que se relacionan a continuación, a favor del señor González Cañón:

 

Acto	Fecha	Decisión
Res. 494	11 de mayo de 1998	Reconoce la suma de $161’460.218
Res. 1154	15 de octubre de 1998	Adicionó la Resolución 494 de 1998 y reconoció la suma de $22’011.855 por concepto de reajustes de prestaciones.
Res. 168	3 de marzo de 1999	Reconoce y ordena el pago de $7’368.556 por concepto de intereses corrientes y de mora
Res. 350	23 de abril de 1999	Reconoce y ordena el pago de $42’395.180,28 por concepto de cesantías no reportadas e intereses de mora por los reportes extemporáneos
Res. 685	24 de agosto de 1999	Adiciona la Resolución 350 de 1999 y reconoce y ordena el pago de $3’139.040, por concepto de la diferencia del IPC de los meses de marzo a julio de 1999, correspondiente a las cesantías no reportadas y a los intereses de mora

 

- El pago se efectuó el 31 de agosto de 1999 (fols. 3 a 5 c. 1).

 

2. Trámite

 

2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por auto del 22 de noviembre de 2001, el cual se notificó personalmente al señor Agente del Ministerio Público el día 26 siguiente, al señor José Miguel Aragón Navarro el 3 de mayo de 2002, al señor Luis Enrique Camejo Sánchez el 25 de mayo siguiente, al señor Carlos Augusto Perilla Cepeda el 20 de mayo de 2005; a la señora Maritza Urdinola Uribe, ante la imposibilidad de localizarla, le fue designado curador ad litem, previo trámite emplazatorio (28 a 29, 29 vto., 34, 35, 36 a 83, 84, 85 y 122 c. 1).

 

2.2. Los demandados contestaron la demanda en los siguientes términos:

 

Carlos Augusto Perilla Cepeda se opuso a las pretensiones porque no se demostró su conducta gravemente culposa, máxime cuando el señor González ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción y no estaba amparado por las prerrogativas y los derechos de la carrera administrativa (fols. 86 a 99 c. 1).

 

Luis Enrique Camejo Sánchez también se opuso a las pretensiones y alegó que no participó en la expedición del acto administrativo posteriormente anulado por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Propuso, a título de excepciones, la caducidad de la acción y la inexistencia de la prueba de calidad de demandado del señor Camejo (fols. 128 a 135 c. 1).

 

La curadora ad litem de la señora Maritza Urdinola Uribe propuso la excepción de caducidad de la acción (fols. 126 a 127 c. 1).

 

El señor José Miguel Aragón no contestó la demanda (fol. 137 c. 1).

 

2.3. El proceso se abrió a pruebas por auto del 21 de julio de 2005 (fol. 137 c. 1) y, al vencimiento de dicho período, se ordenó el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus escritos finales, mediante providencia del 2 de febrero de 2006 (fol. 150 c. 1). Solamente se pronunció la parte demandante. Solicitó acceder a las pretensiones de la demanda por considerar que se probó la participación de los demandados en la expedición del acto de insubsistencia anulado, así como su conducta gravemente culposa, no sólo por la presunción legal prevista en la ley, sino también porque se acreditó que incumplieron los deberes que tenían a cargo en su calidad de funcionarios (fols. 151 a 161 c. 1).

 

3. La sentencia apelada.

 

El Tribunal declaró no probada la caducidad de la acción. Explicó que el pago de la condena judicial impuesta a la entidad demandante se efectuó en varias cuotas y el último pago se realizó el 31 de agosto de 1999, el cual correspondió a la actualización de los valores reconocidos por concepto de cesantías no reportadas y los intereses de mora.

 

Señaló que los señores Augusto Perilla y Maritza Urdinola están legitimados en la causa por pasiva porque suscribieron el acto administrativo de insubsistencia, situación que no es la misma respecto de los señores José Miguel Aragón y Luis Enrique Camejo, frente a quienes la entidad demandante no acreditó su calidad de funcionarios del HIMAT para la fecha de expedición del acto administrativo anulado.

 

Concluyó que no se demostró la conducta gravemente culposa de los demandados. Al respecto, explicó:

 

“En el presente caso la carga de la prueba le correspondía a la entidad demandante quien debía demostrar el dolo o culpa grave de la actuación de los ex servidores públicos demandados. Además el proceso de repetición posee una naturaleza autónoma e independiente, está dirigido a dilucidar el ámbito subjetivo del demandado, en orden a establecer si obró con dolo o culpa grave en su actuación cuestionada. De tal manera, que en esta clase de procesos no basta con que la entidad pública aporte el fallo que la condenó, sino que la misma debe allegar y solicitar todas aquellas pruebas que considere necesarias para demostrar fehacientemente que el servidor público demandado actuó en forma dolosa o gravemente culpable” (fols. 222 a 233 c. ppal).

 

4. El recurso de apelación.

 

La parte demandante apeló la anterior providencia con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Afirmó que la conducta gravemente culposa de los demandados está debidamente acreditada, si se tiene en cuenta que el señor Raúl González estaba inscrito en la carrera administrativa y el acto por medio del cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento no encontró sustento en las normas que gobiernan la carrera administrativa, según las cuales el retiro del servicio se produce únicamente cuando se configura alguna de las causales previstas en el artículo 37 de la Ley 443 de 1998. Concluyó que la desvinculación del señor González no obedeció a alguno de esos eventos, razón por la cual resulta evidente la negligencia de los demandados al declarar insubsistente a un funcionario sin consultar las disposiciones legales que regulan el tipo de vinculación en la cual se encontraba (fols. 235 a 240 c. ppal).

 

 

5. Trámite en segunda instancia.

 

5.1. Mediante providencia del 15 de diciembre de 2008, la señora Consejera Myriam Guerrero de Escobar, a quien le fue asignado el reparto del proceso, manifestó estar impedida para conocer el asunto, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 2 del artículo 150 del C. de P.C., consistente en haber participado en el trámite del proceso en instancia anterior (fol. 246 c. ppal).

 

5.2. La Sección Tercera del Consejo de Estado aceptó el impedimento por auto del 26 de marzo de 2009 (fol. 248 c. ppal).

 

5.3. El recurso de apelación se admitió por auto del 8 de mayo de 2009 y, una vez ejecutoriado, se ordenó el traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus escritos finales, mediante providencia del 23 de junio de 2009 (fols. 250 y 252 c. ppal). La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

 

El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto a través del cual solicitó declarar la caducidad de la acción (fols. 260 a 265 c. ppal).

 

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sección Tercera del Consejo de Estado procede a proferir sentencia, previas las siguientes,

 

1. CONSIDERACIONES:

 

La Sala es competente[2] para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de junio de 2008, de acuerdo con lo previsto en los artículos 129 y 132, numeral 10 del C. C. A., y para fallar en esta oportunidad por la prelación de fallo acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005.

 

1. Asunto previo: Normativa aplicable

 

La Sala advierte que los hechos y actos debatidos en este proceso tuvieron lugar el día 21 de diciembre de 1990, fecha en la cual se expidió el acto administrativo mediante el cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Raúl González Cañón, esto es antes de la expedición de la Ley 678 de 2001[3], por lo tanto, dicha normativa no es aplicable en los aspectos sustanciales de este caso.

 

No obstante lo anterior, en materia procesal, el caso en estudio sí se puede analizar a la luz de dichas disposiciones, por cuanto se trata de normas de aplicación inmediata y de orden público. Así lo ha explicado la Sala:

 

“Teniendo en cuenta que los hechos del caso que ocupa la atención de la Sala ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678, expedida el año 2001, norma que, como se dijo, contiene la regulación actualmente vigente acerca de la acción de repetición, debe la Sala establecer cuál es la normatividad que resulta aplicable al caso concreto.

 

En virtud del principio general de irretroactividad de las leyes, salvo las que establecen normas procesales, principio que se erige con el fin de garantizar la seguridad jurídica y el derecho constitucional al debido proceso[4], la Sala ha sostenido[5] que por cuanto la Ley 678 regula tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición, se ha de precisar cuáles son las normas aplicables respecto de cada uno de dichos aspectos:

 

1. i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal.

 

1. ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”[6].

 

En consecuencia, en relación con los aspectos sustanciales, además de las normas constitucionales pertinentes, resultan aplicables al presente caso, por tratarse el fondo de la litis de la responsabilidad patrimonial presuntamente generada a raíz de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter laboral proferido el 25 de octubre de 1995, las normas generales contenidas en el C. C. A., Decreto-ley 01 de 1984, vigentes al momento de expedición del acto cuya declaratoria de nulidad dio origen a la acción que ocupa la atención de la Sala (…).

 

De otra parte, en cuanto a las normas procesales, se ha de aplicar lo dispuesto en el C. C. A., y en la Ley 678, que entró en vigencia el día 4 de agosto de 2001, esto es antes de que se hubiere instaurado la demanda que dio origen al proceso que ahora se decide, salvo los términos que hubieren comenzado a correr”[7].

 

Ahora, para determinar cuáles son los asuntos procesales y sustanciales que gobiernan el caso, es necesario determinar los elementos de la acción de repetición, los cuales han sido explicados por la Sala[8] en varias oportunidades:

 

- La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

 

- La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública, o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto;

 

- El pago realizado por parte de la Administración; y

 

- La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.

 

Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo, frente a los cuales resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, según se explicó. Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición.

 

2. Elementos de la acción de repetición.

 

2.1. Calidad del agente y de su conducta determinante de la condena

 

La actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado.

 

Para tal efecto, las entidades públicas deberán “adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”, a través del Comité de Conciliación si existiere, o de su representante legal (art. 4 L 678/01).

 

En este caso, la parte demandante demostró la calidad de Director General que ostentaba el señor Carlos Augusto Perilla Cepeda y su participación en la expedición del acto administrativo a través del cual, en su calidad de nominador, declaró insubsistente el cargo que ocupaba el señor Raúl González Cañón (fols. 80 y 83 c. 2 de pruebas).

 

Se encuentra igualmente acreditada la condición de Secretaria General de la señora Maritza Urdinola Uribe, así como su participación en la expedición del acto de insubsistencia (80 y 83 c. 2 de pruebas).

 

Sin embargo, la parte demandante no acreditó que los señores José Miguel Aragón y Luis Enrique Camejo Sánchez se desempeñaran como funcionarios del HIMAT para la época de la expedición del acto de insubsistencia ni su participación en la elaboración y menos en la expedición del mismo.

 

Recuérdese que el objeto de este proceso consiste en la recuperación de la suma de dinero que el INAT debió pagar a favor del señor Raún González Cañón, con ocasión de la condena judicial impuesta por esta Jurisdicción, como consecuencia de la anulación de la Resolución 05187 del 21 de diciembre de 1990.

 

Por consiguiente, al no estar debidamente acreditada la actuación u omisión de los señores José Miguel Aragón Navarro y Luis Enrique Camejo Sánchez, en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina determinante de la responsabilidad del Estado, no es posible analizar la conducta gravemente culposa que les imputa la parte actora y, por lo tanto, el estudio del caso se seguirá únicamente respecto de los señores Carlos Augusto Perilla Cepeda y Maritza Urdinola Uribe, quienes profirieron el acto administrativo anulado, la Resolución 05187 de 1990.

 

2.2. Condena judicial u obligación de pagar una suma de dinero.

 

La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto[9].

 

Particularmente, se encuentra acreditada la condena judicial impuesta a cargo del HIMAT. En efecto, en el expediente obra copia auténtica de la sentencia ejecutoriada del 18 de septiembre de 1997, por medio de la cual la Sección Segunda A del Consejo de Estado revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución 05187 del 21 de diciembre de 1990, por medio de la cual el Director General del HIMAT declaró insubsistente el nombramiento del señor Raúl González Cañón y condenó a la entidad a reintegrarlo y pagarle los sueldos y demás emolumentos dejados de percibir (fols. 37 a 48 c. 2 de pruebas).

 

2.3. Pago de la obligación.

 

La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de prueba que, en caso de ser documental, generalmente[10] suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

 

El pago, en los términos del artículo 1.626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.757 ibídem. De conformidad con lo anterior, no basta con que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza acerca de la extinción de la obligación.

 

En efecto, en los juicios ejecutivos, según la ley procesal civil, las obligaciones de pago requieren de demostración documental que provenga del acreedor, circunstancia que en esos casos permite la terminación del proceso por pago. Tal exigencia resulta procedente en los juicios de repetición puesto que si su fundamento lo constituye el propósito de obtener el reembolso de la suma de dinero pagada a un tercero, se parte de la base de la existencia previa de una deuda cierta ya satisfecha.

 

Se advierte igualmente que con fundamento en el pago de la obligación se puede verificar si la demanda ha sido presentada en tiempo, en consideración a que, para determinar el término de caducidad, tratándose de la responsabilidad personal de los agentes del Estado, la Sala[11] ha explicado que dicho plazo se cuenta a partir del día siguiente de la fecha del pago, toda vez que a través de la repetición la entidad pública que se ha visto obligada a cancelar una suma de dinero con ocasión de una condena judicial o conciliación, por la culpa grave o el dolo de uno de sus agentes, puede reclamar de éste la correspondiente suma de dinero. Por consiguiente, es razonable que la fecha del pago sea el punto de partida para contar el término de caducidad.

 

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que no resulta contrario a la Constitución Política que el término de caducidad esté determinado por la fecha de pago de la condena por parte de la entidad[12], sin embargo declaró condicionalmente exequible el artículo 136 numeral, 9 del C.C.A., disposición que establece el término de caducidad de la acción de repetición[13], “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.[14]

 

Revisado el expediente, la Sala advierte que en el presente caso la parte demandante no acreditó el pago de la condena judicial que le fue impuesta.

 

En efecto, la parte demandante aportó copia simple, presuntamente contentiva de las órdenes del pago efectuado al señor Raúl González Cañón, aparentemente suscrito por el beneficiario (fols. 55, 58, 63, 69 y 72 c. 2 de pruebas). Esos documentos, en cuanto fueron aportados en copia simple, carecen de valoración probatoria y, por lo tanto, resultan insuficientes para tener por cierto el pago de la obligación.

 

La Sala[15] se ha pronunciado en numerosas providencias acerca del valor probatorio de las copias de los documentos, los cuales deben seguir las reglas contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:

 

“ARTICULO 254.- Modificado por el Decreto Ley 2282 de 1989 VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

 

1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

 

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

 

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

 

De acuerdo con las reglas probatorias, los documentos públicos y privados aportados en fotocopia simple por personas que no los suscriben no pueden ser tenidos en cuenta, en consideración a que únicamente tienen valor probatorio aquellos documentos públicos o privados aportados en original o en copia autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, secretario de oficina judicial o autenticada por notario, previa comparación con el original o con la copia autenticada que se le presente.

 

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada pues es evidente que la parte actora no demostró los hechos que pretende hacer valer, toda vez que no acreditó uno de los elementos objetivos que configuran la responsabilidad personal del agente, cual es el pago de la obligación cuya repetición se persigue.

 

La Sala llama la atención a las entidades públicas que ejercen la acción de repetición, con el fin de recordarles que sobre ellas recae la carga de probar los elementos objetivos y subjetivos mencionados para la prosperidad de la acción de repetición:

 

“Es del caso advertir a la entidad demandante que el derecho - deber de ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, comporta tanto el desarrollo efectivo de la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena.

 

No se satisface esta conducta procesal cuando la actora se limita a afirmar o incluso, en principio, cuando simplemente allega al expediente la sola sentencia de condena a cargo del Estado[16], puesto que este juicio no se trata de una pretensión ejecutiva en contra del servidor público, sino de un proceso contencioso y declarativo de su responsabilidad por culpa grave o dolo en su acción u omisión que habría ocasionado un daño que resarció el Estado, y en el cual el interesado en obtener una sentencia favorable de la jurisdicción deberá desplegar una actividad probatoria prolífica, acorde y proporcional con dicho interés, siendo, por tanto, indispensable que sea celoso en atender la carga procesal probatoria que implica el acreditamiento de los elementos que han sido explicados, para el éxito y prosperidad de las pretensiones y el aseguramiento de los fines constitucionales y legales de la acción de repetición, lo cual no se evidenció en el presente caso” [17].

 

Cabe precisar, finalmente, que en el evento en que los documentos con los cuales la parte demandante pretendió acreditar el pago de la obligación hubieren sido aportados en estado de valoración, habría lugar a declarar probada, de oficio, la excepción de caducidad de la acción de repetición.

 

En efecto, el término de caducidad de la acción de repetición es de dos años que se cuenta a partir del día siguiente de la fecha del pago, en consideración a que el objeto de la repetición es precisamente que la entidad pública que se ha visto obligada a efectuar el pago de una suma de dinero con ocasión de una condena judicial o conciliación, por la culpa grave o dolo de uno de sus agentes, pueda reclamar de éste dicha suma de dinero.

 

La Sala[18] ha precisado, con fundamento en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, que en los casos en que el pago se haga por cuotas o se reliquiden los intereses del pago, no se puede tener como fecha de pago la última en que se efectuó o aquella en que se cancelaron los intereses, toda vez que el término legal de caducidad es uno solo y no puede incluir aquél en que se reliquidan los intereses, puesto que la mora de la entidad no puede ser imputable al demandado.

 

Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que la entidad pública no puede determinar el momento definitivo del pago de una condena judicial de forma arbitraria, pues la ley fija el procedimiento y los términos para hacer efectivas las condenas en su contra. Así lo recoge el contenido del artículo 177 del C. C. A., que dispone:

 

“(…). Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.

 

Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales y moratorios” (incs. 4 y 5).

 

Como se desprende de la norma transcrita, el plazo legal que tienen las entidades públicas para pagar las condenas judiciales impuestas en su contra no es indeterminado y, por ello, a partir del momento en que realizan el pago efectivo de la obligación, se debe contar el término de caducidad de dos años previsto en la ley respecto de la repetición.

 

En este caso, la parte demandante afirmó que el pago de la condena judicial impuesta lo realizó en varios contados:

 

Acto	Fecha	Decisión
Res. 494	11 de mayo de 1998	Reconoce la suma de $161’460.218
Res. 1154	15 de octubre de 1998	Adicionó la Resolución 494 de 1998 y reconoció la suma de $22’011.855 por concepto de reajustes de prestaciones.
Res. 168	3 de marzo de 1999	Reconoce y ordena el pago de $7’368.556 por concepto de intereses corrientes y de mora
Res. 350	23 de abril de 1999	Reconoce y ordena el pago de $42’395.180,28 por concepto de cesantías no reportadas e intereses de mora por los reportes extemporáneos
Res. 685	24 de agosto de 1999	Adiciona la Resolución 350 de 1999 y reconoce y ordena el pago de $3’139.040, por concepto de la diferencia del IPC de los meses de marzo a julio de 1999, correspondiente a las cesantías no reportadas y a los intereses de mora

 

Como se observa, los pagos presuntamente efectuados por la entidad demandante a partir del 3 de marzo de 1999 corresponden al reconocimiento de intereses de mora, sin que sea jurídicamente viable imputar la mora de la entidad a los demandados.

 

Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que, cuando el Estado paga intereses moratorios sobre un valor dispuesto en la condena judicial proferida en juicio declarativo, el agente que con su conducta gravemente culposa o dolosa dio lugar a dicha declaración, no está obligado a reembolsar la mora porque “los intereses de mora en el pago de lo debido en la condena impuesta no se le pueden imputar a la conducta del funcionario” [19].

 

Este juicio no tiene por objeto la actualización ni la recuperación de las sumas de dinero que debió pagar de más el HIMAT, porque los demandados no liquidaron la condena judicial impuesta en la sentencia declarativa y, por tanto, la mora y los errores de la entidad demandante no son imputables a ellos.

 

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada por las razones expuestas.

 

 

3. Condena en costas

 

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, se confirmará lo decidido por el Tribunal al respecto.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

FALLA:

 

CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera A, el 19 de junio de 2008.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO

PRESIDENTE

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO                   MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

 

 

 

 

 

 

 

[1] Mediante el Decreto 1292 del 21 de mayo de 2003, publicado en el Diario Oficial 45.196 del 23 de mayo siguiente, se ordenó la supresión y liquidación del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, creado por la Ley 99 de 1993 y cuya naturaleza jurídica fue establecida mediante el Decreto 1278 de 1994. En consecuencia, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumió la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos.

[2] La competencia para conocer de las acciones de repetición no se determina por la cuantía del asunto, sino el criterio de conexidad. Así lo explicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia del 21 de abril de 2009, en la cual se precisó: “(…) de conformidad con los dictados de la Ley 678, por regla general para determinar cuál es el funcionario judicial competente para conocer de las correspondientes acciones de repetición cuando el proceso primigenio o la conciliación correspondientes hubieren sido conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe acudirse al criterio de conexidad, teniendo en consideración cuál fue el juez o Tribunal ante el cual se adelantó el proceso judicial que a su turno dio lugar a la imposición de una condena en contra de una entidad estatal o a la realización de una erogación a cargo del patrimonio público si la misma hubiere sido convenida en virtud de una conciliación, tal como lo reflejan las providencias fechadas en mayo 8 y en diciembre 11, ambas del año 2007, postura que se complementa con este pronunciamiento para efectos de puntualizar, de un parte, que i) en principio y por virtud de las previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31 de la Carta Política –mientras no exista norma legal expresa que disponga lo contrario–, los procesos que se inicien o se adelanten en ejercicio de las referidas acciones de repetición deben tramitarse en dos (2) instancias y, de otra parte, que ii) en el caso específico de las acciones de repetición que deban adelantarse en contra de los funcionarios y empleados judiciales, la determinación de la competencia deberá efectuarse con sujeción a las reglas y directrices que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia recoge en su artículo 73 acerca de cuyos alcances se pronunció esta misma Corporación mediante las aludidas providencias de septiembre 9 de 2008 y de enero 27 de 2009 cuyos criterios aquí también se reafirman”.

[3] El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001.

[4] El inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política dispone: “Nadie será juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.”

Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que “las leyes han de tener efecto de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, a menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir que ellas en principio no tienen efecto retroactivo” (Casación Civil, sentencia de mayo 24 de 1.976).

[5] Sentencia del 31 de agosto de 2.006, exp. 25000232600020030030001 (28.448), actor: Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.

En el mismo sentido, Sentencia del 31 de agosto de 2.006, exp. 52001233100019980015001 (17.482), actor: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional.

[6] Art. 40 de la ley 153 de 1887.

[7] Sentencia del 16 de octubre de 2007. Exp: 22.098.

[8] Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006. Exp: 18.440; 6 de diciembre de 2006. Exp: 22.189; 3 de diciembre de 2008. Exp: 24.241; 26 de febrero de 2009. Exp: 30.329; 13 de mayo de 2009. Exp: 25.694, entre muchas otras.

[9] Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007. Exp: 30.327. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[10] El artículo 232 del Código de Procedimiento Civil dispone que en los eventos en que se trate de probar el pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito será apreciado como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias especiales en que tuvo lugar el mismo, haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión, situación que no es común debido a la prudencia y diligencia que todas las personas acostumbran observar en sus relaciones jurídicas.

[11] Sentencia del 15 de octubre de 2008. Exp: 27.649. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[12] Corte Constitucional, Sentencia C-832 de agosto 8 de 2001.

[13] El artículo 136 del C.C.A., establece, en su numeral 9, que el término de caducidad de la acción de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente a la fecha “del pago total efectuado por la entidad”.

[14] Sentencia C-832 de 2001.

[15] Consejo de Estado, Sección Tercera, 4 de mayo de 2.000 Exp 17566 Consejera Ponente Dra. Maria Elena Giraldo Gómez; 27 de noviembre de 2.002 Exp 13541 Consejera Ponente Dra. María Elena Giraldo Gómez; 31 de agosto de 2.006  Exp 28.448 Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio; 21 de mayo de 2.008 Exp 2675 Consejero Ponente Dr. Ramiro Saavedra Becerra; 13 de agosto de 2008. Exp: 35.062. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

^[16] Dicha sentencia condenatoria allegada en debida forma será prueba de uno de los elementos objetivos de la acción y así mismo una prueba que será evaluada con el conjunto de los demás medios de convicción que obren en el proceso, bajo las reglas de la sana crítica, con el fin de averiguar la veracidad de los hechos que se debaten y determinar la prosperidad de las pretensiones o de las oposiciones en el juicio de responsabilidad objeto de la acción de repetición o el llamamiento en garantía.

[17] Sentencias que dictó la Sección Tercera el 31 de agosto de 2006: Exp. 17.482. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio; Exp. 28.448. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

[18] Sentencia del 15 de octubre de 2008. Exp: 27.649. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

[19] Sentencia que dictó la Sección Tercera el 15 de diciembre de 2006. Exp: 22.102. Demandante: Contraloría General de la República. Demandado: David Turbay Turbay. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada en sentencia del 8 de noviembre de 2007. Exp: 30.327. Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.