ACCION DE TUTELA - Derechos a la igualdad y al trabajo / IMPUESTO IVA - Reclasificación oficiosa. Competencia de los administradores de impuestos para reclasificar a los simplificados que incumplan las características, requisitos y condiciones
El presente asunto se contrae a la discusión sobre los derechos al debido proceso y a la propiedad que reclama la tutelante como vulnerados por la DIAN a través de la resolución que la reclasificó como responsable del régimen común. Al respecto se tiene: Consta en el expediente que la actora se hallaba inscrita como responsable del régimen simplificado y que a través de la resolución No. 437 del 30 de diciembre de 1999 fue reclasificada como responsable del régimen común. El acto administrativo que suscitó la controversia (resolución No. 437/99) se basó en la facultad oficiosa que tiene el Administrador de Impuestos Nacionales para reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado y en las competencias que le asigna al mismo el artículo 34 del decreto 1265 de 1999. Acto que al decir de la libelista, condensa todo el peso específico de los quebrantos constitucionales alegados. Encuentra la Sala que los administradores de impuestos nacionales gozan de plena competencia para reclasificar oficiosamente en el régimen común a los responsables del régimen simplificado que incumplan con las características, requisitos y condiciones de este régimen, para cuyo fin deberán servirse de la información pertinente que obre en sus bases de datos y en los medios magnéticos suministrados por terceros. Información que al incluir las declaraciones privadas de los responsables pone de manifiesto su intervención en la configuración de los datos que han de servirle a la DIAN para dictar el correspondiente acto de reclasificación. No sobra decir que, estimando que la DIAN cuenta usualmente con un amplio acervo informativo sobre los sujetos pasivos de la obligación tributaria, al amparo del principio de la buena fe debe reconocerse que el debido proceso no se ve afectado por el carácter unilateral de su actuación reclasificatoria; antes bien, necesario es advertir que la discusión sobre la legalidad del respectivo acto administrativo podrá adelantarla el responsable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En lo que hace al perjuicio irremediable alegado por la libelista no aparece en el expediente prueba que así lo acredite, no siendo de recibo la argumentación que esgrime en torno a las nuevas obligaciones que le sobrevienen y al cierre de su establecimiento de comercio. En este sentido debe resaltarse el hecho de que el IVA causado en ningún caso lo asume el responsable del régimen común que enajena, quien al efecto actúa como simple puente entre el adquirente del bien o servicio gravado y la DIAN.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1265 DE 1999 - ARTICULO 34 / LEY 49 DE 1990 - ARTICULO 43 / LEY 223 DE 1995
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil (2000)
Radicación número: AC-10148
Actor: ANGELICA PENAGOS DUQUE
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - TULUA VALLE DEL CAUCA
Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES
Decide la Sala la impugnación formulada por la actora contra el proveído de 10 de marzo de 2000, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora ANGELICA PENAGOS DUQUE contra la resolución. No 437 del 30 de diciembre de 1999, expedida por el Administrador Local de Impuestos Nacionales de Tuluá.
EL ESCRITO DE TUTELA
La actora, quien actúa en nombre propio, instaura la presente acción contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración de Impuestos Nacionales de Tuluá., con el fin de que le sea protegido sus derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad.
Que como consecuencia se revoque la resolución No. 437 del 30 de diciembre de 1999 de la Administración de Impuestos Nacionales de Tuluá.
Que se ordene el restablecimiento de los derechos vulnerados.
Que se prevenga al Administrador de Impuestos y a la Directora de Impuestos Nacionales para que se abstengan de continuar con este mecanismo.
Como hechos que sirven de sustento de la acción narra los siguientes:
“1.- El Administrador Local de impuestos Nacionales de Tuluá, en uso de sus facultades contenidas en el art. 508 - 1 del estatuto tributario, en forma arbitraria y sin fundamento legal procedió a ala reclasificación como responsable del Régimen Común del Impuesto a las Ventas
“2.- La resolución de reclasificación No (sic) tiene ninguna motivación que justifique el hecho y solo hace referencia al soporte legal, art. 508 - 1 del E.T.
“3.- Con esta decisión el (sic) Administración Local de impuestos de Tulua, desconoce la voluntad del legislador al establecer el régimen simplificado del impuesto a las ventas. Por lo tanto vulnera los derechos legales que tenemos todos los responsables del régimen simplificado del impuesto a las ventas.
“4. Que por informaciones de radio, televisión y prensa en la misma fecha, todas las administraciones de impuesto Nacionales del país, expidieron sendas resoluciones con el mismo texto y propósito a lo que hace presumir la intención de la Administración Tributaria de extinguir el Régimen Simplificado del impuesto a las ventas.
“5.- Que las facultades contenidas en el art. 508 - 1 del estatuto Tributario fueron introducidas al ordenamiento tributario por el art. 43 de la Ley 49 de 1990.
“6. Que la anterior Norma fue demandada por inconstitucionalidad, proceso que conoció la Corte Suprema de Justicia, mediante expediente 2280 magistrado ponente Pedro Escobar Trujillo, por competencia que le asignara el art. 24 transitorio de la Constitución de 1991. Declarando la Exequibilidad mediante sentencia del 18 de julio de 1991, pero a su turno la Sala Plena de la Corte en las consideraciones expresa “cabe finalmente destacar que con los descuentos en este régimen, se ha considerado que los responsables no tendrán que cancelar impuesto alguno. El régimen esta orientado básicamente a darle a estos pequeños responsables facilidades para el cumplimiento de sus obligaciones y a fijarles un sistema de determinación del tributo con el cual la dirección de impuestos espera que no les resulte saldos a pagar, de modo que su permanencia en este régimen apunta mas bien a que SIRVAN DE CONTROL HACIA PROVEEDORES, lo cual es posible ya que los responsables de este sistema se benefician del mismo en la medida en que exijan a sus proveedores de bienes y servicios la discriminación del IVA en la factura”.
En sentir de la Corte la facultad de reclasificación en el régimen común que el precepto impugnado otorga al administrador de impuestos, no equivale A DECISION ARBITRARIA, DESPROVISTA DE TODA POSIBLE REGULACION POR FUERA DE LA OMNIMODA Y CAPRICHOSA VOLUNTAD DEL FUNCIONARIO. Y ello no solo porque como sé vera, el conjunto normativo del que forma parte y con el que debe INTERPRETARSE SISTEMATICAMENTE, provee el marco de la referencia jurídico que encauza y delimita su ejercicio.
De hecho, la norma en cuestión no puede ser interpretadas (sic) aisladamente, pues su verdadera dimensión y significado solo son comprensibles en cuento estén iluminados por el contexto integral del ESTATUTO TRIBUTARIO dentro del cual se integra.
Al analizar el cuadro normativo del estatuto tributario en es especial el art. 499; 500; 503; del E.T. se “colige sin hesitación que el ejercicio de la facultad de reclasificación que sé confiera al funcionario administrador de impuestos, UNICAMENTE TIENE LUGAR CUANDO ESTE VERIFIQUE QUE UN CONTRIBUYENTE SE HALLA SITUADO EN EL REGIMEN SIMPLIFICADO PESE A NO SATISFACER LOS REQUISITOS A QUE LOS ARTICULOS 499 Y 500 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO SUBORDINAN LA POSIBILIDAD DE ESTAR EN EL.
En este sentido, hace ver la corte que el propósito que informa el precepto cuestionado no es otro que dotar a la administración de un mecanismo que le permita oficiosamente proceder a reclasificar a un responsable que se ha ubicado o continua en el régimen simplificado, en cualquier tiempo en que como RESULTADO DE SUS PODERES DE INVESTIGACION Y FISCALIZACION COMPROBARE QUE NO LLENA LAS CONDICIONES Y REQUISITOS”.
“7. El art. 363 de la carta consagra los principios de Equidad, eficiencia y progresividad en los cuales se funda el sistema tributario y que se complementa con el art. 95 - 9 según el cual, toda persona esta obligada a contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, pero dentro de los conceptos de JUSTICIA, EQUIDAD y la PRESUNCION DE LA BUENA FE. Es por ello que el mismo estatuto triburio (sic) en su art. 683 concluye por establecer que el funcionario deberán (sic) tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades que son servidores públicos, que la aplicación recta de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia y que el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija mas de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas publicas de la nación. Principios que desconoció del (sic) administrador de impuesto local de Tulua y los demás administradores de Colombia. Según directriz o instructivo de la Señora Directora Nacional de Impuestos.
“8. La reclasificación de oficio por parte de la dian además de violar el debido proceso y los derechos adquiridos, atentan contra la capacidad económica e impone obligaciones formales en forma inmediata prevenida de una sanción por incumplimiento”
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora ANGELICA PENAGOS DUQUE, argumentando en lo pertinente:
“ (...) en el caso que nos ocupa, pretende la actora que se le ampare el derecho al debido proceso, el derecho a la propiedad, y que el Tribunal estudie si el acto administrativo - Resolución de reclasificación de fecha 30 de diciembre de 1999 mediante el cual se le cambió del régimen simplificado al común al actor, es violatorio de las normas tributarias mencionadas en su escrito de tutela, como también que se ordene el restablecimiento de los derechos vulnerados.
No es la tutela el mecanismo mediante el cual se pueda decidir la legalidad o no de un acto administrativo y como consecuencia de dicha declaración revocar dicho acto.
Cuenta la demandante con otro medio judicial como es la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrada en el art. 85 del Código Contencioso Administrativo, por lo tanto la acción pretendida resulta improcedente”
LA IMPUGNACION
La parte actora impugnó el proveído afirmando que en la sentencia no se tuvo en cuenta el planteamiento hecho por la Corte en providencia del 21 de agosto de 1992, desconociéndose al respecto la situación real de los afectados y el estado de indefensión que se deriva del hecho de hacer recaer en el responsable del régimen simplificado la carga de la prueba. Igualmente dijo que ante la lentitud del procedimiento ordinario cualquier decisión no se logra antes de un año, tiempo en el cual se configura un perjuicio irremediable por las nuevas obligaciones tributarias y económicas que apareja la reclasificación. Lo cual, según el actor, conduce al cierre de su establecimiento comercial y a la pérdida del trabajo mismo.
CONSIDERACIONES
El presente asunto se contrae a la discusión sobre los derechos al debido proceso y a la propiedad que reclama la tutelante como vulnerados por la DIAN a través de la resolución que la reclasificó como responsable del régimen común. Al respecto se tiene:
Consta en el expediente que la actora se hallaba inscrita como responsable del régimen simplificado y que a través de la resolución No. 437 del 30 de diciembre de 1999 fue reclasificada como responsable del régimen común.
Por su parte la demandante considera que a instancias de este acto fue lesionada en sus derechos al debido proceso y a la propiedad, encontrándose a la vez ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Empero, dentro del plenario no obra prueba alguna que tienda a demostrar sus afirmaciones.
El acto administrativo que suscitó la controversia (resolución No. 437/99) se basó en la facultad oficiosa que tiene el Administrador de Impuestos Nacionales para reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado y en las competencias que le asigna al mismo el artículo 34 del decreto 1265 de 1999. Acto que al decir de la libelista, condensa todo el peso específico de los quebrantos constitucionales alegados.
Ahora bien, se sabe que través de la ley 21 de 1963 se facultó al Presidente de la República para establecer impuestos nacionales sobre las ventas de artículos terminados que efectuaran los productores o importadores; facultad que fue desarrollada mediante el decreto 3288 de 1963, inaugurándose así para Colombia el impuesto sobre las ventas. Varias etapas históricas presenta este impuesto, siendo una de las más importantes la que tuvo comienzo a partir de la expedición del decreto 3541 de 1983, por el cual se introdujeron modificaciones como la concerniente al establecimiento del régimen simplificado a términos del artículo 35 de este decreto. Igualmente se estipuló que los responsables de este régimen pagarían anualmente el impuesto que resultara de aplicar a la cuota fija prevista en el artículo 37 del decreto, los descuentos contemplados en el artículo 36 ibídem. Por contraste, en el decreto 3541 se dispuso lo atinente al régimen común, configurándose en adelante la bipolaridad: régimen común – régimen simplificado. Régimen éste que desde entonces acusó mayores perfiles como instrumento para el control del régimen común que como medio de recaudo.
Merced a las posteriores reformas tributarias el impuesto sobre las ventas fue experimentando cambios encaminados fundamentalmente hacia el incremento de la tarifa general, y por ende, del recaudo mismo. Amén de lo concerniente a la recurrente reclasificación de los bienes en el círculo de los gravados, exentos y excluidos; donde, a decir verdad, permanentemente se ha privilegiado la opción recaudatoria sobre los criterios técnicos.
Tiempo después, en atención a la necesidad de hacer más expedita la reclasificación de los responsables del impuesto a las ventas que se hallaren en el régimen simplificado, se dispuso a través del artículo 43 de la ley 49 de 1990:
“Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 508-1. Cambio de régimen por la administración.
No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, para efectos de control tributario, el Administrador de Impuestos podrá oficiosamente reclasificar a los responsables que se encuentren en el régimen simplificado, ubicándolos en el común.
“La decisión anterior será notificada al responsable, contra la misma no procede recurso alguno y a partir del bimestre siguiente ingresará al nuevo régimen”.
Como bien se aprecia, mediante esta regla se quiere facilitar la competencia fiscalizadora de la DIAN dándole a los administradores de impuestos nacionales el poder para reclasificar por su propia iniciativa a los responsables del régimen simplificado, que dado el cumplimiento de ciertas características fiscales, deben pertenecer en adelante al régimen común. Lo cual quiere decir que a partir de la ley 49 dicha reclasificación tiene lugar de oficio o a petición del responsable del régimen simplificado. Sin desconocer, claro está, la legalidad de las actuaciones que las administraciones tributarias ya venían adelantando (con apoyo en su función de fiscalización) en el sentido de pasar al régimen común a los responsables del régimen simplificado que como consecuencia de la revisión de sus declaraciones privadas presentaran características demostrativas de su ineptitud fiscal para seguir perteneciendo al régimen simplificado.
Posteriormente, por virtud de la ley 223 de 1995 se introdujeron modificaciones al régimen simplificado que lo hicieron aún más especial; donde, a tiempo que se reivindicó la simplicidad de la administración del IVA, se resignó el 50% del impuesto a las ventas causado cuando los responsables del régimen simplificado vendan bienes o servicios gravados a los responsables del régimen común.
Bajo los anteriores respectos encuentra la Sala que los administradores de impuestos nacionales gozan de plena competencia para reclasificar oficiosamente en el régimen común a los responsables del régimen simplificado que incumplan con las características, requisitos y condiciones de este régimen, para cuyo fin deberán servirse de la información pertinente que obre en sus bases de datos y en los medios magnéticos suministrados por terceros. Información que al incluir las declaraciones privadas de los responsables pone de manifiesto su intervención en la configuración de los datos que han de servirle a la DIAN para dictar el correspondiente acto de reclasificación.
No sobra decir que, estimando que la DIAN cuenta usualmente con un amplio acervo informativo sobre los sujetos pasivos de la obligación tributaria, al amparo del principio de la buena fe debe reconocerse que el debido proceso no se ve afectado por el carácter unilateral de su actuación reclasificatoria; antes bien, necesario es advertir que la discusión sobre la legalidad del respectivo acto administrativo podrá adelantarla el responsable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo que hace al perjuicio irremediable alegado por la libelista no aparece en el expediente prueba que así lo acredite, no siendo de recibo la argumentación que esgrime en torno a las nuevas obligaciones que le sobrevienen y al cierre de su establecimiento de comercio. En este sentido debe resaltarse el hecho de que el IVA causado en ningún caso lo asume el responsable del régimen común que enajena, quien al efecto actúa como simple puente entre el adquirente del bien o servicio gravado y la DIAN. Más aún, cabe observar cómo mientras el responsable del régimen común puede descontar el IVA que le facturen en sus adquisiciones de bienes corporales muebles y servicios, por su parte el responsable del régimen simplificado debe llevar como costo o gasto el IVA que le facturen en tales adquisiciones. Lo cual en la práctica se traduce en un mayor poder de movilidad para el adquirente del régimen común.
Como consecuencia de todo lo anterior deben desestimarse las afirmaciones y peticiones hechas por la actora en relación con la supuesta vulneración del derecho al debido proceso y con el invocado perjuicio irremediable. La misma suerte ha de correr la supuesta violación del derecho a la propiedad.
Por lo mismo, y considerando que la libelista dispone de otro medio de defensa judicial, la providencia de primer grado habrá de confirmarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Confírmase la sentencia del 10 de marzo de 2000 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se rechazó por improcedente la tutela instaurada por Angélica Penagos Duque.
Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día
SILVIO ESCUDERO CASTRO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
CARLOS A. ORJUELA GONGORA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General