REVISION EVENTUAL DE LA ACCION DE GRUPO - Requisitos

 

NOTA DE RELATORIA: Sentencia del Consejo de Estado de 14 de julio de 1009, Rad. 2007-00244(AG). M.P. Mauricio Fajardo Gómez

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MYRIAN GUERRERO DE ESCOBAR

 

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 66001-33-31-002-2007-00107-01(AG)

 

Actor: CONTRIBUIR EMPRESARIAL C.T.A - OTRAS

 

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTROS

 

 

Referencia: REVISION SENTENCIA. ACCION DE GRUPO

 

 

 

Resuelve la Sala sobre la procedencia de la eventual revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de abril de 2009, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por ambas partes y la Procuraduría Judicial No. 38 en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Risaralda el 19 de diciembre de 2008.

 

A N T E C E D E N T E S :

 

1. La demanda.

 

El 18 de mayo de 2007 las Cooperativas de Trabajo Asociado Gestionando COO y otras, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de grupo, presentaron demanda en contra de la Nación Colombiana - Ministerio de Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

 

“1º. Que se declare administrativamente responsable  a la nación colombiana – Ministerio de la Protección Social, al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, por el daño material consistente en el detrimento patrimonial que ocasionó a las Cooperativas y Precooperativas que cancelaron contribuciones especiales al ICBF y SENA entre el 1 de enero de 2005 y 12 de octubre de 2006, por la falla en el servicio de la función pública en que incurrió y/o el daño antijurídico causado.

 

2º. Que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene a la Nación – Ministerio de Protección Social, al SENA e ICBF reintegrar los valores recibidos de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado que se vieron obligadas a pagar contribuciones especiales a estos organismos, entre el 1 de enero de 2005 y el 12 de octubre de 2006, a título de daño emergente.

 

3º. Que estas entidades deben cancelar intereses comerciales sobre el dinero recaudado, con fundamento en la declaratoria de nulidad de esas contribuciones especiales, por el valor que mes a mes recibieron, así como intereses moratorios por cada día que transcurra hasta la devolución del dinero, desde el 12 de octubre de 2006, fecha en que cesó la causa vulnerante.

 

4. Que se condene en costas a las demandadas.

 

5. Que se reconozca a favor de los apoderados la liquidación de los honorarios previstos en el numeral 6 del artículo 65 de la ley 472 de 1998.

 

6. Que se cumpla la sentencia conforme a lo ordenado por los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

 

 

Como fundamento de la acción se adujó:

 

1º. La Ley 21  de 1982 establece que están obligados a efectuar  aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, la Nación por intermedio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y Superintendencias; Los Departamentos, Intendencias Comisarias, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales y las Sociedades de Economía Mixta de los órdenes nacional, departamental, intendencial, distrital y municipal, y los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes (Art. 7º)

 

2º. El artículo 127 de la Ley 27 de 1974 establece que todos los patronos y entidades públicas y privadas, aportarán una suma equivalente al 2 % de su nómina mensual de salarios al Instituto de Bienestar Familiar, con destino a la creación y sostenimiento, por éste, de centros de atención integral para menores de 7 años hijos de empleados públicos y de trabajadores oficiales y privados (art. 2); porcentaje que se calculará sobre lo pagado por concepto de salario. La Ley 89 de 1988, incrementó a partir del 1º de enero de 1989, los aportes para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF – ordenados por las Leyes 27 de 1974 y 7ª de 1979, fijándolos en el tres por ciento (3 %) del valor de la nómina mensual de salarios (art. 1).

 

3º. La Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado demandantes, no están sujetas  a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes, y así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-211 de 2000, primero porque dichas Cooperativas de Trabajo Asociado son aquellas que vinculan  el trabajo personal de sus asociados, para la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios, según lo dispuso el artículo 70 de la Ley 79 de 1988, y segundo, porque en atención a su naturaleza, no están sujetas a la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes, y como no están constituidas por trabajadores y patronos, como empresas económicas que son, no son contribuyentes  de los parafiscales ICBF y SENA, como reiteradamente lo señalaron en distintos conceptos  diferentes órganos del gobierno nacional, incluyendo el SENA y el ICBF. En ese sentido dichos aportes nunca fueron pagados  por estas Cooperativas, hasta cuando el gobierno nacional dispuso, mediante decreto, lo contrario.

 

4º. No obstante lo anterior, el artículo 16 del decreto reglamentario 0468 de 1990, otorgó facultad a estas Cooperativas para decidir su vinculación o no a las Cajas de Compensación Familiar, mediante el pago de la contribución parafiscal  establecido para todas las empresas económicas

 

2.- Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo de  Pereira profirió sentencia el día 19 de diciembre de 2008, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda, en estos términos:

 

“1º. Declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por el Ministerio de la Protección Social.

 

2º. Declarar administrativamente responsables al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (I.C.B.F.) por el daño antijurídico sufrido por las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado con el pago de aportes parafiscales ordenados mediante el decreto 2996 de 2004, efectuados entre el 1º de enero de 1005 (sic) y el 12 de octubre de 2006.

 

3º. Condenar, como consecuencia de la anterior declaración, al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a pagar al grupo de Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado, señaladas en este fallo, a título de indemnización las siguientes sumas de dinero:

 

A cargo del SENA: La suma de veintitrés mil cuatrocientos noventa y cinco millones, ochocientos ochenta y nueve mil setecientos sesenta y tres pesos con cincuenta y tres centavos ($ 23.495.889.763,53).

 

A cargo del I.C.B.F. la suma de treinta y cinco mil doscientos cuarenta y tres millones ochocientos treinta y cuatro mil seiscientos cuarenta y cinco pesos con treinta centavos ($ 35.243.834.645,30).

 

 

4º. Prevenir a las Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado no relacionadas en el cuadro adjunto a esta sentencia, que se hallen en la misma situación de hecho, y que han estado ausentes del proceso, que podrán acogerse a la sentencia dentro de los veinte días siguientes a su publicación, mediante la presentación de un escrito en el que se indique su nombre, dirección, monto de lo pagado al SENA y al ICBF por concepto  de aportes parafiscales, exclusivamente con base en la obligación contenida en el decreto 2996 de 2004, debidamente documentado con la prueba del aporte, certificación del contador en la que se indique que no tiene origen distinto, y el deseo de acogerse al fallo.

 

5. Dentro del mismo término señalado en el numeral anterior, las entidades condenadas podrán enviar la relación de pagos efectuados por las Cooperativas y Precooperativas de trabajo asociado con base en normas diferentes del decreto 2996 de 2004 o en decisiones administrativas, que no ameriten devolución y solicitar la exclusión o la rebaja de la indemnización.

 

6º. Recibidas nuevas solicitudes conforme lo indicado en el párrafo anterior, las cuales se entregarán debidamente foliadas, legajadas en fólder tamaño oficio y con prueba documental en original o autenticada, el juzgado reconocerá el pago de la indemnización, previa comprobación de los requisitos arriba señalados y revisará por una sola vez, la distribución del monto de la condena dentro de los veinte días siguientes a partir del fenecimiento del término consagrado para la integración del grupo. De ser procedente aumentará o disminuirá el monto de la indemnización a pagar a cargo de cada una de las demandadas.

 

7º. Las sumas de dinero arriba señaladas, y las que deban incrementarse por razón de nuevas solicitudes, serán entregadas al Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de este fallo o del auto que ordene cumplir los dispuesto por el superior, según el caso, para su administración por parte del defensor del pueblo. A cargo de dicho fondo se pagarán:

 

1. Las indemnizaciones individuales que correspondan a cada una de las integrantes del grupo, conforme la relación inserta en el cuadro aquí diseñado.
2. Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que se presentaren oportunamente por parte de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociados interesadas que no hubieren intervenido en el proceso y que satisfagan los presupuestos señalados en esta sentencia.

 

8º. Para restaurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, las sumas debidas se ajustarán conforme al IPC. En consecuencia, como la fecha de ejecutoria de esta sentencia es incierta, y atendiendo la complejidad que conllevan los pagos por parte del Fondo, al presentarse la respectiva cuenta de cobro, la cooperativa o precooperativa de trabajo asociado cobijada por esta sentencia ajustará los valores pagados mes a mes, con aplicación de la siguiente fórmula:

 

R =  RH x  Indice final

Indice Inicial

 

En donde el valor presente (R)  se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es el correspondiente al valor pagado, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE vigente a la fecha de presentarse la cuenta de cobro, por el índice inicial vigente para la fecha en que se hizo el aporte parafiscal.

 

El valor de dicha actualización se pagará con cargo a los rendimientos financieros de las sumas depositadas en el Fondo por las demandadas.

 

Una vez pagadas las indemnizaciones, si quedaren remanentes, éstos serán devueltos a las demandas (sic) en el porcentaje que les corresponda.

 

9º. Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia o del auto que ordene cumplir lo resuelto por el superior, según el caso, la parte actora publicará, por una sola vez, en un diario de amplia circulación nacional la parte resolutiva.

 

10º. Asignar a la abogada Miriam Caicedo Vasco, identificada con la cédula de ciudadanía 24.538.150 y tarjeta profesional 22.675, a título de honorarios, el diez  por ciento (10%) de la indemnización que obtenga cada una de las cooperativas y precooperativas que conforman al grupo, que no fueron representadas judicialmente. Para el efecto, al realizarse  el pago por parte del fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, se hará el descuento respectivo y se consignará en la cuenta que designe la profesional.

 

11º. Condenar en costas a las entidades demandadas. Para el efecto, se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 472 de 1998,num 5; estos es, las costas cobijarán las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.”

 

3.- Oportunamente, ambas partes interpusieron recurso de apelación contra esta decisión. Tramitado el recurso de apelación el Tribunal Administrativo del Risaralda el 29 de abril de 2009, confirmó con modificaciones la decisión impugnada en estos términos:

 

“1º. Confírmase la sentencia proferida por el Juez Segundo Administrativo de Pereira dentro del proceso de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva  de esta providencia, excepción hecha del numeral 2, el cual quedará así:

 

2. Corríjese el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de apelación, el cual quedará así:

 

2. Declarar administrativamente responsable al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (I.C.B.F.) por el daño antijurídico sufrido por las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado con el pago de aportes parafiscales ordenados mediante decreto 2996 de 2004, efectuados entre el 1 de enero de 2005 y el 12 de octubre de 2006.

 

3. En firme la presente providencia, devuélvase al juzgado de origen

 

4. Se reconoce personería al abogado Alonso de Jesús León Morales para que represente al Servicio Nacional de Aprendizaje en los términos del poder conferido visible a folio 708 y siguientes del cuaderno No. 1-3”

 

 4.- El Tribunal para revocar la sentencia de primera instancia sostuvo puntualmente:

 

“Respecto a las condiciones uniformes del grupo, se tiene que están constituidas por todas aquellas Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado que cancelaron aportes parafiscales al SENA y al ICBF en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004 en la cuantía y en la forma señalada para los empleadores por las leyes 27 de 1974 y 89 de 1988, siendo ésta la causa originaria del daño y cumpliendo de esta manera  con el requisito estatuido por la ley para su procedencia, pues como se dejó sentado en la sentencia de constitucionalidad C-569 de 2004, las condiciones uniformes del grupo deben considerarse respecto de la causa originaria del daño, para el caso concreto, se reitera, el pago de aportes parafiscales al SENA y al ICBF por parte de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004 mientras esa norma estuvo vigente, por lo que se concluye que se encuentran configurados los presupuestos de procedibilidad de la presente acción. …

 

….

De lo considerado por el Consejo de Estado en el proveído que acaba de ser transcrito se tiene que esa Corporación entendió que los efectos de la disposición declarada nula no eran otros que hacer extensiva la obligación de pagar aportes parafiscales al SENA y al ICBF contenida en las leyes 21 de 1982 y 27 de 1974, a las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, violentando así el principio de legalidad de los tributos, pues bien es sabido que tal actuación solo puede ser desplegada por el Congreso de la República

 

Teniendo claro lo anterior, corresponde ahora determinar si tal declaración efectivamente genera para los beneficiarios  de los pagos verificados en vigencia de esa disposición la obligación de indemnizar a las Cooperativas y Precooperativas que en obedecimiento por (sic) la norma, pagaron los aportes.

 

El juez de instancia sobre este punto determinó que los efectos de esa declaratoria de nulidad eran retroactivos, y que por lo tanto, los pagos efectuados con ocasión de lo allí  preceptuado habían perdido el amparo legal del que otrora gozaban, por lo que tales aportes se constituían en un pago de lo no debido susceptible de ser indemnizado…

 

Sea lo primero precisar, que tal como lo consignó el juez de instancia en el proveído apelado, los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo  se retrotraen al momento mismo en que éste nació a la vida jurídica viciado de nulidad, cobijando por tanto aquellas actuaciones de la administración sustentadas en el acto extraído del tráfico jurídico…

 

Analizado el caso concreto se tiene que encaja dentro de la regla general, es decir, el caso subjudice se encuentra cobijado bajo los efectos  ex tunc de la sentencia  del 12 de octubre de 2006 atrás citada mediante la cual se declaró la nulidad de la expresión “y contribuciones especiales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación” contenida  en el artículo 1 del Decreto 2996 de 2004, razón por la cual los pagos que hubieren efectuado las Cooperativas y Precooperativas del Trabajo Asociado al ICBF y SENA en virtud de tal disposición carecen de sustento normativo y originan un daño antijurídico que debe ser indemnizado.

 

Acorde con lo ahora discurrido, con la declaratoria de nulidad del aparte ya señalado del artículo 1 del Decreto 2996 de 2004 se ha evidenciado un daño generado a todas aquellas Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado que cancelaron en obedecimiento de esa norma, aportes parafiscales al SENA e ICBF, daño que en virtud de la ilegalidad de esa disposición se torna antijurídico y debe ser reparado por las entidades beneficiadas de dicho pago, razón por la cual en este aspecto se confirmará la sentencia dictada por el juez de instancia.

 

 

5º. El 14 de mayo de 2009, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar solicitó al Tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado con el fin de que revisara la sentencia de 29 de abril de 2009, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1285 de 2009.

 

Para la prosperidad de su petición arguyó:

 

En el caso concreto, los efectos del decaimiento del acto administrativo (Decreto 2996 de 2004), son hacía futuro a menos que la sentencia que declaró la nulidad del mismo, hubiera modulado en el tiempo lo efectos  del fallo, por ejemplo, si tal sentencia en su parte resolutiva hubiera determinado que éste tendría efectos retroactivos, lo cual no lo hizo ….

 

“Es imposible la devolución de los aportes que se hayan realizado con anterioridad a la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004, pues el mismo, gozó plenamente de presunción de legalidad y el acceder a tales devoluciones vulneraría el principio de seguridad jurídica.

 

Las entidades demandantes no estaban exentas del pago de aportes parafiscales, y la liquidación de los mismos a partir de la expedición y entrada en vigencia del Decreto 2996 de 2004, se daba en cumplimiento del deber legal impuesto en dicha disposición para el término antes señalado, hasta el 30 de octubre de 2006, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad parcial del Decreto objeto de litigio.

 

Solo en caso de haber realizado aportes  con posterioridad  al 30 de octubre de 2006, respecto de aquello sujetos que no estaban incluidos expresamente como obligados, dada su calidad de precooperativas o cooperativas de trabajo asociado, conforme a las disposiciones legales, sería viable la devolución de los aportes reclamados.

 

Los efectos del fallo del Consejo de estado, que declaró la nulidad del Decreto 2996 de 2004, son ex nunc  o a futuro, por regla general, por lo que tampoco es posible como lo señala el fallo proferido, hacer la devolución de los aportes con retroactividad a la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del citado Decreto, esto es (30 de octubre de 2006) por violación al principio de seguridad jurídica.

 

Por todas las fundamentaciones anteriormente expuestas, el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, es contrario a la normatividad legal  y por ende, lesivo a los intereses del ICBF, al pretender aplicación retroactiva a la declaratoria de nulidad del aparte del artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, ya mencionado.”

 

Igualmente, el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA solicitó “conceder la revisión” ante el Consejo de Estado por estas razones:

 

“Los aportes parafiscales realizados por la entidad demandante al SENA, se hicieron en cumplimiento de un deber legal, estipulados en la Ley 21 de 1982 y en el decreto 2996 de 2004, el cual tuvo plena vigencia y gozó de plena legalidad, hasta el momento en que fue declarada su nulidad parcial por la jurisdicción de los contencioso administrativo, mediante sentencia del 12 de octubre de 2006, proferida por el Honorable Consejo de Estado (Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo, M.P. Ligia López Díaz), para mi poderdante no son de recibo los argumentos de las accionantes en el sentido de pretender la devolución de los aportes parafiscales realizados al SENA, con retroactividad (entre el 1 de enero de 2005 y el 12 de octubre de 2006), fecha en que quedó ejecutoriado el fallo del Consejo de estado que declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004, dado el principio de solidaridad y sobre las compensaciones recibidas por los trabajadores que gozaran de la calidad de asociados.

 

Así mismo y como se ha reiterado, las Cooperativas de trabajo Asociados para el caso de las accionantes, nunca han estado exentas del pago de aportes parafiscales y la liquidación de los mismos,  antes de la expedición y entrada en vigencia del Decreto 2996 de 2004 se daba únicamente sobre los trabajadores vinculados por contrato laboral. Con posterioridad a la expedición del citado decreto, se incluyó en dicha obligación a las Cooperativas de trabajo Asociado, teniendo éste últimas que realizar los aportes parafiscales al SENA, en cumplimiento a lo normado por el precitado decreto  (Deber legal); finalmente, fue proferida la sentencia del  12 de octubre de 2006 por el Consejo de Estado y la cual quedó ejecutoriada el 30 de octubre del mismo año y a partir del cual se finiquitó la obligación por parte  de las Cooperativas de Trabajo Asociado a realizar dichos aportes al SENA; luego de los aportes de pago realizados por las accionantes entre noviembre de 2004 y hasta el 30 de octubre de 2006, esto es con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, corresponde a los aportes que en cumplimiento del deber legal previsto en el Decreto 2996 de 2004 se exigía.”

 

7º.  En auto de 4 de junio de 2009, se ordenó la remisión de la actuación al Consejo de Estado.

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Con el propósito de determinar la procedencia de la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 29 de abril de 2009, se analizará si el caso en estudio cumple con los supuestos previstos en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se reformó la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

 

El artículo 11 de la norma legal mencionada prevé:

 

“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

 

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

 

<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

 

<Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>

 

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para su eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

 

PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

 

PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

 

La norma, asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para resolver sobre la revisión de las providencias judiciales que han sido proferidas en procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares o de grupo tramitados en esta jurisdicción, y cuyo conocimiento se encuentre asignado por virtud de la Ley 472 de 1998, a la misma, de manera que esta jurisdicción no podrá conocer de las peticiones de revisión de providencias proferidas en acciones populares o de grupo adelantadas ante la Jurisdicción Ordinaria, por disposición expresa  de la norma.

 

Igualmente, en cumplimiento de artículo 11 de la Ley 1285, le corresponde al  Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la respectiva jurisdicción a través de sus respectivas Secciones, decidir sobre las solicitudes de revisión eventual de providencias proferidas en procesos originados en la instauración de acciones populares y de grupo.

 

Como quiera que en este caso se trata de una acción de grupo, en desarrollo del Acuerdo 55 de 2003, proferido por esta Corporación, será la Sección Tercera la competente para resolver sobre dicha petición, pues, de conformidad con el mismo Acuerdo, ésta Sección conoce de las acciones de grupo; así lo prevé el artículo 1º del citado Acuerdo que modificó el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado.

 

La revisión eventual de las sentencias proferidas por los respectivos Tribunales administrativos en los procesos desarrollados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, obedece a la previsión expresa de la norma, la cual en esta materia encuentra su razón de ser en la  entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, pues tratándose de dichas acciones constitucionales, la misma ley 472 de 1998 en sus artículos 16 y 51, distribuyó la competencia funcional en primera instancia a los jueces administrativos  y en segunda instancia a los Tribunales Administrativos. En los parágrafos de ambas normas precisó que hasta tanto entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos conocerían en primera instancia los Tribunales Administrativos y en Segunda instancia el Consejo de Estado, y como quiera que los Juzgados Administrativos entraron en funcionamiento el 1° de agosto de 2006, tiene plena aplicación la distribución sobre la competencia hecha por la Ley 472 de 1998, de modo que a partir de entonces el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de las acciones de populares y de grupo en segunda instancia.

 

En rigor solamente procederá este mecanismo frente a las providencias proferidas por los Tribunales que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso y no podrá pedirse la revisión de tales providencias cuando ellas sean proferidas por un Juzgado Administrativo, porque así ésta instituido dicho mecanismo de revisión.

 

La revisión deberá ser solicitada por cualquiera de las partes o por el  Ministerio Público, de manera que  resulta improcedente el trámite oficioso de dicho mecanismo. Adicionalmente, deberá presentarse en la oportunidad legal prevista para ello, e indicarse las razones que, según el interesado, ameritan la revisión.

 

Los requisitos a los que se ha hecho alusión, constituyen los presupuestos para la procedencia de la eventual revisión de la providencia que comporta la finalización de esta acción constitucional proferida por un Tribunal Administrativo, en el entendido de que solamente serán susceptibles de éste mecanismo las providencias judiciales que han sido proferidas en procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares o de grupo tramitados ante la jurisdicción contenciosa, que se trate de providencias proferidas por los Tribunales Administrativos que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, que la revisión sea solicitada por cualquiera de las partes o por el  Ministerio Público; que se presente dentro de la oportunidad legal prevista para ello, es decir, que la  petición se formule dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; y que el interesado señale las razones por las cuales considera procedente la revisión. Este requisito tiene su razón de ser, en cuanto que el objeto final de dicho mecanismo lo constituye la definición de criterios jurídicos aplicables en casos similares dirigidos a la unificación de jurisprudencia, en el entendido de que el Consejo de Estado es el órgano límite o la autoridad máxima dentro de la jurisdicción contenciosa, cuya labor adquiere especial importancia tratándose de acciones populares y de grupo, pues, con la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado carece de competencia funcional para conocer en virtud del recurso de apelación de dichos asuntos, por lo tanto solo será a través del mecanismo de la revisión eventual, que pueda orientarse la jurisprudencia en estas especificas materias.

 

En relación con este último presupuesto, la Sala Plena, en providencia de 14 de julio de 2009[1], enunció algunos de los eventos en los cuales resulta procedente la unificación de la jurisprudencia:

 

“Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

 

• Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

 

Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo.

 

Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.

 

Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de lo temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”[2]

 

Adicionalmente, en cuanto a los requisitos sustanciales, el aspecto jurisprudencialmente importante, deberá tener incidencia directa e inmediata en la decisión, de manera que a través de la unificación de la jurisprudencia se definan los criterios jurídicos específicos y se adopte una posición consolidada  por parte del Consejo de Estado.

En el caso concreto la petición fue presentada en tiempo por el recurrente,  versa sobre una providencia que determinó la finalización del proceso, toda vez que se trata de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en un proceso iniciado en ejercicio de una acción de grupo tramitada en la jurisdicción contenciosa. Adicionalmente,  el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para la procedencia de este mecanismo, señaló que los efectos de las sentencias anulatorias de actos administrativos, serán siempre hacia futuro, a menos que la sentencia hubiera modulado los efectos del fallo, y agregó que por esa razón no cabe la devolución de los aportes, realizados con anterioridad a la declaratoria de nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004.

 

Debido a la importancia del asunto, y frente a las diversas posiciones de las distintas Secciones del Consejo de Estado, se ordenará su selección, para unificar la jurisprudencia, relativa al alcance de los fallos anulatorios de los actos de contenido general, en relación con situaciones particulares generadas durante su vigencia. Además, solo en cuanto sea pertinente se abordará el tema referido a la modulación de los fallos anulatorios en tratándose de actos administrativos de carácter general.

 

En consecuencia, se ordenará la revisión de la sentencia, por cuanto la petición cumple con los presupuestos de forma y de fondo analizados.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

 

RESUELVE

 

 

Primero. SELECCIONAR para su revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de de Risaralda el 29 de abril de  2009.

 

Segundo. NOTIFICAR la presente providencia.

 

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al despacho.

 

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente de la Sala

 

 

 

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR        RUTH STELLA CORREA PALACIO

 

 

 

 

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

 

 

[1]Proceso: (AG) 200012331000200700244 01. M.P. Mauricio Fajardo Gómez..Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná Acción de grupo

 

 

 

 

[2] (ibidem)