CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

 

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil (2000)

 

Radicación número: AC-10398

 

Actor: JORGE DE JESUS HERRERA HOYOS Y OTROS

 

Demandado: ALCALDIA DEL MUNICIPIO DE CALDAS

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia  mediante la cual se denegó la acción de tutela instaurada por  JORGE DE JESÚS HERRERA HOYOS, WILLIAN DE JESÚS HOYOS GONZALEZ, JOSE RAMIRO HOYOS GONZALEZ, CARMEN ELISA CORREA SUAREZ, GUSTAVO DE JESÚS BOLIVAR MONTOYA, REINALDO OCHOA URIBE, ANTONIO MARIA HOYOS GONZALEZ, SARA ALICIA BRICEÑO DE HOYOS, ROSARIO E. GONZALEZ ARBOLEDA, GILBERTO M. GONZALEZ ARBOLEDA, LUCELLY CEBALLOS CARDENAS, CARLOS ARTURO ROJAS, GABRIELA HERRERA y  CARLOS MARIO OLAYA RIOS,  contra la  ALCALDÍA DE CALDAS (Antioquia).

 

ANTECEDENTES

 

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la C.P., los tutelistas deprecan de la jurisdicción la protección de los derechos constitucionales al trabajo (artículo 25), propiedad privada (artículo 58), libre asociación (artículo 38) y debido proceso (artículo 29), los cuales consideran desconocidos por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE CALDAS (Antioquia).

 

Los siguientes constituyen los fundamentos fácticos de las pretensiones:

 

Los actores son propietarios de vehículos afiliados a la empresa “Rápido Transportes La Valeria” que presta el servicio público de transporte de pasajeros entre las ciudades de Caldas (Antioquia) y Medellín con fundamento en la adquisición del derecho a explotar económicamente esas rutas mediante compraventa efectuada a la empresa en mención, y en algunos casos a otras personas que antes habían adquirido el derecho mediante negociación con la empresa a través de los conocidos “Cupos”.

 

Debido a las discrepancias que surgieron, referidas al cumplimiento de los decretos emanados de la Alcaldía de Caldas, los tutelistas adquirieron un lote en las afueras de la ciudad y establecieron su centro de operaciones con el ánimo de cumplir con lo ordenado por la administración municipal y prestarle el servicio a la comunidad marginada sin dejar de reconocer la autoridad de la empresa y su condición de afiliadora, para lo cual se continúo cancelando normalmente la cuota de administración impuesta.

 

Sin embargo, nació la idea de crear una sociedad para la prestación mutua de los servicios y demás, lo que intranquilizó a los directivos de la citada empresa quienes iniciaron la persecución  - con el consentimiento y respaldo de algunos funcionarios de la administración municipal -  que consistió en no renovar el contrato de administración.

 

A raíz de lo anterior, los actores iniciaron las acciones judiciales pertinentes con base en el artículo 47 del Decreto 1558 de 4 de agosto de 1998, y presentaron demanda ordinaria de mayor cuantía ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagui. Con el radicado de demanda, el Secretario de Gobierno Municipal, otorgó las tarjetas de operación por el término de un (1) mes el que fue prorrogado a “regañadientes” por un lapso igual.

 

Mediante auto de 14 de febrero de 2000, se admitió la demanda y se solicitó a la administración municipal el 18 de febrero de este mismo año, prorrogar la expedición de las tarjetas de operación sin que se accediera a ello como se conoció mediante comunicación suscrita por la Alcaldesa Municipal.  Por su parte, el juzgado de conocimiento, en auto de 9 de marzo de 2000, tampoco accedió al pedimento el cual consistía en que se impusiera a la administración municipal la orden de expedición de las citadas tarjetas.

 

Se aduce en el libelo, que no se entiende la razón por la cual se denegó la concesión de lo requerido y se atribuye que quizás ello tenga por origen intereses personales y de amistad entre funcionarios de la administración municipal y la gerente de “Transportes Rápido La Valeria”.

 

En escrito obrante a los folios 59 a 65, el señor  JOSE RAMIRO HOYOS GONZALEZ, coadyuva el escrito inicialmente presentado y agrega que sobre bases ficticias, los funcionarios administrativos sin conocer el contenido de los contratos y sus fechas de expedición y expiración, aducen la falta de éste, desconociendo en igual forma el proceso que sobre existencia del contrato cursa en el Juzgado Primero Civil del Circuito de la ciudad de Itagui y que los vehículos no se encuentran desafiliados como quiera que no se formalizó la terminación del contrato de vinculación.

 

Se advierte que el perjuicio que se está ocasionando con la decisión es grave, dado que adquirió una obligación mensual por la suma de $1.642.000 sumado a que un número de 30 conductores derivan su sustento del movimiento vehicular y se encuentran actualmente sin trabajo.

 

INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE CALDAS

 

La administración municipal de Caldas ejercitó el derecho de defensa y manifestó, que la razón para abstenerse de otorgar las tarjetas de operación no deriva de la entidad pública sino tiene por origen la falta de acuerdo entre la empresa transportadora y algunos afiliados en virtud de los conflictos familiares. Se precisa, que en el plenario no se está discutiendo la calidad de propietario sino lo que está en disputa es el contrato de administración el que se requiere por la administración municipal como requisito esencial para proceder al otorgamiento de las tarjetas de operación.

 

LA SENTENCIA IMPUGNADA

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó en sentencia de 27 de marzo de 2000 la concesión de la acción de tutela y estimó que no se encuentran vulnerados los derechos que arguyen los tutelistas, tales como al trabajo, al debido proceso, a la libre asociación y a la propiedad privada dado que las tarjetas de operación deben ser solicitadas por la empresa administradora y uno de los presupuestos para su expedición, es la existencia del contrato de vinculación el que no se acredita en el caso planteado, ya que como bien se señala, dicha discrepancia se encuentra pendiente de decisión ante la jurisdicción, lo que quiere decir que el particular ya intentó el medio de defensa idóneo que hace nugatoria la prosperidad de la acción de tutela.

 

RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN

 

La parte actora se muestra inconforme con la decisión, en el escrito contentivo de la impugnación, asevera que el juez interpretó en indebida forma las pretensiones, pues si bien es cierto por el momento se está agotando el medio de defensa judicial, éste tiene únicamente como propósito, definir el conflicto contractual más no poner a operar los vehículos que se encuentran estacionados en un parqueadero para lo cual resulta pertinente la acción de tutela instaurada a voces de lo estipulado en el Decreto 1558 de 1998 artículo 47. Insiste en que solamente mediante el mecanismo de amparo previsto en el artículo 86 de la C.P. se logra que los vehículos no se desvinculen por las vías de hecho ya que además, se requiere un acuerdo conjunto o una decisión judicial que permita legalizar ante la autoridad competente la desvinculación del vehículo del parque automotor.

 

SE CONSIDERA

 

Se impetra en el sub-lite la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la C.P. reglamentada por el Decreto 2591 de 1991 que en su artículo 1º, señala que su finalidad consiste en deprecar de los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos  resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala la ley, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

En el presente caso, los accionantes, mediante la acción  de tutela, pretenden que se tutelen los derechos constitucionales al trabajo (artículo 25), debido proceso (artículo 29), libre asociación (artículo 38) y de propiedad ( artículo 58) y que en consecuencia, se ordene a las autoridades municipales de Caldas (Antioquia) la expedición de las tarjetas de operación de los vehículos de propiedad de los demandantes, cuyo pedimento ha sido negado por la autoridad mediante comunicación suscrita por al Alcaldesa Encargada del Municipio de Caldas en la cual se consignó que “La Administración Municipal de Caldas durante el lapso de las prorrogas (sic) de las tarjetas de operación de los 18 vehículos a los cuales usted hace alusión en su escrito de fecha febrero 18 de 2000, realizó las correspondientes consultas ante el Ministerio de Transporte en la ciudad de Santafé de Bogotá y Regional Antioquia en Medellín, y estas fueron absueltas en el sentido de que la Administración no debe seguir prorrogando las tarjetas de operación, pues no se cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 1558 de 1998”. (fl 13).

 

De manera que a juicio de la parte actora, la decisión en comento, no atiende las previsiones del artículo 47 del Decreto 1558 de 1998 que rige el servicio de Transporte Público Colectivo y que señala “cuando entre las partes surjan discrepancias sobre el contrato de vinculación, entre tanto quien tenga la función de administrar justicia resuelva el asunto, la empresa y el propietario o tenedor del vehículo , tienen la obligación de continuar operando en la misma forma en que lo venían haciendo” . En consecuencia, esgrime que la existencia del proceso judicial que se adelanta en contra de la empresa Transportadora “La Valeria S.A.” no exime a la autoridad de continuar otorgando las tarjetas de operación.

 

En el sub-júdice, la Sala observa la improcedencia de la acción de tutela invocada por los peticionarios, toda vez que se advierte que la decisión expedida por las autoridades del municipio de Caldas constituye un acto administrativo susceptible de ser controvertido en las instancias judiciales mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe ser instaurada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en la que es procedente formular la suspensión provisional e incluso solicitar le

 

sean indemnizados los perjuicios a los afectados de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

 

En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha indicado que la acción de tutela solamente desplaza a los medios de defensa judicial cuando sea ostensible el perjuicio irremediable que se irrogaría a los tutelistas, de no proceder a amparar su derecho por la vía del mecanismo excepcional.

 

En el plenario, los actores interpusieron la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que de la solicitud se desprendan las condiciones señaladas en la sentencia de la Corte Constitucional T-225 de 1993 Magistrado Ponente: DR. VLADIMIRO NARANJO MESA, en la cual se consigna que para determinar dicho perjuicio se requiere advertir la inminencia, urgencia, gravedad, impostergabilidad  y grave amenaza de un irreparable daño, únicos eventos que  permiten como medida precautoria abordar el conocimiento de la tutela, reemplazando  los demás instrumentos judiciales.

 

En el fallo en mención, al respecto se adujo:

 

“Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.  Con respecto al término  ‘amenaza’  es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada.  La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.

 

Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:

 

A).  El perjuicio ha de ser inminente:  ‘que amenaza o está por suceder prontamente’.  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles:  cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.  En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

 

B).  Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación:  si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.

 

C).  No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

 

D).  La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.

 

De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio.

 

El fundamento de la figura jurídica que ocupa la atención de esta Sala es la inminencia de un daño o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para la persona y para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar una determinada circunstancia de hecho.  El fin que persigue esta figura es la protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas.”

 

Igualmente,  analizado el expediente, se evidencia que se pretende proteger un interés de carácter económico y patrimonial el que se considera lesionado por la decisión de la administración de abstenerse a acceder a los pedimentos de los actores y en estas condiciones, es entendible que dicho perjuicio no tiene la connotación de irremediable pues la afectación del bien jurídico que se encuentra en peligro (patrimonio económico) no es de tal entidad que de por sí haga procedente el amparo deprecado.

 

Por las circunstancias anotadas, observa la Sala que no se advierte la violación de los derechos constitucionales que se invocan en el plenario, como quiera que no el otorgamiento de las tarjetas de operación por parte de la administración municipal, se sustenta en  la ausencia de los requisitos que se contemplan en el Decreto 1558 de 1998 toda vez que el artículo 55 ibídem exige que se presenten entre otros  la “fotocopia auténtica de los contratos de vinculación de los vehículos que no son de propiedad de la empresa”  y por ende, es evidente que las razones jurídicas que se alegan para no acceder a lo pedido  requieren ser analizadas dentro del debate jurisdiccional.

 

Además, el cumplimiento de la norma que citan los actores contemplada en el artículo 47 del Decreto 1558 de 1998 el cual preceptúa que “Cuando entre las partes surjan discrepancias sobre el contrato de vinculación, entre tanto quien tenga la función de administrar justicia resuelva el asunto, la empresa y el propietario o tenedor del vehículo tienen la obligación de continuar operando en la misma forma en que lo venían haciendo”  por tratarse de un acto administrativo, en principio se lograría mediante la acción de cumplimiento de no haber existido otros medios de defensa judicial, los que se advierten con claridad y ello impide la procedencia de la acción de tutela, máxime si se observa que no se demostró la afectación del servicio público de transporte, circunstancia que excepcionalmente  habilita al juez para abordar el análisis de la vulneración de los derechos fundamentales.

 

Finalmente, no encuentra la Sala que el derecho de petición se haya menoscabado y prueba de ello son las respuestas emitidas por las autoridades atendiendo las solicitudes formuladas por los tutelistas.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F   A   L   L   A   :

 

 

CONFIRMAR la sentencia de 27 de marzo de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia objeto de impugnación.

 

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Cópiese, notifíquese, envíese copia al Tribunal de origen.  Cúmplase.

 

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

 

 

SILVIO ESCUDERO CASTRO              CARLOS ORJUELA GÓNGORA

 

 

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General