RETIRO DEL SERVICIO POR SUPRESIÓN DE CARGO – Improcedente, por cuanto sólo se presentó una variación de grado o reclasificación / AJUSTES DE VALOR – Pago inedexado según fórmula / PAGO DE LO DEJADO DE PERCIBIR – No constituye doble asignación
Es de resaltar que el establecimiento de la nueva planta de personal estuvo precedido de un cuadro comparativo (planta actual-planta propuesta) con su respectiva justificación, que a su vez sirvió de sustento junto con otros documentos para la elaboración del proyecto de decreto aprobatorio del Acuerdo No. 000014 de 1996; tal como en efecto lo reconoció el Departamento Administrativo de la Función Pública. Frente a la susodicha modificación de la planta de personal la libelista alegó que lo que en realidad se dio fue una reclasificación de cargos en el nivel profesional, toda vez que las funciones siguieron siendo las mismas. Lo cual encuentra respaldo en las pruebas aportadas al proceso, según se verá en líneas posteriores. Al cotejar el Manual Específico de Funciones de 1996 con el Manual Específico de Funciones de 1997 se observa una gran afinidad entre las atribuciones que en el primero correspondían al ÁREA DE INFRAESTRUCTURA FÍSICA y las atribuciones que en el segundo pertenecen al ÁREA DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN. Es decir, en el caso de autos lo que se dio fue una variación de grado respecto del cargo de Profesional Especializado 3010 - 15; esto es, se mutó por el de Profesional Especializado 3010 - 20. De acuerdo con lo anterior se tiene que en el caso de autos lo que operó fue una reclasificación, siendo pertinente reconocer la prosperidad de las pretensiones con el subsiguiente reintegro de la indemnización recibida por la actora. Por lo mismo, habrá de revocarse la sentencia de primer grado decidiendo en su lugar lo pertinente. Asimismo, de conformidad con la tesis acogida por la Sala en cuanto a la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C.C.A. (indexación) se pronunciará la sentencia en tal sentido, habida consideración de que se trata de un factor de equidad, en virtud del cual se conserva la capacidad adquisitiva de esas sumas, por manera que lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para la actora, y consecuentemente, un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial.
NOTA DE RELATORIA: Consulta sentencia del Consejo de Estado de 28 de agosto de 1996, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Exp. S-638, M.P. Dr. Carlos A. Orjuela Góngora.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “B”
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá D.C., junio veintidós (22) de dos mil (2000).
Radicación número: 43967-(1739 - 99)
Actor: EDITH MARIA MEJIA PIÑERES
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE - COLDEPORTES
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de marzo de 1999, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda formulada por Edith María Mejía Piñeres contra el oficio sin número del 23 de diciembre de 1996, expedido por la Dirección General del Instituto Colombiano del Deporte.
LA DEMANDA
Está encaminada a obtener la nulidad del oficio sin número de fecha 23 de diciembre de 1996, suscrito por el Director General del Instituto Colombiano del Deporte - COLDEPORTES - , mediante el cual se separa a la actora del servicio por supresión del cargo de profesional especializado código 3010, grado 15.
Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene su reintegro al cargo que desempeñaba al momento del retiro, o a otro de igual o superior categoría; al igual que el reconocimiento y pago de todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir entre la fecha de retiro y la de reintegro.
Que se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio.
Que se le de cumplimiento a la sentencia con arreglo a los artículos 176 y 177 del C.C.A.
Su petitum lo basa la libelista en los siguientes hechos:
“PRIMERO. Durante catorce años mi mandante prestó sus servicios al Instituto Colombiano del Deporte, a quien en adelante identificaremos con la sigla COLDEPORTES, como profesional de la Arquitectura (sic). Al momento de su desvinculación, que tuvo lugar el 23 de diciembre de 1996, ocupaba el cargo de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 15.
“SEGUNDO. Una simple comparación entre el Decreto (sic) 2317 del 20 de diciembre de 1996 y el Oficio (sic) impugnado, nos lleva a la inevitable conclusión de que COLDEPORTES le suprimió el cargo a mi mandante cuando el Gobierno Nacional, simplemente lo había reclasificado.
En efecto, la planta precedente de COLDEPORTES tenía los siguientes profesionales universitarios y especializados.
2 Profesional Especializado 3010 18
5 Profesional Especializado 3010 17
1 Profesional Especializado 3010 16
6 Profesional Especializado 3010 15
6 Profesional Universitario 3020 10
Lo anterior quiere decir que habían veinte (20) profesionales entre universitarios y especializados.
En la actual o sustituta, creada por el propio Decreto (sic) 2317/96, el grupo de profesionales queda reclasificado así:
16 PROFESIONAL ESPECIALIZADO 3010 20
9 PROFESIONAL UNIVERSITARIO 3020 13
Lo cual quiere decir que los profesionales pasaron de 20 en la planta anterior a 25 en la planta actual y los especializados pasaron de 7 a 16.
Ello nos demuestra dos cosas 1).- Que los cargos de profesionales fueron aumentados. No fuero suprimidos. 2).- Lo que operó fue una simple reclasificación de cargos; vale decir, no operó un cambio de contenidos en el manual de funciones de la entidad, sino un simple cambio de nomenclatura.
“TERCERO. Lo expuesto en el hecho anterior se aprecia visualmente al comparar las dos plantas en el sector de profesionales.
El Gobierno Nacional simplemente se limitó a refundir las cuatro categorías de Profesionales Especializados (Grados 15,16,17 y 18), en una sola que vinieron a ser los Profesionales Especializados Grado 20). Si ellos (sic) es así el cargo de mi poderdante no fue suprimido como lo asegura el Director en el Oficio Impugnado, sino simplemente reclasificado, lo que le daba derecho a mi mandante a ingresar a la nueva planta en uno de los 16 cargos de Profesional Especializado que resultaron de la reclasificación.
“CUARTO. El Director de la entidad, obrando con desviación de poder, como se demostrará en el concepto de la violación, despidió a mi mandante comunicándole que su cargo había sido suprimido, cuando en realidad simplemente había sido reclasificado.
“QUINTO. Mi mandante pertenecía y estaba escalafonada en la carrera administrativa, conforme a la Resolución (sic) No 14.747 del 26 de agosto de 1966, lo que hace más patente la desviación de poder, puesto que no se podía desvincular a un funcionario de carrera sin relación directa con causas objetivas respecto de su comportamiento laboral”
NORMAS VIOLADAS
Artículos 1, 13, 25, 29, 53, 58 y 125 de la Constitución Nacional; artículos 7 y 8 del decreto ley 1042 de 1978; ley 27 de 1992; decreto 2317 de 1996.
LA SENTENCIA
El A QUO desestimó las excepciones propuestas por la parte demandada y denegó las súplicas de la demanda. En tal sentido acometió de entrada el examen de los cargos por violación directa de la ley, desviación de poder y falsa motivación; hizo luego un resumen de lo expresado por la actora destacando igualmente su escalafonamiento como profesional especializado, código 3010, grado 15; lo concerniente a la reestructuración de la entidad, la competencia del Director de Coldeportes para distribuir por resolución los cargos de la planta globalizada y la resolución No. 002452 de 1996, por la cual se incorporó a los funcionarios a la nueva planta de personal. Seguidamente se refirió al artículo 63 de la ley 181 de 1995 y al artículo 28 del decreto 1230 de 1995 para concluir que con fundamento en estas reglas se emitió el Acuerdo No. 000014 del 7 de octubre de 1996, por el cual se modificó la planta de personal de Coldeportes.
Luego enfatizó:
“Resulta claro para la Sala, que la Junta Directiva del Instituto Colombiano del Deporte COLDEPORTES, dentro de las facultades legales y reglamentarias se encuentra (sic) la de crear, modificar y suprimir dependencias y cargos, por lo que al proferir el Acuerdo 000014 de octubre 7 de 1996, para la ejecución de los planes y programas y el cumplimiento de la misión institucional, era necesario reestructurar la entidad , lo que conlleva la supresión de cargos y la implementación de una nueva planta de personal”. (fl.184).
A continuación se refirió al acto por el cual se le comunicó a la libelista la supresión del cargo, incluyendo las dos alternativas previstas en el decreto 1223 de 1993. Enseguida dijo que frente a esta circunstancia la demandante optó por el pago de la indemnización propuesta, la que le fue reconocida mediante resolución No. 2357 de 1996 por un valor de $ 19.888.089.00. Que entonces aparece claro que la libelista obró con plena libertad y discernimiento de cara a la opción indemnizatoria. Y a renglón seguido destacó el Tribunal:
“Por lo tanto, estima la Sala, que la Junta Directiva del Instituto Colombiano del Deporte COLDEPORTES, al expedir el Acuerdo 000014 de octubre 7 de 1996, obró con base en las atribuciones legales y reglamentarias para reorganizar la estructura de la Administración interna, ya que por encima de cualquier derecho individual prima la necesidad del servicio público, por ende, al hacerse necesario (sic) la supresión de varios cargos, no obstante y para evitar perjuicios a sus empleados se les cancelaron (sic) las indemnizaciones a que hubo lugar”. (fl.185).
Prosiguió indicando que además no existe en el expediente prueba de que la decisión de COLDEPORTES fuera extraña al cumplimiento de los objetivos y principios que informan el servicio. Que por el contrario, se mantiene la presunción legal de lo actuado en sede administrativa.
Enseguida el a quo transcribió algunos apartes de la sentencia C-527 de 1994 de la Corte Constitucional, relativos a la primacía del interés general sobre el interés particular y a las cargas públicas que a todos nos concierne, relievando al efecto la importancia de tales principios. Asimismo dijo que al amparo del artículo 125 de la Carta se expidió el Acuerdo No. 0014 de 1996, por el cual se suprimieron varios cargos, entre ellos seis de profesional especializado 3010 grado 15, esto es, el correspondiente a la demandante, para lo cual estaba plenamente facultada la Junta Directiva de COLDEPORTES. Que en tal sentido el informe rendido por la Función Pública fue favorable a la Administración.
Luego afirmó el Tribunal:
“Es por ello que no comparte la Sala lo manifestado por el libelista (sic) respecto a que no existió una verdadera supresión del cargo de Profesional Especializado grado 15, sino que varió de grado y pasó a ser 20; pues lo que se observa es que se suprimieron 2 cargos de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 18; 5, grado 17, 1 grado 16 y 6 grado 15, estableciéndose dentro de la nueva planta de personal, 16 cargos de Profesional Especializado 3010 grado 20.
“Para la Sala, es muy diferente la existencia de una antigua planta de personal en donde aparecen diversos cargos de Profesional Especializados (sic) grados 15, 16, 17 y 18 a la vigente en donde tan solo existen, cargos de Profesional Especializados (sic) grado 20”.
Concluyó el a quo expresando que conforme a lo visto sí se evidenció un verdadero programa de supresión de cargos, de gran importancia para adaptar la planta de personal a la nueva estructura interna. Que por ende el acto acusado mantiene la presunción de legalidad que lo protege.
EL RECURSO
La parte actora apeló la anterior decisión afirmando que no se confrontaron los hechos con los presupuestos de derecho, especialmente en lo tocante al artículo 81 del decreto ley 1042 de 1978. Que igualmente resulta inaceptable el argumento según el cual se niegan las pretensiones de la demanda por la aquiescencia de la libelista en pro de la indemnización. A continuación insistió la recurrente sobre lo que ella considera simple reclasificación, que no supresión; derivando de ello la improcedencia de las dos alternativas que le fueron ofrecidas con ocasión del retiro por supuesta supresión del cargo.
Prosiguió la demandante reiterando su glosa contra lo que en su opinión no fue más que la fusión de los grados de Profesional 15, 16, 17 y 18 en el grado 20 de la nueva planta. Aseveró igualmente que la denominación del cargo es lo que justifica su existencia, y que si ella desaparece con ocasión de la reestructuración el cargo debe entenderse suprimido, por lo cual, si la denominación reaparece en la nueva planta, como en el sub lite, no puede tenerse como suprimido el empleo, toda vez que no hubo supresión funcional.
Que en todo caso, en el sub júdice se vio cómo se mantiene el cargo de Profesional Especializado tanto en la vieja como en la nueva planta, es decir, que continúa la función de esta clase de profesionales pese a la variación del grado, el cual es apenas un segmento secundario en la estructura del cargo. Que al respecto debe estarse a lo previsto en el artículo 81 del decreto ley 1042 de 1978 y en la ley 483 de 1998 (que es impertinente al caso), donde se considera que no hay supresión cuando simplemente se varían los grados. Y al punto señaló:
“De modo que no hubo supresión funcional del cargo de mi mandante, sino reclasificación con variación de grado, lo cual le daba el imperativo derecho a ser incorporada en uno de los dieciseis (sic) (16) cargos de Profesional Especializado que figuran en la nueva planta. De allí se deriva la desviación de poder en que incurrió el acto administrativo, al comunicar una supuesta supresión de cargos que no se presentó”. (fl.191).
CONSIDERACIONES
Se debate en el presente evento sobre la legalidad del oficio por el cual se le dio a conocer a la actora su desvinculación del servicio con ocasión de la integración de la nueva planta de personal de COLDEPORTES. Sea pues lo primero examinar las normas pertinentes para luego sí buscar su eventual actualización de cara a los hechos acaecidos, tal como en efecto pasa a verse:
Mediante la ley 181 de 1995 se dictaron disposiciones para el Fomento del Deporte, la Recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la Educación Física y se creó el Sistema Nacional del Deporte. Luego de ratificar el carácter de establecimiento público del orden nacional de COLDEPORTES, a términos del artículo 63 de la ley se relacionaron las funciones de su Junta Directiva, puntualizando en el numeral 2º :
“Adoptar la estructura orgánica del Instituto, su planta de personal, crear, reclasificar, suprimir y fusionar los cargos necesarios para su buena marcha, fijándoles las correspondientes funciones y remuneraciones de conformidad con las disposiciones vigentes”;
Posteriormente se reestructuró a COLDEPORTES mediante el decreto ley 1230 de 1995, disponiendo en su artículo 28:
“Planta de personal. El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, tendrá una planta global de personal que establecerá su junta directiva para aprobación por parte del Gobierno Nacional”.
En desarrollo de las anteriores competencias la Junta Directiva de COLDEPORTES expidió el Acuerdo No. 000014 del 7 de octubre de 1996, “Por el cual se suprimen unos cargos y se establece la Planta de Personal del Instituto Colombiano del Deporte COLDEPORTES. Al efecto se estipuló la existencia de 16 cargos de Profesional Especializado 3010 20; y 9 de Profesional Universitario 3020 13. Este Acuerdo fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante el decreto 2317 de 1996.
Es de resaltar que el establecimiento de la nueva planta de personal estuvo precedido de un cuadro comparativo (planta actual-planta propuesta) con su respectiva justificación, que a su vez sirvió de sustento junto con otros documentos para la elaboración del proyecto de decreto aprobatorio del Acuerdo No. 000014 de 1996; tal como en efecto lo reconoció el Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 136-147).
Frente a la susodicha modificación de la planta de personal la libelista alegó que lo que en realidad se dio fue una reclasificación de cargos en el nivel profesional, toda vez que las funciones siguieron siendo las mismas. Lo cual encuentra respaldo en las pruebas aportadas al proceso, según se verá en líneas posteriores.
En desarrollo de lo anterior el Director General de COLDEPORTES expidió la resolución No. 002357 del 26 de diciembre de 1996, (fls. 59-62) contentiva de la relación taxativa de las personas a las cuales se les suprimió el cargo, siendo una de ellas la recurrente. Por contrapartida el Director General de la entidad produjo igualmente la resolución No. 002452 del 30 de diciembre de 1996, por la cual se incorporaron a la nueva planta de personal a las personas que no fueron retiradas por supresión del cargo.
Ahora bien, de la comparación de los dos últimos actos, y de éstos con el decreto 2317 de 1996 se concluye que, de una parte se suprimieron 5 cargos de Profesional Especializado 3010 15; 1 de Profesional Especializado 3010 16; 3 de Profesional Especializado 3010 17; 1 de Profesional Especializado 3010 18; y de otra, se establecieron 16 cargos de Profesional Especializado 3010 20. Cierto es que los anteriores códigos se refundieron en uno solo, pero también lo es que el número de los correspondientes empleos se incrementó en seis (6).
Asimismo, al cotejar el Manual Específico de Funciones de 1996 con el Manual Específico de Funciones de 1997 se observa una gran afinidad entre las atribuciones que en el primero correspondían al ÁREA DE INFRAESTRUCTURA FÍSICA y las atribuciones que en el segundo pertenecen al ÁREA DE PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN. Es decir, en el caso de autos lo que se dio fue una variación de grado respecto del cargo de Profesional Especializado 3010 - 15; esto es, se mutó por el de Profesional Especializado 3010 - 20 .
Retornando al acto censurado se aprecia en autos que a la demandante se le dio a conocer la decisión de retiro a través de un oficio del 23 de diciembre de 1996, en el que al efecto se le pusieron de presente las dos opciones dables a los empleados escalafonados con apoyo en la ley 27 de 1992 y en el decreto 1223 de 1993. Oficio que a su turno contestó aquélla mediante escrito del 26 de diciembre de 1996, expresando su deseo de ser indemnizada.
No sobra advertir que para la realización de este proceso de transformación COLDEPORTES contó con la respectiva disponibilidad presupuestal, la cual sirvió de basamento para la liquidación y pago de la indemnización que en su momento percibió la actora en cuantía de $ 19.888.089.00.
De acuerdo con lo anterior se tiene que en el caso de autos lo que operó fue una reclasificación, siendo pertinente reconocer la prosperidad de las pretensiones con el subsiguiente reintegro de la indemnización recibida por la actora. Por lo mismo, habrá de revocarse la sentencia de primer grado decidiendo en su lugar lo pertinente.
Asimismo, de conformidad con la tesis acogida por la Sala en cuanto a la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del C.C.A. (indexación) se pronunciará la sentencia en tal sentido, habida consideración de que se trata de un factor de equidad, en virtud del cual se conserva la capacidad adquisitiva de esas sumas, por manera que lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para la actora, y consecuentemente, un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial.
Ahora bien, para liquidar dicha indexación la entidad demandada deberá aplicar la fórmula que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia de manera escalonada, es decir, que el mes más antiguo tendrá una actualización mayor a la de los subsiguientes, y el más reciente una menor, y como es lógico, ejecutando una operación aritmética similar en relación con cada aumento o reajuste salarial. O sea que para ello deberá tomar en cuenta los aumentos o reajustes reconocidos o decretados periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas mes por mes.
Es también importante destacar el hecho de que los ingresos recibidos por la libelista desde su desvinculación hasta la fecha de reintegro a COLDEPORTES, de parte de una entidad estatal, o de empresa o entidad en las que tenga parte mayoritaria el Estado, no constituyen doble asignación al tenor de lo previsto en el artículo 128 de la Carta Política, tal como lo ha venido sosteniendo esta Corporación a partir de la Sentencia del 28 de agosto de 1996, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Exp. S-638, M.P. Dr. Carlos A. Orjuela Góngora. Al respecto, en uno de los apartes de éste proveído se manifiesta:
“Los lineamientos que siguió la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 no sólo son semejantes a los que trae a colación la providencia transcrita en cuanto a la redacción del actual artículo 128 de la Constitución Política, sino que hacen mayor claridad porque su texto reza que “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público…”, y en este caso es diáfano que el favorecido con la sentencia no estaría desempeñando al mismo tiempo dos empleos, pues no podría llegarse al extremo de tener la declaración de que no existe solución de continuidad, que es una mera ficción, con el mismo alcance y contenido de la prestación real y efectiva del servicio en un cargo. La ficción no es más que una apariencia de realidad, aunque con efectos jurídicos, que se utiliza como se dijo atrás para poder aplicar una equivalencia en lo que hace con la determinación y tasación de los elementos que integran el restablecimiento del derecho.”
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Revócase la sentencia del veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del juicio promovido por Edith María Mejía Piñeres contra el oficio sin No. del 23 de diciembre de 1996, expedido por el Director General de COLDEPORTES. En su lugar se dispone;
- Declárase la nulidad del oficio sin No. Del 23 de diciembre de 1996, expedido por el Director General de COLDEPORTES.
- Como consecuencia de lo anterior, ordénase el reintegro de la demandante al cargo que ocupaba al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría.
- Condénase a la entidad a pagarle a la libelista el valor de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta el reintegro.
- De igual modo se ordena la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula.
R = R.H. INDICE FINAL
INDICE INICIAL
En la que el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( R.H.), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de salarios, aumentos, prestaciones y demás emolumentos desde la fecha del retiro hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período, como se indicó en la parte motiva de esta sentencia.
- Declárase que para todos los efectos legales no constituye doble asignación recibida del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, lo percibido por la libelista desde la fecha de retiro hasta la del reintegro a COLDEPORTES, y que por lo mismo, no podrá deducírsele suma alguna por tal concepto, debiendo reconocerse al punto el carácter intangible de lo recibido por el actor en dicho interregno; con la única salvedad de lo recibido a título de indemnización, con arreglo a lo expresado en la parte motiva de esta providencia.
- Declárase que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio.
- Ordenáse a la entidad demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 22 de junio de 2000.
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONANDO CARLOS A. ORJUELA GONGORA
DIOMAR CAMACHO MONTES
SECRETARIA