SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Régimen constitucional y legal

 

Es sabido que según los artículos 150, numeral 23 y 365 de la Constitución Política, es competencia del Congreso de la República establecer por ley el régimen jurídico del servicio público de transporte. En ejercicio de esta competencia de regulación normativa, el Congreso expidió las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que configuran el régimen jurídico que rige la operación y prestación del servicio público de transporte. Sus fundamentos esenciales son los siguientes: El transporte público es una industria dedicada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, a cambio de una contraprestación económica. (Artículo 3º, Ley 105 de 1993). El transporte público se rige, entre otros, por los siguientes principios: La operación del transporte público en Colombia es un servicio público sometido a la regulación del Estado, que ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios (art. 3º, num. 2º ib). El transporte público debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios. (Art. 5º, Ley 336 de 1996). Como servicio público esencial, el transporte público está sujeto a la regulación, inspección, control y vigilancia del Estado. (Artículos 333 y 334 CP). Con fundamento en los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución  Política sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al Ejecutivo para que, con miras a mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios la prestación eficiente del servicio, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio publico de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley 336/96).

NOTA DE RELATORIA: Se cita Sentencia C-043 de 1998.

 

RUTAS Y HORARIOS - Negación por no existir disponibilidad o por diferir en más de un 50 por ciento: legalidad

 

Se alega que el Ministerio no tuvo en cuenta la información de oferta y demanda tomada en el corredor de Boyacá entre el 27 de octubre y el 1º de noviembre de 1993 y procesada en 1995 y, en cambio, utilizó la muestra recogida entre el 12 y el 15 de noviembre de 1996 y se apoyó en la recomendación 6.5 del Estudio 045 A, pasando por alto que la solicitud de otorgamiento de rutas y horarios se presentó en vigencia del Decreto 1927 de 1991. El artículo 53 del Decreto 1927 de 1991 disponía: (…). El Ministerio argumentó que si bien el estudio presentado por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA reunía las exigencias del literal b) del artículo 5º del Decreto 1927 de 1991, las rutas debían negarse porque según el Estudio Técnico 045 A de 1998, elaborado por los Profesionales del Grupo Técnico del Ministerio de Transportes, no existía disponibilidad o porque la disponibilidad encontrada difería en más del 50%. Así, en los considerandos de la Resolución 00572 de 1999, expresó: “… El hecho [de] que el solicitante haya omitido el dato de las encuestas en el estudio, no es causal para negar la solicitud y/o rechazar el estudio; sin embargo, la falta de la información aportada por las encuestas condujo a que la disponibilidad de horarios determinada por el Ministerio de Transporte difiera en más de un 50% a la detectada por el solicitante, en algunas rutas solicitadas”.  Para la Sala, el otorgamiento de rutas está sujeto a los estudios de factibilidad que deben especificar la oferta y la demanda de transporte; el estudio técnico de oferta y demanda que demuestre la disponibilidad, preferencia y frecuencia de viaje de los usuarios; la determinación de la Administración, de las necesidades del servicio requerido con base en estudios oficiosos realizados en condiciones normales de demanda; y al estudio que deben presentar las empresas que soliciten la modificación de horarios, conforme a los artículos 5o., 51, 53, 56 y 60 del Decreto 1927 de 1991 que tratan de estos aspectos. El hecho de que el Ministerio de Transporte en su Resolución 0572 de 1999 acusada haya hecho uso de una información recogida con posterioridad a la solicitud, como la que se recaudó en el trabajo de campo que por encargo del INTRA realizó la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en 1996, no viola el artículo 3º CCA, por el contrario, se conforma a los principios contenidos en esta norma. Lo anterior tiene su fundamento en las razones expuestas en el acto acusado, que claramente expresan que la falta de soporte de las encuestas condujo a que la disponibilidad de horarios determinada por el Ministerio de Transporte difiriese en más de un 50% respecto de la detectada por el solicitante, en algunas rutas solicitadas. El cargo no prospera.

 

RUTAS - Reestructuración de horarios a empresas con la misma ruta / REESTRUCTURACION DE HORARIOS - Rutas: invulneración del derecho a la igualdad

 

«El Ministerio de Transporte en estudios similares de oferta y demanda de transporte ha señalado como política que los estudios de una ruta solicitada queda pendiente mientras se resuelve otra petición presentada con antelación y con ello se evidencia la violación al principio de igualdad que señala el artículo 13 de la C.N.» Se afirma que el Ministerio antes que conceder la reestructuración de rutas por Resolución 493 de 1993, debía resolver la solicitud de rutas y horarios presentada por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. el 22 de abril de 1993. El artículo 59 del Decreto 1927 de 1991 dispone: (…). La norma transcrita hace referencia a las empresas que tengan autorizada una misma ruta y consideren necesario reestructurar sus horarios, en el caso concreto, las empresas COFLONORTE LTDA., COOTRACERO LTDA., COTRADELSOL LTDA. COTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A. que tenían autorizada la ruta Tunja–Sogamoso podían solicitar la reestructuración de la ruta y los horarios Tunja–Sogamoso y viceversa, vía Nobsa, sin más requisitos que la solicitud y un estudio técnico que justificara la petición, cuyo trámite no requiere publicación alguna. No puede alegarse violación del derecho a la igualdad, porque esta se presentaría si algunas de las empresas que sirven la ruta en conflicto les fuera autorizada la reestructuración de sus horarios y a otras en las mismas condiciones no, porque a la actora no sirve ni le ha sido asignada esta ruta. El cargo no prospera.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00274-01

 

Actor: EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A.

 

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE

 

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD

 

 

 

Se decide la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. contra la Nación (MINISTERIO DE TRANSPORTE).

1. ANTECEDENTES

1.         LA DEMANDA

El 24 de agosto de 2001 EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A., por medio de apoderado, presentó la siguiente demanda:

1.1.     Pretensiones

1.1.1. Que es nulo el artículo segundo de la Resolución 0572 de 1999 (5 de abril), por la cual el Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte otorgó autorización previa de constitución a EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. y le reservó unas rutas.

1.1.2. Que es nula la Resolución 3049 de 2000 (18 de octubre), por la cual el mismo Director General confirmó la decisión anterior.

1.1.3. Que es nula la Resolución 002279 de 2001 (2 de abril) por la cual el Ministro de Transporte desató el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes la decisión impugnada.

1.1.4. Que es nula la Resolución 493 de 1993 (15 de diciembre), por la cual el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte (INTRA) reestructuró la ruta y horarios Tunja-Sogamoso y viceversa, vía Nobsa, autorizada a las empresas de transporte público de pasajeros CONFLONORTE LTDA., COOTRACERO LTDA, COTRADELSOL LTDA., CONTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A. en la clase de vehículo automóvil y/o camioneta.

Como restablecimiento del derecho pide que se ordene al Ministerio de Transporte–Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor otorgarle las rutas y horarios solicitados entre Bogotá–Tunja; Tunja–Miraflores, Tunja–Chocontá, Tunja–Villapinzón, Tunja–Santana, Tunja–Sogamoso y Guateque–Garagoa y viceversa, conforme a la demanda de pasajeros en la toma de datos de oferta y demanda, en el corredor de Boyacá.

1.2.     Hechos

En escrito radicado bajo el No. 9393 de 1993 (22 de abril) EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. solicitó el otorgamiento de rutas ante el extinto Instituto Nacional de Transporte (INTRA), hoy Ministerio de Transporte, con el lleno de los requisitos exigidos por el Decreto 1927 de 1991.

Por Resolución 2414 de 1993 (18 de mayo) el INTRA, en cumplimiento de los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1927 de 1991, ordenó las publicaciones de la solicitud de EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A., que se hicieron el 1 de junio de 1993 en los Diarios El Nuevo Siglo y La Prensa.

Formuladas oposiciones por las empresas AUTOBOY S.A., FLOTA VALLE DE TENZA S.A., COFLONORTE LTDA., COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE RICAURTE LTDA. y TRANSPORTES ALIANZA S.A., fueron rechazadas por Resolución 00572 de 1999, que confirmó la autorización para la constitución de la sociedad EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. para operar las rutas Tunja-Paipa y Tunja-Guateque y viceversa. En el artículo segundo de esta resolución se negaron las rutas y horarios Bogotá-Tunja, Tunja-Miraflores, Tunja-Chocontá, Tunja-Villapinzón, Tunja-Santana, Tunja-Sogamoso y Guateque-Garagoa.

Contra esta decisión la actora y las empresas EXPRESO AUTOBOY S.A y FLOTA VALLE DE TENZA interpusieron los recursos de reposición y apelación. Por Resolución 3049 de 2000 se mantuvo la Resolución 00572 de 1999 y se concedió el recurso de apelación, decidido por Resolución 2279 de 2001, que agotó la vía gubernativa.

Para negar las rutas solicitadas la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte se fundamentó en estudios de oferta y demanda de pasajeros realizados en noviembre de 1996 que son distintos de los practicados en noviembre de 1993 que son los que debieron tenerse en cuenta puesto que la solicitud de la actora fue presentada en abril de 1993.

Por Resolución 493 de 1993 (15 de diciembre) el Ministerio concedió autorización para la reestructuración de la ruta Tunja-Sogamoso y viceversa a varias empresas que radicaron su solicitud el 2 de noviembre de 1993, y desconoció que la actora había presentado su solicitud seis (6) meses antes, vulnerando el principio de imparcialidad consagrado en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo.

En los estudios de oferta y demanda de transporte elaborados según Convenio 0342 de 1995, por el Ministerio de Transporte y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC), entre octubre y noviembre de 1993, Capítulo 02-D «Oferta y Demanda de pasajeros por empresa en el corredor de Boyacá», se obtuvieron datos de empresas de taxis urbanos de Bogotá que prestan el servicio de transporte intermunicipal sin autorización en las rutas Tunja-Bogotá, Tunja-Chocontá, Tunja-Villapinzón, Tunja-Miraflores y Tunja-Sogamoso y viceversa, en vehículos generalmente taxis, camionetas, camperos o buses individuales, que no están vinculados a ninguna empresa.

En el Acta 010 de 1998 del Comité de Transporte del Ministerio de Transporte, el Director General de Infraestructura Vial se señaló que la diferencia de tiempo entre la solicitud de conformación de hipotéticas empresas y los estudios de oferta y demanda del Ministerio de Transporte son un inconveniente porque el transporte es un proceso dinámico que varía con el tiempo.

En Estudio Técnico 036 de 1997 el Ministerio de Transporte señala que las rutas solicitadas con antelación deberán ser resueltas antes que una petición similar posterior de otra empresa.

1.3.     Normas violadas y concepto de la violación

La actora considera violados los artículos 13 de la Constitución Política y 3º del Código Contencioso Administrativo.

1.3.1 Argumenta que los estudios de oferta y demanda más cercanos en el tiempo a la solicitud de otorgamiento de rutas radicada el 22 de abril de 1993 ante el extinto Instituto Nacional de Transporte (INTRA), corresponden a los realizados en el año 1993, donde se procesó la información de oferta y demanda de pasajeros en el corredor de Boyacá obtenida entre el 27 de octubre y el 1 de noviembre de ese año, según el Convenio 342 de 1995 celebrado por el Ministerio con la UPTC y que debió ser la base para resolver esta solicitud.

El Ministerio al determinar la disponibilidad de rutas y horarios, como se advierte en el Estudio 045 A de 1998, no utilizó el estudio de oferta y demanda del año 1993, procesado en 1995, sino la información obtenida el 12 y 15 de noviembre de 1996 y con base en esta negó la disponibilidad de siete (7) rutas y sus horarios.

Cumplidos los procedimientos de los artículos 6º, 7º, 8º y 9º del Decreto 1927 de 1991 o Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros y Mixto por Carretera, el INTRA expidió la Resolución 2414 de 1993 (18 de mayo) y ordenó las publicaciones, que se hicieron el 1 de junio siguiente en los diarios EL NUEVO SIGLO y LA PRENSA con el lleno de los requisitos legales. Dentro de los dos meses siguientes algunas empresas formularon oposición.

El Ministerio de Transporte, en  Resolución 02279 de 2001 (2 de abril), para justificar que no se tuvieron en cuenta los estudios de oferta y demanda de 27 de octubre a 1 de noviembre de 1993, alegó que con posterioridad a octubre de 1993 se tomaron dos muestras para las rutas Tunja-Paipa y Tunja-Sogamoso y se dejaron pendientes las demás rutas solicitadas, que fueron objeto de estudio técnico en el año 1996, haciendo caso omiso de que el término fijado por el artículo 10º del Decreto 1927 de 1991 estaba vencido. El Ministerio pretextaeste hecho en que para realizar los estudios está sujeto a disponibilidad presupuestal y que a la toma de información debe hacerse en condiciones normales de demanda y que el término de tres meses concedido por el artículo 10º del Decreto 1927 de 1991 es uno de aquellos llamados indicativos, que no impiden que luego de vencidos, la autoridad pueda cumplir con sus cometidos.

Si existía información sobre oferta y demanda de octubre y noviembre de 1992 sobre los ejes de Tunja-Paipa y Tunja-Sogamoso, la Administración podía hacer uso de esos datos técnicos que estaban dentro de los tres (3) meses del artículo 10º del Decreto 1927 y con mayor razón, debió decidir sobre estos datos si estaba condicionada a la disponibilidad presupuestal, luego no había lugar a utilizar los datos recopilados en noviembre de 1996, por ser posteriores.

1.3.2. La reestructuración de la ruta Tunja-Sogamoso y viceversa, autorizada a varias empresas de transporte viola el principio de imparcialidad consagrada en el artículo 3º CCA.

Para negar los horarios solicitados por Expreso Santiago de Tunja S.A., el Ministerio en el Estudio 045 A, aduce que esta ruta fue autorizada por Resolución 493 de 1993 (15 de diciembre), en estricto orden, a las empresas Cooperativa El Sol, Cooperativa de Transporte Rápido Chía, Coflonorte Ltda., Autoboy S.A. y Cooperativa Transporte Ciudad del Acero, y por lo tanto no existe disponibilidad de horarios.

La solicitud de reestructuración de la ruta Tunja-Sogamoso fue radicada el 2 de noviembre de 1993, pese a que el 23 de abril del mismo año, la empresa había pedido el otorgamiento de la misma ruta, según radicación 009393, que no fue atendida por la Administración; por el contrario, sin aplicar el artículo 3º CCA y sin observar el principio de igualdad (artículo 13 CP), expidió la Resolución 493 de 1993 en que reestructura la ruta a otras empresas.

1.3.3. La política del Ministerio de Transporte consiste que una ruta solicitada quede pendiente mientras resuelve una solicitud anterior con base en estudios de oferta y demanda de transporte. Luego no se entiende por qué no resolvió la petición presentada seis meses antes que las empresas favorecidas con mayor cantidad de horarios, vulnerando así el artículo 13 CP, con evidente discriminación de la actora quien no gozó de los mismos beneficios que las otras empresas, en la misma ruta.

2.         LA CONTESTACIÓN

2.1. El apoderado del Ministerio de Transporte resaltó que la normativa vigente en materia de transporte son las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

Se debate la legalidad de la Resolución 00572 de 1999, expedida con base en las facultades legales otorgadas a la Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor de la época por los Decretos 1927 de 1991, 2171 de 1992 y la Resolución 0333 de 1994.

La actuación administrativa se inició según el radicado 009393 de 23 de abril de 1993, que la Administración acepta como fecha de presentación de la documentación, y la toma de información ocurrida entre los días 27 de octubre y 1º de noviembre de 1993, que recopila datos sobre frecuencia de horarios y de utilización vehicular por los usuarios del corredor vial de Boyacá, y que fueron tabulados por la UPTC conforme al Convenio 0342 de 1995.

La actora pretende que la Administración acoja esta toma de información como soporte técnico y estadístico del Estudio 045 A de 1998, olvidando que la nueva información tomada los días 12 a 15 de noviembre de 1996 para atender su solicitud y la de otras empresas, estaba destinada a determinar la disponibilidad de rutas y horarios y a analizar las oposiciones técnicas formuladas por Transporte Alianza Ltda., Autoboy S.A., Flota Valle de Tenza S.A., Cootransricaurte Ltda. y Coflonorte Ltda, a la solicitud de autorización radicada el 22 de abril de 1993 por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A., cuyo objeto social es la prestación del servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros.

Esta nueva información se recopiló teniendo en cuenta que el INTRA, organismo ante el cual se presentó la solicitud, se encontraba en liquidación conforme al Decreto 2171 de 1992 (12 de octubre), y pese a que ésta terminó en diciembre de 1993, continuó conociendo de las actuaciones adelantadas mientras el Ministerio de Transporte adecuaba su estructura a las funciones que serían asumidas por la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor, conforme al artículo 160 del citado Decreto, lo que se cumplió al expedirse el Decreto 265 de 1993 (29 de diciembre) y la Resolución 008 de 1993 (31 de diciembre).

Pese a que la solicitud fue presentada el 22 de abril de 1993, la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor realmente asumió su conocimiento una vez culminó su adecuación y, por tanto, el represamiento de solicitudes se debió a la reestructuración y sin desconocer los artículos 2º, 3º y 267 CCA y 188 CPC.

La Administración al recoger la información para determinar la necesidad de movilización de los usuarios de transporte público en los años 1993 y 1996 no desconoció la real situación operacional de la empresa actora, como lo demostró el Concepto Técnico 01-2001 elaborado por un Profesional de la Oficina Jurídica del Ministerio de Transporte, que sirvió de fundamento a la Resolución 002279 de 2001 (2 de abril), en la que se decidieron los recursos de apelación interpuestos por las empresas Expreso Santiago de Tunja S.A., Autoboy S.A. y Flota Valle de Tenza contra la Resolución 00572 de 1999.

Se respetaron el principio constitucional de imparcialidad y el derecho de petición, comoquiera que para adjudicar las rutas y horarios se surtió el proceso reglado por las normas legales.

2.2. El apoderado de la Cooperativa de Transportadores Ciudad del Sol (COOTRADELSOL LTDA.) argumentó que la Resolución 00572 de 1999 (5 de abril) fue expedida con las formalidades dispuestas en el Decreto 1927 de 1991, en especialmente en su Capítulo III sobre modificación de rutas, horarios, capacidad transportadora, según clase de vehículo, o nivel de servicio.

2.3. El apoderado de COFLONORTE propuso la que denominó excepción de fondo de «Diferencia jurídica sustancial en la pretensión inicial», fundada en que por Resolución 493 de 1993 (15 de diciembre) se reestructura la ruta y los horarios Tunja-Sogamoso y viceversa, vía Nobsa que ya estaban asignadas a COFLONORTE LTDA, COOTRACER LTDA., COTRADELSOL LTDA, COTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A. Por tanto, al Ministerio solo le competía pronunciarse sobre la reestructuración de la ruta solicitada por las empresas asignatarias, y no puede la actora pretender que se le otorgue la misma ruta argumentando haberla solicitado antes que las empresas que gozaban de ella y sin tener en cuenta que según el Decreto 1927 de 1991, una ruta debe reestructurarse a la empresa que le ha sido autorizada, sin que haya margen para concederla a nuevas empresas.

2.4. Los apoderados de Flota Valle de Tenza S.A., Rápido Chicamocha y Cootrachica Ltda. sostienen que la acción respecto de la Resolución 493 de 1993 había caducado, pues a pesar de que la actora alega falta de notificación, sí conocía esta decisión, ya que al interponer los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 00572 de 1999 afirmó que antes de expedirse la Resolución 493 de 1993 había solicitado la asignación de las rutas en conflicto.

Son válidos los argumentos expuestos por la Administración al decidir el recurso de reposición contra la Resolución 0572 de 1999, en cuanto a haber utilizado unos estudios técnicos elaborados tres años después de presentación de la solicitud.

2.5. El apoderado de COOTRACERO LTDA. contestó que la reestructuración de la ruta Tunja-Sogamoso, vía Nobsa, otorgada en la Resolución 493 de 1993 con base en la normativa vigente y dentro de los términos legales es válida, puesto que la ruta estaba asignada a esta empresa por Resolución 0195 de 1991 (11 de junio).

Como es de conocimiento del Ministerio de Transporte, el corredor que cubre la ruta solicitada se encuentra saturado, razón para que las empresas autorizadas firmaran un Acta de cumplimiento para operarla, previa aprobación y visto bueno del Asesor Regional del Ministerio. Por tanto, la pretensión de la actora de que se le otorgue la ruta carece de todo fundamento jurídico por cuanto para restablecer un derecho es preciso tenerlo, y en este caso, a la empresa actora nunca se le autorizó la ruta.

2.5. Transportes Alianza S.A., a través de apoderado, argumentó que en el debate de la vía gubernativa quedó ampliamente expuesta la razón para que apenas en noviembre de 1996 el Ministerio recogiera la muestra que sirvió de fundamento a los actos acusados.

El Decreto 1927 de 1991, norma vigente al momento de la solicitud la actora, no contiene disposición alguna que señale el procedimiento que debía seguirse cuando exista diferencia de tiempo entre los estudios presentados por las empresas que pretenden autorización de constitución previa para el otorgamiento de ruta y el trabajo de campo realizado por el Ministerio. Este vacío no puede llevar al absurdo de que la Administración se abstenga de decidir.

El hecho de que frente a una petición radicada en 1993 el Estudio 045 A de 1998 contenga información tomada en 1996, no incide en la validez o legalidad de los actos demandados; pero aún aceptando que la información tomada en octubre y noviembre de 1993 fuera suficiente para atender la petición, nada impide que el Ministerio tomara una nueva muestra, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido con el fin de establecer la verdadera situación operacional de las rutas.

2.6. Autoboy S.A., por medio de apoderado, contestó que las consideraciones y argumentos técnicos expuestos por la actora son ligeros, con aseveraciones absurdas respecto del estudio de campo e investigación realizado por el Ministerio de Transporte, cuando en realidad no se equivocó al no autorizar a la actora algunas rutas y horarios, porque de hacerlo hubiese perjudicado no solo a la empresa sino a las otras que prestan el servicio en los corredores de Boyacá.

3.         ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El apoderado del Ministerio de Transporte reitera los argumentos de la contestación de la demanda.

Agrega que la Ley 336 de 1996 resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo relativo a la garantía de la prestación del servicio público de transporte y a la protección de los usuarios. El artículo 3º de esta ley dispone que el servicio será prestado únicamente por empresas de transporte, públicas o privadas, formadas por personas naturales o jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin.

La Ley 336 de 1996 ha contemplado la expedición de una habilitación o licencia de funcionamiento otorgada por la autoridad competente, previo cumplimiento de los requisitos relacionados con organización, capacidad técnica y económica, accesibilidad, comodidad y seguridad necesarias para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente, continua e ininterrumpida prestación del servicio público de transporte.

Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios, desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico.

No puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos para los operadores del servicio. Se trata de derechos temporales de operación, sujetos a nuevas condiciones y modificaciones derivados de las regulaciones legales y reglamentarias que buscan acompasarlos con derechos e intereses de la comunidad.

Como la Resolución 00572 de 1999 (5 de abril) se ajusta a las disposiciones reglamentarias existentes al momento de decidir la petición de autorización previa de constitución de la sociedad actora, debe mantenerse su eficacia legal.

1. CONSIDERACIONES

Pide la actora que se declare nulo el numeral 2º de la Resolución 00572 de 1999 (5 de abril), del siguiente tenor:

«RESOLUCIÓN 000572 DE 1999

(5 DE ABRIL)

Por la cual se otorga la Autorización Previa de Constitución a la empresa en formación EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. y se reservan unas rutas.

LA DIRECTORA GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE AUTOMOTOR

En uso de sus facultades legales, en especial las contenidas por los Decretos 1927 de 1991, 2171 de 1992 y Resolución No. 0333 de 1994,

CONSIDERANDO

[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: […]

ARTÍCULO SEGUNDO: Negar a la hipotética EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. las siguientes rutas por no existir disponibilidad o porque la disponibilidad encontrada por el Ministerio de Transporte difiere en más del 50% a la detectada por la solicitante:

RUTA 1: SANTAFE DE BOGOTA–TUNJA Y VSA.

RUTA 3: TUNJA–MIRAFLORES Y VSA. (VIA RAMIRIQUÍ–ZETAQUIRÁ)

RUTA 4: TUNJA–CHOCONTÁ Y VSA. (VÍA VILLAPINZÓN)

RUTA 5: TUNJA–VILLAPINZÓN Y VSA. (VÍA VENTAQUEMADA)

RUTA 7: TUNJA‑SANTANA Y VSA. (VÍA MONIQUIRÁ–BARBOSA)

RUTA 8: TUNJA–SOGAMOSO Y VSA. (VÍA NOBSA)

RUTA 9: GUATEQUE–GARAGOA Y VSA. (VÍA LAS JUNTAS)

[…]»

Asimismo que se declare la nulidad de las resoluciones 3049 de 2000 (18 de octubre) y 02279 de 2001 (2 de abril) confirmatorias de la Resolución 0572 de 1993 y la 493 de 1993 (15 de diciembre) que reestructura la ruta y los horarios Tunja–Sogamoso y viceversa, vía Nobsa, a las empresas de transporte público de pasajeros COFLONORTE LTDA., COOTRACERO LTDA., COTRADELSOL LTDA. CONTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A., en la clase de vehículo automóvil y/ camioneta.

Se invocan como violados los artículos 13 CP y 3º CCA.

2.1.     La excepción propuesta

El apoderado de COFLONORTE propuso la que denominó excepción de fondo de «Diferencia jurídica sustancial en la pretensión inicial» porque la Resolución 493 de 1993 (15 de diciembre) reestructura la ruta y los horarios Tunja-Sogamoso y viceversa, vía Nobsa asignadas a COFLONORTE LTDA, COOTRACERO LTDA., COTRADESOL LTDA, COTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A. y al Ministerio solo le competía pronunciarse sobre la reestructuración de la ruta asignada a estas empresas, sin que tuviera margen para concederla a otras empresas, luego la actora no podía pretender que se le otorgara la misma ruta alegando haberla solicitado seis (6) meses antes.

Según el artículo 59 del Decreto 1927 de 1991 (vigente a la fecha de expedición de la Resolución 493 de 1993) todas las empresas que tengan autorizada una misma ruta con similar clase de vehículo y estimen necesario reestructurar sus horarios, lo solicitarán conjuntamente al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. La actora no estaba en esta situación, pues aún no había obtenido autorización previa de constitución, que solo fue concedida el 5 de abril de 1999, por la Resolución 00572.

• El régimen jurídico del transporte como servicio público al tiempo de la expedición de la resolución acusada (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996).

Es sabido que según los artículos 150, numeral 23 y 365 de la Constitución Política, es competencia del Congreso de la República establecer por ley el régimen jurídico del servicio público de transporte. En ejercicio de esta competencia de regulación normativa, el Congreso expidió las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que configuran el régimen jurídico que rige la operación y prestación del servicio público de transporte. Sus fundamentos esenciales son los siguientes:

El transporte público es una industria dedicada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, a cambio de una contraprestación económica. (Artículo 3º, Ley 105 de 1993).

El transporte público se rige, entre otros, por los siguientes principios:

La operación del transporte público en Colombia es un servicio público sometido a la regulación del Estado, que ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios (art. 3º, num. 2º ib).

El transporte público debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios. (Art. 5º, Ley 336 de 1996)

Como servicio público esencial, el transporte público está sujeto a la regulación, inspección, control y vigilancia del Estado. (Artículos 333 y 334 CP).

Con fundamento en los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución  Política sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al Ejecutivo para que, con miras a mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios la prestación eficiente del servicio, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio publico de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley 336/96).[1]

Dentro del marco especial de regulación que le es propio, el servicio público de transporte se presta, en general, por particulares, quienes con sujeción a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (art. 3º Ley 336 de 1996), desarrollan su actividad con fundamento en las garantías constitucionales de la libertad de empresa y de la libre competencia.

La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte. (Artículo 2º, Ley 336).

Para estos efectos, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico. (Artículo 3° ídem)

2.3. Las pruebas

De las pruebas allegadas se sigue:

• En Resolución 000572 de 1999 (7 de abril) la Directora General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte otorgó autorización previa de constitución a EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A., advirtiéndole que aún no estaba facultada para prestar el servicio público de transporte (art. 6º). En el artículo segundo negó las rutas allí relacionadas por no existir disponibilidad o porque la disponibilidad verificada por el Ministerio difería en más del 50% a la detectada por la solicitante.
• Según el Estudio Técnico 045 A de 1998, el Grupo Técnico de Transporte de Pasajeros de la Dirección General del Ministerio de Transporte, luego de analizada la documentación presentada por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A., recomendó negar las rutas Bogotá–Tunja; Tunja–Miraflores; Tunja–Chocontá; Tunja–Villapinzón; Tunja–Santana; Tunja–Sogamoso y Guateque–Garagoa y viceversa, por no existir disponibilidad.
• Por Acta 010 de 17 de noviembre de 1998 se emitió concepto favorable al otorgamiento de autorización previa de constitución y reserva de la ruta Tunja–Paipa y viceversa (vía Carretera Central del Norte) a EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A.
• Copia de la Resolución 0195 de 1991 (11 de junio) por la cual se autoriza la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en la ruta Tunja–Sogamoso y viceversa a las empresas COOPERTIVA RÁPIDO CHICAMOCHA LTDA., COOPERATIVA FLOTA NORTE LTDA., AUTOBOY, COOTRADELSOL LTDA y COOTRACERO LTDA.
• Resolución 00457 de 1993 (21 de enero de 1993), por la cual se autoriza a COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES RAPIDO CHICAMOCHA LTDA. (COOTRACHICA) la prestación del servicio público de transporte de pasajeros de unas rutas en Boyacá.
• El perito nombrado rindió dictamen según el cual los cálculos matemáticos efectuados por la UPTC en el trabajo de campo no se ajustan técnicamente a demostrar la demanda de pasajeros en la ruta Tunja–Sogamoso.

Según los actos acusados, sus antecedentes administrativos y el Estudio 045 A de 1998, no existe disponibilidad para la ruta Tunja–Sogamoso solicitada por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A.

 

• Los cargos

La actora pide la nulidad de las resoluciones acusadas por considerar que quebrantan los artículos 13 CP y 3º CCA, según cargos enuncia así:

2.4.1. Los estudios de oferta y demanda cercanos en el tiempo a la solicitud formulada en abril de 1993, corresponden a los realizados en el año 1993,  en ejecución del contrato celebrado por el Ministerio de Transporte con la UPTC.

Se alega que el Ministerio no tuvo en cuenta la información de oferta y demanda tomada en el corredor de Boyacá entre el 27 de octubre y el 1º de noviembre de 1993 y procesada en 1995 y, en cambio, utilizó la muestra recogida entre el 12 y el 15 de noviembre de 1996 y se apoyó en la recomendación 6.5 del Estudio 045 A, pasando por alto que la solicitud de otorgamiento de rutas y horarios se presentó en vigencia del Decreto 1927 de 1991.

El artículo 53 del Decreto 1927 de 1991 disponía:

«ARTÍCULO 53. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud, determinará con base en estudios realizados en época de condiciones normales de demanda, las necesidades del servicio requerido. […]

Si de acuerdo con el resultado, no existe disponibilidad, se procederá a negar la solicitud mediante resolución motivada en la cual se ordenará hacer efectiva la póliza a que se refiere el literal h) del artículo 51. Cuando exista disponibilidad, ésta se publicará dando cumplimiento a lo establecido en el siguiente artículo.»

El Ministerio argumentó que si bien el estudio presentado por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA reunía las exigencias del literal b) del artículo 5º del Decreto 1927 de 1991, las rutas debían negarse porque según el Estudio Técnico 045 A de 1998, elaborado por los Profesionales del Grupo Técnico del Ministerio de Transportes, no existía disponibilidad o porque la disponibilidad encontrada difería en más del 50%.

Así, en los considerandos de la Resolución 00572 de 1999, expresó:

«Con respecto a que la hipotética empresa EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. en el estudio que presentó para solicitar la autorización previa de constitución, no incluyó las encuestas domiciliarias, es preciso aclarar que la norma aplicable para otorgar autorización previa de constitución es el artículo 5 del decreto 1927 de 1991; este artículo en el numeral 3 señala lo que en un estudio de factibilidad se debe indicar.

El hecho [de] que el solicitante haya omitido el dato de las encuestas en el estudio, no es causal para negar la solicitud y/o rechazar el estudio; sin embargo, la falta de la información aportada por las encuestas condujo a que la disponibilidad de horarios determinada por el Ministerio de Transporte difiera en más de un 50% a la detectada por el solicitante, en algunas rutas solicitadas.

[…]»

Para la Sala, el otorgamiento de rutas está sujeto a los estudios de factibilidad que deben especificar la oferta y la demanda de transporte; el estudio técnico de oferta y demanda que demuestre la disponibilidad, preferencia y frecuencia de viaje de los usuarios; la determinación de la Administración, de las necesidades del servicio requerido con base en estudios oficiosos realizados en condiciones normales de demanda; y al estudio que deben presentar las empresas que soliciten la modificación de horarios, conforme a los artículos 5o., 51, 53, 56 y 60 del Decreto 1927 de 1991 que tratan de estos aspectos.

El hecho de que el Ministerio de Transporte en su Resolución 0572 de 1999 acusada haya hecho uso de una información recogida con posterioridad a la solicitud, como la que se recaudó en el trabajo de campo que por encargo del INTRA realizó la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en 1996, no viola el artículo 3º CCA, por el contrario, se conforma a los principios contenidos en esta norma.

Lo anterior tiene su fundamento en las razones expuestas en el acto acusado, que claramente expresan que la falta de soporte de las encuestas condujo a que la disponibilidad de horarios determinada por el Ministerio de Transporte difiriese en más de un 50% respecto de la detectada por el solicitante, en algunas rutas solicitadas.

El cargo no prospera.

2.4.2. La reestructuración de la ruta Tunja–Sogamoso y viceversa autorizada a varias empresas de transporte es violatoria del principio de imparcialidad que proclama el artículo 3º CCA.

Esta norma alude a que la actuación administrativa debe cumplir con los cometidos estatales, con la adecuada prestación de los servicios públicos y con la efectividad de los derechos e intereses de los administrados; a los principios orientadores de la actuación administrativa: economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción.

La Sala no  advierte la infracción deducida por la actora, pues de la decisión contenida en el acto demandado se sigue que éste propende por la adecuada prestación del servicio de transporte y por la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, en la medida en que al estar sometidas la autorización para la constitución de nuevas empresas, el otorgamiento de licencias de funcionamiento y la adjudicación de rutas a los resultados que arrojen los estudios a que se contrae este acto, está fundamentando la prestación del servicio de transporte en datos concretos que confluyen a determinar las necesidades reales de dicha prestación, lo cual puede resultar benéfico tanto para los usuarios como para los transportadores.

El cargo no prospera.

2.4.3. «El Ministerio de Transporte en estudios similares de oferta y demanda de transporte ha señalado como política que los estudios de una ruta solicitada queda pendiente mientras se resuelve otra petición presentada con antelación y con ello se evidencia la violación al principio de igualdad que señala el artículo 13 de la C.N.»

Se afirma que el Ministerio antes que conceder la reestructuración de rutas por Resolución 493 de 1993, debía resolver la solicitud de rutas y horarios presentada por EXPRESO SANTIAGO DE TUNJA S.A. el 22 de abril de 1993.

El artículo 59 del Decreto 1927 de 1991 dispone:

«ARTÍCULO 59. Todas las empresas que tengan autorizada una misma ruta con similar clase de vehículo y consideren necesario reestructurar los horarios, lo solicitarán conjuntamente al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.

La solicitud de reestructuración se acompañará únicamente del estudio técnico que justifique la petición y no requerirá publicación.

Cuando el estudio que sustenta la solicitud de reestructuración haya tenido la interventoría del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, no requerirá verificación por parte de este organismo.

Analizadas las circunstancias y condiciones del servicio, el instituto Nacional de Transporte y tránsito resolverá la solicitud dentro de los seis (6) meses siguientes a partir del día de la presentación de la misma, siempre y cuando este Instituto no haya hecho interventoría del estudio. En caso contrario, resolverá la petición dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de haber sido formulada

[…]»

La norma transcrita hace referencia a las empresas que tengan autorizada una misma ruta y consideren necesario reestructurar sus horarios, en el caso concreto, las empresas COFLONORTE LTDA., COOTRACERO LTDA., COTRADELSOL LTDA. COTRACHICA LTDA. y AUTOBOY S.A. que tenían autorizada la ruta Tunja–Sogamoso podían solicitar la reestructuración de la ruta y los horarios Tunja–Sogamoso y viceversa, vía Nobsa, sin más requisitos que la solicitud y un estudio técnico que justificara la petición, cuyo trámite no requiere publicación alguna.

No puede alegarse violación del derecho a la igualdad, porque esta se presentaría si algunas de las empresas que sirven la ruta en conflicto les fuera autorizada la reestructuración de sus horarios y a otras en las mismas condiciones no, porque a la actora no sirve ni le ha sido asignada esta ruta.

El cargo no prospera.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A:

Primero.- DECLÁRASE no probada la excepción propuesta.

Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 17 de julio de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO         CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA          MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

 

[1] Sentencia C-043 de 1998.