11001-03-15-000-2007-01395-01(AC) Sección 1 2008 [Consejo de Estado]

ACCION DE REPETICION - Características

 

Cabe precisar que la acción de repetición, conforme lo ha sostenido la Sección Tercera de esta Corporación, constituye un mecanismo judicial constitucional y de desarrollo legal, con pretensión civil (resarcitoria), cimentada en la responsabilidad subjetiva del agente público que se deduce exclusivamente a título de dolo o culpa grave, de manera autónoma e independiente a las demás responsabilidades en que puede incurrir (disciplinaria, fiscal, penal), como secuela o prolongación de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción, y de carácter obligatorio para las entidades públicas (artículos 4 y 8 parágrafo 2 de la Ley 678 de 2001).

 

ACCION DE REPETICION - Carga de la prueba: aspectos que comprende; presupuesto de procedencia / CARGA DE LA PRUEBA - Acción de repetición

 

Así mismo, ha sostenido que la entidad al ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, tiene la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena; y que no se satisface esta conducta procesal cuando la actora se limita a afirmar o incluso, en principio, cuando simplemente allega al expediente la sola sentencia de condena a cargo del Estado[1], puesto que este juicio no se trata de una pretensión ejecutiva en contra del servidor público, sino de un proceso contencioso y declarativo de su responsabilidad por culpa grave o dolo en su acción u omisión que habría ocasionado un daño que resarció el Estado, y en el cual el interesado en obtener una sentencia favorable de la jurisdicción deberá desplegar una actividad probatoria prolífica, acorde y proporcional con dicho interés, siendo, por tanto, indispensable que sea celoso en atender la carga procesal probatoria que implica el acreditamiento de los elementos que han sido explicados, para el éxito y prosperidad de las pretensiones y el aseguramiento de los fines constitucionales y legales de la acción de repetición (Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente núm. 1998-00150, Actor: Manuel Jesús Guerrero P., Consejera ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio).

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2007-01395-01(AC)

 

Actor: HERNANDO TRUJILLO POLANCO

 

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO

 

 

 

Referencia: IMPUGNACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA

 

 

 

Se decide la impugnación, oportunamente interpuesta por el actor contra el fallo de 31 de enero de 2008, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela formulada.

 

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA

 

I.1.- HERNANDO TRUJILLO POLANCO, obrando a través de apoderado, en escrito presentado ante la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de diciembre de 2007, incoó  acción de tutela contra la Sección Tercera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Superintendencia de Notariado y Registro, con el fin de que se le proteja el derecho constitucional fundamental al debido proceso.

 

I.2- La violación antes enunciada la infiere el actor, en síntesis, de lo siguiente:

 

1º: Señala que en su condición de Superintendente de Notariado y Registro (E), el 14 de junio de 2000, mediante Resolución núm. 2902, declaró insubsistente el nombramiento del señor Rafael Ernesto Casado Arteaga, como Secretario General de dicha entidad.

 

2°: Aduce que el citado señor demandó su desvinculación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y que el Consejo de Estado, mediante fallo de segunda instancia de 10 de febrero de 2005, declaró nulo el acto de insubsistencia al concluir que hubo falsa motivación, condenando a la Superintendencia de Notariado y Registro  al pago de los salarios y prestaciones respectivas dejados de percibir desde el retiro del servicio.

 

3º: Expresa que una vez realizado el pago de la condena, el Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro recomendó el inicio de la acción de repetición en su contra, la que se encuentra en trámite en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

4º: Afirma que el Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro le vulneró el derecho constitucional fundamental al debido proceso, por cuanto decidió recomendar el inicio de la acción de repetición en su contra, sin realizar el estudio y análisis de las pruebas que explicaban su actuar, esto es, que la desvinculación del señor Casado Arteaga se produjo por desobediencia de órdenes que le impartió con ocasión del trámite del proceso licitatorio núm. 009 de 2000.

 

5º: Manifiesta que el Comité de Conciliación tuvo como soporte las presunciones de culpa grave y dolo previstas en el artículo 5.3 de la Ley 678 de 2001, normativa que no le era aplicable, si se tiene en cuenta que dicha ley entró a regir a partir del día 4 de agosto de 2001, fecha de su publicación, y la desvinculación del señor Casado Arteaga se produjo el 14 de junio de 2000.

 

6°: Luego de transcribir apartes de jurisprudencia  relacionada con la aplicación de la ley en el tiempo, señala que las leyes no tienen efecto retroactivo, por lo que no pueden influir sobre actos anteriores a su vigencia.

 

Por lo anterior, solicita que se le proteja el derecho constitucional fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se le ordene al Magistrado de conocimiento de la acción de repetición que se adelanta en su contra, en la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, terminar con dicho trámite y retrotraer la actuación al Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que decida previamente la viabilidad de la acción con fundamento en el estudio de todo el material probatorio a su alcance, cumpliendo así con el deber jurídico de determinar si obró con dolo o culpa grave o si, por el contrario, lo hizo en forma ajustada a derecho.

 

 

I.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

 

 

 

I.2.1.- El Magistrado sustanciador de la acción de repetición que se adelanta contra el actor en la Sección Tercera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicada bajo el núm. 2007-0323, luego de hacer un recuento del trámite impartido en la citada acción, manifiesta que las actuaciones surtidas se cumplieron conforme a derecho, razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que el aquí demandante tiene a su alcance mecanismos de defensa idóneos, establecidos por el legislador, dado que la demanda del proceso de repetición le fue notificada el 28 de noviembre de 2007, encontrándose dentro del término legal para contestar la misma e interponer las excepciones que a bien tenga.

 

Advierte que, precisamente, dentro del proceso de repetición se busca establecer si la condena impuesta a la entidad pública ha sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de su agente, lo cual se realiza al momento de proferir el correspondiente fallo con observancia y valoración que el juez haga de las pruebas obrantes en el expediente allegadas por la entidad demandante como las aportadas por el demandado.

 

Reitera que al encontrarse el proceso en la etapa procesal de notificaciones, no ha incurrido en violación del derecho fundamental al debido proceso; y que la demanda fue admitida por cuanto cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 678 de 2001.

 

I.2.2.- Por su parte, la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de apoderada, contestó la demanda de tutela, aduciendo al efecto, lo siguiente:

 

Indica que los hechos planteados por el actor tienen que ver con el tema de fondo de la acción de repetición  que formuló ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y que serán objeto de estudio mediante el fallo que resuelva dicha instancia, lo cual hace improcedente la acción constitucional bajo examen.

 

Agrega que si bien la decisión que debe adoptar el Comité de Conciliación de las entidades públicas que han sido objeto de una condena pecuniaria por la actuación de alguno de sus agentes, en aras de acudir o no al mecanismo de la repetición, debe ser una decisión debidamente sustentada mediante la indicación de las razones respectivas, con fundamento en las cuales se decide o no repetir contra el mencionado funcionario, ello no significa que para interponer la referida acción deba estar probada la culpa grave o el dolo del mismo, dado que estos hechos son objeto de prueba durante el correspondiente trámite judicial y de definición exclusivamente en el fallo de fondo que haya de proferirse.

 

Manifiesta que la decisión del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro de iniciar la acción de repetición contra el actor, fue adoptada luego de un abundante estudio, entre ellas, consultas ante el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio del Interior y de Justicia.

 

II.- EL FALLO IMPUGNADO

 

 

 

El juzgador de primer grado para denegar la acción de tutela impetrada consideró, principalmente, que la misma resulta improcedente, por cuanto dicha acción fue instituida como mecanismo especial y supletorio para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas y procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, o el mismo no sea eficaz para el caso concreto, con excepción de cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, conforme lo señala el artículo 6°, numeral 1, del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

Indicó que como quiera que el actor acude al mecanismo de la acción de tutela para plantear la violación del derecho al debido proceso que atribuye a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Sección Tercera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la misma resulta improcedente, dado que el aquí demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que puede ejercer dentro del trámite del proceso ordinario de repetición, tales como la contestación de la demanda, la proposición de excepciones, la solicitud de pruebas, las oportunidades procesales para controvertir las que obren en el proceso, las alegaciones, los recursos previstos en la ley contra cada una de las decisiones y providencias que se dicten dentro del proceso, para demostrar que no actuó con culpa grave o dolo.

 

Concluyó diciendo que resulta absurdo que acuda a este mecanismo excepcional so pretexto de la defensa de derechos fundamentales para impedir el legítimo derecho de acceder a la justicia con el objeto de dirimir controversias y obtener la eventual reparación de daños causados.

 

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

 

El actor en escrito visible a folios 118 a 124, además de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, insiste en que no ha debido ser demandado en repetición sin el previo agotamiento del estudio y análisis de la actuación administrativa del servidor público y sin la razonada conclusión del dolo o culpa grave en la misma, situación que, a su juicio, solo es reparable mediante acción de tutela, que restaure el debido proceso al ordenar que lo omitido se ejecute y que, solo después de hacerlo, se adopte la determinación de demandar o de archivar el caso.

 

Agrega que el derecho a demandar que tiene la Administración no es absoluto, sino condicionado a la confirmación de la culpa del servidor público y que no se coarta el acceso a la administración de justicia cuando se reivindica el sometimiento de tal derecho a los límites impuestos por la Constitución y la ley.

 

Hace énfasis en que la vulneración del debido proceso se perfeccionó con la presentación de la demanda y que continúa en la actualidad surtiendo efectos con la tramitación judicial de la misma ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el radicado núm. 2007-0323, transgresión que fue iniciada en el seno del Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro y que se proyecta de esta manera en el trámite judicial en curso.

 

Por lo anterior, solicita revocar el fallo impugnado y en su lugar acceder a la acción de tutela.

 

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

El actor formuló la acción de tutela con el fin de que se le proteja el derecho constitucional fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se le ordene al Magistrado de conocimiento de la acción de repetición que se adelanta en su contra, en la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, terminar con dicho trámite y retrotraer la actuación al Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro, para que decida previamente la viabilidad de la acción con fundamento en el estudio de todo el material probatorio a su alcance, cumpliendo así con el deber jurídico de determinar si obró con dolo o culpa grave o si, por el contrario, lo hizo en forma ajustada a derecho.

 

Cabe precisar que la acción de repetición, conforme lo ha sostenido la Sección Tercera de esta Corporación, constituye un mecanismo judicial constitucional y de desarrollo legal, con pretensión civil (resarcitoria), cimentada en la responsabilidad subjetiva del agente público que se deduce exclusivamente a título de dolo o culpa grave, de manera autónoma e independiente a las demás responsabilidades en que puede incurrir (disciplinaria, fiscal, penal), como secuela o prolongación de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción[2], y de carácter obligatorio para las entidades públicas (artículos 4 y 8 parágrafo 2 de la Ley 678 de 2001).

 

Así mismo, ha sostenido que la entidad al ejercer la acción de repetición contra los funcionarios y exfuncionarios o particulares que ejerzan funciones públicas, tiene la carga de la prueba tanto al incoar la acción como durante las etapas previstas para ello dentro del proceso, con el fin de demostrar judicialmente los presupuestos objetivos (sentencia condenatoria y pago) y la conducta dolosa o gravemente culposa del agente público, por la cual debe reparar al Estado las sumas que éste canceló a las víctimas dentro de un proceso indemnizatorio, lo que además se traduce en garantizar el derecho de defensa dentro del proceso al demandado servidor o ex servidor público o particular que ejerció función pública, de suerte que le permita presentar sus pruebas y contradecir las que se aduzcan en su contra para responsabilizarlo por los hechos que originaron una indemnización o el pago de una condena; y que no se satisface esta conducta procesal cuando la actora se limita a afirmar o incluso, en principio, cuando simplemente allega al expediente la sola sentencia de condena a cargo del Estado[3], puesto que este juicio no se trata de una pretensión ejecutiva en contra del servidor público, sino de un proceso contencioso y declarativo de su responsabilidad por culpa grave o dolo en su acción u omisión que habría ocasionado un daño que resarció el Estado, y en el cual el interesado en obtener una sentencia favorable de la jurisdicción deberá desplegar una actividad probatoria prolífica, acorde y proporcional con dicho interés, siendo, por tanto, indispensable que sea celoso en atender la carga procesal probatoria que implica el acreditamiento de los elementos que han sido explicados, para el éxito y prosperidad de las pretensiones y el aseguramiento de los fines constitucionales y legales de la acción de repetición (Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente núm. 1998-00150, Actor: Manuel Jesús Guerrero P., Consejera ponente doctora Ruth Stella Correa Palacio).

 

Lo anterior pone de manifiesto que le asistió razón al a quo, al afirmar que el actor cuenta con medios de defensa judicial dentro de la acción de repetición promovida en su contra por la Superintendencia de Notariado y Registro, ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos acaecidos en el año 2000, cuando se desempeñó como Superintendente encargado.

En efecto, dentro del trámite de la acción de repetición que actualmente cursa en su contra en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene la posibilidad de desvirtuar las pruebas que allegue la Superintendencia de Notariado y Registro, tendientes a demostrar que la conducta por él desplegada al desvincular al señor Rafael Ernesto Casado Arteaga, fue dolosa o gravemente culposa, para que deba reparar al Estado las sumas que éste pagó con ocasión de dichos hechos.

 

En este orden de ideas, y ante la existencia de otros medios de defensa judicial, la acción de tutela resulta improcedente, a la luz del artículo 6°, numeral 1, del Decreto Ley 2591 de 1991.

 

Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a confirmar el fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A

 

CONFÍRMASE el fallo impugnado.

 

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y REMITASE COPIA AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de abril de 2008.

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO             CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

       Presidente

 

 

 

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA                                                      MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN    

  Ausente con excusa

 

[1] Dicha sentencia condenatoria allegada en debida forma será prueba de uno de los elementos objetivos de la acción y así mismo una prueba que será evaluada con el conjunto de los demás medios de convicción que obren en el proceso, bajo las reglas de la sana crítica, con el fin de averiguar la veracidad de los hechos que se debaten y determinar la prosperidad de las pretensiones o de las oposiciones en el juicio de responsabilidad objeto de la acción de repetición o el llamamiento en garantía.

 

[2] “…si se toma en cuenta que lo pretendido en últimas es el reembolso de lo pagado como consecuencia de un reconocimiento indemnizatorio previamente decretado por la jurisdicción y que como tal la reclamación debe ceñirse al procedimiento señalado para el ejercicio de la acción de reparación directa, de la cual, en la práctica,  la repetición viene a ser una secuela o prolongación. Esa acción indemnizatoria denominada en el actual Código Contencioso Administrativo de reparación directa, se caracteriza precisamente porque se ejercita directamente, sin acudir a etapas previas de agotamiento de la vía gubernativa, ni similares…”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 8 de abril 1994, Exp. Rad. 001, C.P.: Daniel Suárez Hernández.

[3] Dicha sentencia condenatoria allegada en debida forma será prueba de uno de los elementos objetivos de la acción y así mismo una prueba que será evaluada con el conjunto de los demás medios de convicción que obren en el proceso, bajo las reglas de la sana crítica, con el fin de averiguar la veracidad de los hechos que se debaten y determinar la prosperidad de las pretensiones o de las oposiciones en el juicio de responsabilidad objeto de la acción de repetición o el llamamiento en garantía.