CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 52001-23-31-000-2008-00511-01(36927)

 

Actor: HERNANDO FRANCISCO ROSERO DULCE

 

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

 

 

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA

 

 

 

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto de 20 de febrero de 2009, mediante el cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño rechazó la demanda por caducidad de la acción.

 

ANTECEDENTES

 

1. Demanda.

 

El 3 de diciembre de 2008, el señor Hernando Francisco Rosero Dulce, por medio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra del Instituto Colombiano Para el Desarrollo Rural INCODER (fols. 2 a 10 c. 1).

 

1.1. Pretensiones.

 

“1. El INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ‘INCODER’, que reemplazo (sic) al Instituto Colombiano de Reforma Agraria ‘Incora’, es administrativamente responsable de los Perjuicios Morales y Materiales, causados al señor HERNANDO FRANCISCO ROSERO DULCE, por haberlo DESPOJADO ILEGALMENTE, del inmueble denominado ‘PLAN DE REMOLINO’, ó, REMOLINO, simplemente que, en el INCORA, fue rebautizado para ‘Legalizar’ del Despojo (sic), con el nombre de ‘EL RECODO’.

 

2. Condenar en consecuencia a la Nación Colombiana – Ministerio de Agricultura, de quien depende del INCODER (sic), a pagar al demandante o a quien represente sus derechos legalmente, los PERJUICIOS materiales y morales, objetiva y subjetivamente presentes y futuros, tasados inicialmente, en una suma superior a los DOS MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000) M/cte.

 

3. Se condene en esa suma, con la inclusión de los intereses y en forma actualizada de acuerdo a lo previsto en el At. 178 y concordantes del C. C. A., desde la fecha en que ocurrió el Despojo hasta el día en que se cumpla totalmente la sentencia que ponga fin al proceso.

 

4. Se de (sic) cabal cumplimiento a los establecido (sic) en el C. C. A., por la parte demandada, tal como lo previenen los Art. 176 y 177 C. C. A.

 

1.2. Hechos.

 

En síntesis, se expusieron los siguientes:

 

- Los señores Hernando Francisco Rosero Dulce, Roberto Antonio Ruiz y José Ignacio León, adquirieron mediante contrato de compraventa el bien denominado ‘Hacienda Taminango’, ubicado en el predio a su vez nombrado ‘La Mar’, contrato celebrado mediante la escritura pública No. 944 del 3 de agosto de 1964, otorgada en la Notaría Primera de Pasto y registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 22 de febrero de 1965.

 

- Posteriormente hicieron la partición del bien entre las personas mencionadas y el señor José Ignacio Eraso Lara, a quien se le adjudicó en compañía con el demandante la hijuela No. 3, correspondiente a un terreno con una cabida de 180 hectáreas que se denominó ‘El Remolino’.

 

- El señor José Ignacio Eraso Lara falleció y la parte del bien que él tenía en propiedad con el señor Rosero le fue adjudicada a la señora Lucy Mariela Eraso Aviles, quien enseguida inició el proceso divisorio; dentro de esta actuación, estas personas se enteraron de que el INCORA, ahora INCODER, había adjudicado ilegalmente como baldío dicho bien a la señora Rosa Ester Rodríguez Dávila, quien supuestamente era familiar del gerente de esta entidad pública.

 

- La adjudicación se dio por medio de la resolución No. 201 del 17 de marzo de 1986 sin que al parecer se demostrara por parte de la beneficiaria ser la poseedora del predio y sin notificar personalmente a los dueños. De este predio nunca tomó posesión la adjudicataria ni lo explotó económicamente, tanto así que al poco tiempo de que le fue adjudicado lo vendió a terceras personas.

 

- El 26 de mayo de 1998, la señora Lucy Mariela Eraso Aviles solicitó la revocatoria directa de la Resolución mencionada, a lo cual se adhirió posteriormente el señor Rosero Dulce; esta petición fue decidida el 21 de septiembre de 2007 mediante la Resolución No. 03299 a través de la cual se negó la revocatoria directa, con el argumento de que era necesario el consentimiento expreso del particular beneficiario de dicho acto administrativo por tener un carácter particular.

 

- Se agregó en la demanda que las distintas administraciones del INCORA, ahora INCODER, habrían actuado de forma abiertamente ilegal y deshonesta, primero por la adjudicación de un bien como baldío que tenía una historia de 68 años de registros particulares y legítimos y, segundo, porque tardaron 9 años en resolver la solicitud de revocatoria del acto.

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2. Auto apelado.

 

El Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, por auto del 20 de febrero de 2009, rechazó la demanda por caducidad de la acción con fundamento en las siguientes consideraciones (fols. 65 a 68 c.ppal.):

 

- De acuerdo con los hechos de la demanda, desde julio de 1998 el accionante sabía que el INCORA había adjudicado un bien de su propiedad por medio de la Resolución No. 201 de 1986, por lo cual desde ese momento se debe contar el término de caducidad de la acción que venció en julio del año 2000.

 

- Ahora bien, si se argumentara que los daños alegados se generaron en el acto administrativo que ordenó la adjudicación, está más que caducada la acción procedente, debido a que aquel fue expedido en 1986; y aun si se considera que este acto no le fue notificado en ese momento, lo cierto es que por conducta concluyente sí se notificó “… esto es, en julio de 2000, por lo que la acción habría caducado en noviembre de 2000.”

 

- Precisó el Tribunal a quo que no se puede contar la caducidad desde el momento en el cual se resolvió la solicitud de revocatoria directa del acto, debido a que éste no es un medio para agotar la vía gubernativa; en lugar de esperar nueve años para presentar la presente demanda, debió acudir a la figura del silencio administrativo negativo.

 

- Si el demandante buscaba la aplicación del numeral 4 del artículo 136 del C.C.A., referido a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de actos de adjudicación de baldíos, tenía dos años contados desde el registro público de la resolución de adjudicación, “… situación que no aparece clara en el proceso, pues el registro de matrícula inmobiliaria que se acompañó a la demanda es una copia autenticada de un registro que data del año 1995, el cual no es válido”.

 

3. Recurso de apelación.

 

La parte demandante recurrió la decisión anterior, con el fin de que se revocara y, en su lugar, se admitiera la demanda, bajo los argumentos señalados a continuación (fols. 69 a 71 c.1):

 

- Para el momento en el cual se solicitó la revocatoria directa de la acción, la vía gubernativa del acto mediante el cual se adjudicó el bien ya no podía ser adelantada, debido a que ya habían pasado más de 12 años desde que fue expedido.

 

- Tampoco era procedente acudir a la figura del silencio administrativo negativo, porque ésta solamente está prevista para peticiones simples de escasa importancia y, en este caso, se trata de actos delictuosos cometidos por el INCORA. Además, existía la esperanza de que se rectificara la ilegalidad cometida dada la gravedad de la misma.

 

Previo a resolver se hacen las siguientes,

 

CONSIDERACIONES

 

La Sala es competente para decidir el presente recurso de apelación, por tratarse del auto que rechazó la demanda en proceso cuya competencia para conocer en segunda instancia corresponde al Consejo de Estado[1].

 

El actor solicitó que se declarara la responsabilidad del Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA, ahora Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por la expedición de la Resolución No. 201 del 17 de marzo de 1986, por medio de la cual se adjudicó el bien “El Remolino” a la señora Rosa Ester Rodríguez Dávila, el cual era de propiedad del referido demandante.

 

Para la fecha de expedición de la resolución del INCORA a que se hace referencia, el desarrollo de la función de esta entidad se encontraba regulada en la Ley 135 de 1961 (“sobre reforma social agraria”), la cual establecía la acción idónea para demandar el acto de adjudicación de un bien baldío ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y el término para el ejercicio de aquella, de la siguiente forma:

 

“Artículo 38. Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las normas de la presente Ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo por los Procuradores Agrarios o cualquiera otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial.

 

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos.

 

Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta Ley.

 

El Instituto podrá verificar, dentro del término de los dos (2) años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencias de inspección ocular y, en general de las pruebas que hayan servido de base para la adjudicación. (…).

 

…(…)…

 

“Artículo 42. Contra las resoluciones que dicte el Instituto en lo relacionado con la adjudicación de baldíos, procederá el recurso de reposición para agotar la vía administrativa. Pero, sin necesidad de solicitar tal reposición, los interesados podrán intentar las acciones contencioso - administrativas en la forma ordinaria prevista en la Ley 167 de 1941, ante el tribunal correspondiente.

 

El Ministerio Público es parte en todas las diligencias sobre adjudicación de baldíos y en los recursos contencioso administrativos a que se refiera el inciso anterior”.

 

Disponen estas normas que los actos administrativos que sean proferidos dentro del procedimiento de adjudicación de un bien baldío pueden ser demandados por medio de las vías procesales establecidas por la Ley 167 de 1941 (anterior Código Contencioso Administrativo) las cuales eran la de simple nulidad y la de plena jurisdicción (artículo 83), dentro del término de caducidad establecido en la misma Ley; pero, si se trataba de la nulidad de aquel acto que ordenó la adjudicación, la acción procedente debía ejercerse dentro de un plazo de dos años contados desde la publicación del acto en el Diario Oficial.

 

Respecto del artículo 38 de la Ley 135 de 1961, la jurisprudencia precisó que el término de caducidad de dos años era tanto para quien pretendiera el control de legalidad del acto de adjudicación de baldíos, como para quien además buscara el restablecimiento de su patrimonio; en la sentencia del 10 de junio de 1994, la Sección Tercera del Consejo de Estado expresó[2]:

 

“Es cierto y corresponde a un mandato legal (art. 136, inc. 5 del C. C. A., en armonía con el art. 38 de la ley 135 de 1961) que la acción de nulidad contra un acto de adjudicación de un bien baldío tiene una caducidad de dos años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.

 

La norma es clara, pero no por eso menos interpretable. Caduca la acción contra el acto de adjudicación en ese término cuando el bien rural adjudicado, según la ley y la interpretación del INCORA, tenga el carácter de baldío; o sea cuando según la calificación del Instituto sea de propiedad del Estado o bien fiscal patrimonial de éste, de aquellos susceptibles de adjudicación en favor de las personas que los hayan explotado de conformidad con la ley agraria o en favor de las entidades públicas para el desarrollo de los servicios públicos a su cargo.

 

El enunciado precedente permite afirmar que la calificación de ser baldío (presunción meramente legal), es pasible de debate jurisdiccional, no sólo por las personas directamente afectadas o por los Procuradores Agrarios, sino también por cualquier persona, siempre que su impugnación se haga dentro del término de dos años indicado atrás.

 

Se entiende lo anterior cuando el acto administrativo afecta un bien patrimonial que el Estado presuma que es baldío y, por ende, adjudicable. Se habla simplemente de presunción porque en favor de los particulares existe la presunción legal contraria (se presume que no es baldío sino de propiedad particular, los fundos poseídos por particulares... art. 1 ley 200 de 1936).

 

Ese carácter presumido de ser baldío es lo que permite entender la razón de la acción contra el acto de adjudicación; acción que posee un término de caducidad, después del cual nadie, ni siquiera quien se crea su legítimo dueño, podrá ejercer acción alguna con miras a reintegrarlo a su patrimonio; y es lo que salva al Estado, por contera, de la obligación de salir al saneamiento del bien adjudicado cuando éste resulte de propiedad particular o bien de uso público (art. 47 del C. fiscal).

 

Debate jurisdiccional en el que se podrá cuestionar, tanto el carácter de baldío que se dice tenía el bien, como el proceso administrativo de expedición del acto de adjudicación; quedando vigente el acto si no se demostrare dentro del proceso que ya no tenía ese carácter; o desapareciendo por nulidad si se estableciere que el bien era de propiedad privada y que, por lo tanto, no podía adjudicarse como tal”.

 

Con base en lo anterior, se encuentra que la acción de reparación directa no es el mecanismo establecido por la Ley para evacuar las pretensiones presentadas por el demandante, debido a que el daño que alega haber sufrido tiene su origen en la expedición de la Resolución No. 201 del 17 de marzo de 1986, mediante la cual se adjudicó un bien baldío a un particular.

 

La acción procedente, de acuerdo con lo expuesto, era la de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la Resolución anterior, la cual debió ser intentada dentro de los dos años siguientes a la publicación de dicho acto administrativo en el Diario Oficial.

 

Ahora bien, esta situación implicaría que se inadmitiera la demanda para que se adecuara a la acción procedente, sin embargo, encuentra la Sala que el acto administrativo en cuestión fue expedido el 17 de marzo de 1984 (de acuerdo con el dicho del demandante[3]) y se deduce que para el mes de mayo de 1998 el demandante se enteró de su contenido (fecha de la solicitud de la revocatoria directa del mismo[4]), por tanto, los dos años establecidos por el artículo 38 de la Ley 135 de 1967 para solicitar la nulidad de dicho acto ya transcurrieron.

 

En efecto, la demanda se interpuso el 3 de diciembre de 2008, 24 años después de la fecha de expedición del acto administrativo demandado y más de 10 años después de la época en la cual se enteró de su contenido el demandante[5], por lo cual, está más que claro que la acción caducó, tal como lo consideró el Tribunal de primera instancia.

 

Adujo el demandante que guardaba la esperanza de que el INCODER revocara directamente el acto de adjudicación y que, por ello, esperó 9 años para que la Administración le contestara su solicitud; también manifestó que no era procedente acudir a la figura del silencio administrativo negativo porque ésta sólo se encuentra consagrada para peticiones simples y que este tipo de actos delictuales no pueden ser generadores de derecho.

 

Frente a estas afirmaciones del demandante, la Sala recuerda que la caducidad es el plazo señalado por la ley para el ejercicio de una acción, el cual se entiende que operó cuando dicho lapso preestablecido ha vencido. Este fenómeno procesal tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales y consolidar las situaciones jurídicas que, de lo contrario, permanecerían indeterminadas en el tiempo.

 

De esta forma, se encuentra que la caducidad no es susceptible de interrupción ni de renuncia e inicia aún contra la voluntad del titular de la acción (siempre que se presenten las circunstancias señaladas por la Ley). Adicionalmente cabe señalar que el término de caducidad fijado por la Ley no hace consideración respecto de situaciones personales y es totalmente invariable e improrrogable, debido a lo cual, una demanda sólo puede ser interpuesta dentro del término previsto en la ley para el ejercicio de la acción respectiva.

 

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión del Tribunal a quo teniendo en cuenta que la acción procedente para reclamar la indemnización de perjuicios correspondiente a los daños alegados por el demandante ya se encuentra caducada.

 

Por lo expuesto, se

 

RESUELVE

 

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 20 de febrero de 2009, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño.

 

SEGUNDO: DEVOLVER el proceso al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                          RUTH STELLA CORREA PALACIO

PRESIDENTE

 

 

 

 

     MAURICIO FAJARDO GÓMEZ          MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

 

 

 

[1] En efecto, la pretensión mayor de la demanda es superior a la exigida por la Ley para que el Consejo de Estado conozca en segunda instancia, debido a que se solicitó a título de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, la suma de $1.800’000.000.

[2] Sección Tercera. Sentencia del 10 de junio de 1994, Expediente 7.200, Actor: Ministerio Público, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

[3] No se encuentra en el expediente la Resolución de adjudicación ni referencia de su publicación.

[4] De acuerdo también con el dicho del demandante.

[5] Aún cuando se alegue por el demandante que no fue notificado de la actuación administrativa de adjudicación al momento de su expedición, aquel fue notificado por conducta concluyente debido a que se enteró de su existencia al momento en que se inició el proceso divisorio a que hace referencia en la demanda, y señaló además que para marzo de 1998 se inició el proceso de revocatoria del acto del cual hizo parte.