SUSTITUCION PENSIONAL - Firmeza de los actos que la niegan

 

Los actos administrativos que reconocen o los que niegan la pensión o la sustitución pensional  adquieren firmeza, como todos los que profiere la administración. Tratándose de actos que reconocen derechos pensionales, su legalidad puede discutirse en cualquier tiempo, dado el carácter imprescriptible del derecho; pero tratándose de actos que niegan la sustitución pensional, su legalidad debe ser discutida, en los términos previstos para ello por la ley. De lo contrario, las acciones caducan.  En resumen la situación que se dilucidó en los mencionados actos fue el mejor derecho de la señora Elvira Carmona de Angulo por cuanto contrajo matrimonio con el causante años antes de la fecha en que lo hizo la demandante, razón por la cual, a juicio de la entidad, ese último vínculo matrimonial había nacido viciado.  Así las cosas, si la actora estaba inconforme con las razones que llevaron entonces a la Caja Nacional de Previsión Social a negarle el derecho y concedérselo a otra persona, ha debido demandar en tiempo tales actos que la afectaban directamente. Reconocido el derecho a una sustitución pensional, se niega el derecho a otra que, por supuesto, se niega definitivamente o desaparece.  Resultaría entonces ilegal, conceder a la demandante, como ella lo pretende en este momento, la sustitución pensional que le fue otorgada mediante la resolución 8522 de 1984. Ello sería revivir los términos para estudiar la legalidad de las decisiones que revocaron tal acto para negarle el derecho y otorgárselo a Elvira Carmona. Frente a ellos la acción se encontraría caducada.

 

SUSTITUCION PENSIONAL - Extinción del derecho por muerte del beneficiario de la sustitución / COMPAÑERA PERMANENTE - No reconocimiento de sustitución pensional

 

Sin duda la muerte del beneficiario de la sustitución pensional implica la extinción del derecho a la sustitución y, como lo señala claramente la ley, esa extinción solo beneficia a quienes habiendo consolidado el derecho hayan sido o sean reconocidos como sustitutos por haber reunido los requisitos legales al momento de la muerte del causante.  En estas condiciones, en este proceso,  es irrelevante determinar si al momento de la muerte del señor Angulo Hernández, la demandante era la cónyuge o la compañera permanente pues lo cierto es que el derecho, en su momento se decidió a favor de quien, en primer lugar, había contraído matrimonio con el señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández y con la muerte de la cónyuge superstite no puede surgir o acrecer un derecho que no se consolidó oportunamente en favor de la demandante.  En resumen, el derecho a la sustitución pensional fue reconocido a la cónyuge sobreviviente y su muerte no otorga derecho alguno a favor de la demandante. El derecho a la sustitución pensional se origina directamente en el titular de la pensión. O el de otros acrece por la pérdida o extinción del derecho de los demás beneficiarios, atendiendo las razones contempladas en la ley y en el orden en ella previsto.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”

 

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

 

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo del dos mil (2000).

 

Radicación número: 43-98

 

Actor: ISABEL ROCHA TORRES

 

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la señora Isabel Rocha Torres, contra la sentencia del 26 de septiembre 1997 proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”.

 

 

                                                 ANTECEDENTES

 

Actuando mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Isabel Rocha Torres pidió al tribunal anular las resoluciones 11912 de 24 de noviembre de 1994, 9656 de 5 de septiembre de 1995 y 126 de mayo 16 de 1996,  mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión le negó el derecho a sustituir pensionalmente al  señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández (q.e.p.d.)

 

A titulo de restablecimiento del derecho solicitó que le fuera restablecido el pago de la pensión de jubilación ordenado  mediante la resolución 8522 de 1984, con los reajustes legales.

 

Relata la actora que desde 1987 viene solicitando la sustitución pensional que le fuera traspasada con fundamento en la ley 44 de 1980 mediante resolución 8522 de 2 de agosto de 1994 y luego suspendida por auto del 26 de agosto de 1987; que el 9 de diciembre de 1993 elevó nueva petición alegando que la señora Rosa Elvira Carmona, a quien se le había sustituido la pensión en condición de cónyuge, falleció el 11 de noviembre de 1993, circunstancia que no fue analizada por la entidad demandada al resolver su nueva solicitud; que en tal escrito señaló que su condición de cónyuge legítima fue desconocida por el simple hecho de que 30 o 40 años antes el extinto Angulo Hernández había contraído un matrimonio que hoy no tiene vigencia dada la muerte de la primera esposa; que aunque contrajo matrimonio con el causante desde el 14 de marzo de 1983, en últimas debe tenérsele como compañera permanente;; que desaparecido el primer vínculo matrimonial por muerte de la esposa, ella es la única beneficiaria de la pensión; y que en el trámite administrativo se violó el debido proceso en lo relativo a las pruebas tendientes a demostrar su calidad de compañera permanente.

 

 

                                          LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal negó las súplicas de las demandas.

 

Luego de precisar los antecedentes del caso, sobre la forma como fue reconocida la condición de beneficiaria sustituta a la señora Rosa Elvira Carmona en condición de cónyuge, expresó que la situación había quedado definida anteriormente y que no era posible controvertirla nuevamente.

 

 

Afirmó que a raíz de la muerte de la señora Carmona, la demandante solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, petición que fue resuelta mediante los actos ahora demandados; que como el 6 de julio de 1984, fecha en la cual falleció el causante, no faltaba la cónyuge ni se demostró que el matrimonio hubiera sido declarado nulo, debía negarse esta nueva solicitud.

 

Que tanto la cónyuge como la demandante sobrevivieron al causante, razón por la cual la actora no puede ahora alegar la muerte de la primera esposa para acceder al derecho; que el derecho a la sustitución pensional puede corresponder a varias personas, pero una vez decidido ello éste se agota.

 

Dijo que si bien la familia constituida por matrimonio o unión libre tiene iguales derechos y garantías, lo cierto es que en este caso el derecho quedó reconocido y definido en favor de otra persona, sin que sea viable una nueva reclamación pues ello desconocería la firmeza de los actos administrativos.

 

 

Agregó que aunque al proceso se allegan declaraciones sobre la convivencia de la demandante con el causante, ello no desvirtúa el reconocimiento que anteriormente se hizo a favor de la cónyuge Rosa Elvira Carmona de Angulo, situación que no puede desconocerse por estar debidamente ejecutoriada.

 

 

Por último expresa que acceder a las pretensiones sería admitir la sustitución de la sustitución, figura inexistente en nuestro ordenamiento jurídico.

 

 

 

LA APELACION

 

Al apelar la sentencia la demandante expresa que la pensión sustitutiva es un derecho de tracto sucesivo y solo prescriben las mesadas, de manera que los actos que deciden sobre una sustitución pensional no son definitivos y pueden controvertirse en cualquier tiempo; que no reclama la sustitución de una sustitución sino una sustitución directa de acuerdo con lo previsto en el decreto 1160 de 1989 pues a ella fue reconocida la prestación como única beneficiaria con fundamento en la ley 44 de 1980; que para revocarle la sustitución pensional solo se argumentó la existencia de un matrimonio contraído por el causante con anterioridad al que contrajo con ella; que la pensión nunca fue pagada a la cónyuge anterior; que si bien existió otro vínculo matrimonial, no es menos cierto que el que ella contrajo también le confiere la condición de esposa legítima, circunstancia que no ha sido definida judicialmente; que desestimada su condición de cónyuge tiene derecho a ser reconocida como compañera permanente;  y que la legalidad de los actos acusados ha sido desvirtuada.

 

 

ALEGATOS DE LAS PARTES

 

Corrido el traslado presentaron alegatos la entidad demandada y el Ministerio Público.

 

La Caja Nacional de Previsión Social expresa que comparte íntegramente el fallo apelado pues cuando falleció el señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández se encontraba vigente el vínculo matrimonial con Rosa Elvira Carmona de Angulo; que la calidad de compañera permanente solo se admite cuando falta el cónyuge; que a la fecha del fallecimiento, la cónyuge probó tener mejor derecho que la demandante; y que los requisitos deben acreditarse al momento en que el derecho se causa y no con hechos ocurridos posteriormente.

 

El Señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo opina que la sentencia apelada debe revocarse para acceder a las pretensiones de la demanda.

 

Afirma que el matrimonio celebrado entre la demandante y el causante nunca fue declarado nulo y tampoco se ha demostrado que la actora lo haya contraído a sabiendas de la existencia del anterior; que el causante manifestó expresamente que la única beneficiaria de la pensión era la demandante; que los testigos que comparecieron al proceso confirman la existencia de la unión libre entre la señora Rocha Torres y el fallecido Angulo Hernández hasta el momento de la muerte de este último; que con la sustitución pensional el bien jurídico tutelado es la familia conformada por contrato sacramental o por libre voluntad; que debe ampararse al cónyuge que prestó asistencia al otro hasta el momento del fallecimiento; que ningún acto de reconocimiento pensional tiene carácter definitivo pudiendo controvertirse de acuerdo   con    las   circunstancias    de     tiempo    y    persona; que resulta irrelevante la discusión acerca de la condición de la demandante como esposa pues el Estado pretende proteger es la actitud humana; que la validez o no de un matrimonio no corresponde definirla a la Caja Nacional de Previsión Social; que el concepto de familia ha tenido una evolución política y social y para ello basta citar los artículos 42 y 43  de la C.P. no siendo procedente privilegiar un tipo de vínculo sobre otro ya que la ley acoge el criterio material de convivencia afectiva al momento de la muerte; y que conforme a las pruebas recogidas en el proceso la familia del causante estaba conformada por su compañera y su hija y, en consecuencia, la sentencia apelada no se encuentra ajustada al espíritu de la Constitución Nacional.

 

Se decide, previas estas

 

 

                                              CONSIDERACIONES

 

Se trata de dilucidar en el caso sub-lite la legalidad de las resoluciones 11912 de 24 de noviembre de 1994, 9656 de 5 de septiembre de 1995 y 126 de mayo 16 de 1996,  mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión les negó el derecho a sustituir pensionalmente al  señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández (q.e.p.d.)

 

Antes de entrar a analizar el caso concreto, cree la Sala necesario hacer las siguientes precisiones:

 

- El derecho pensional y, obviamente, el de la sustitución pensional, derivado del anterior, son imprescriptibles, y por eso pueden solicitarse en cualquier tiempo. Sin embargo el hecho de que sea imprescriptible no quiere decir que el derecho sea inextinguible o que el que lo pretenda pueda válidamente, y en toda circunstancia, atribuírselo. De hecho en estos casos, la ley ha venido consagrando las causas para adquirir el derecho y ha determinado que extinguido el derecho de uno de los beneficiarios acrecerá el de los que lo conserven.

 

- Los actos administrativos que reconocen o los que niegan la pensión o la sustitución pensional  adquieren firmeza, como todos los que profiere la administración. Tratándose de actos que reconocen derechos pensionales, su legalidad puede discutirse en cualquier tiempo, dado el carácter imprescriptible del derecho; pero tratándose de actos que niegan la sustitución pensional, su legalidad debe ser discutida, en los términos previstos para ello por la ley. De lo contrario, las acciones caducan.

 

- La sustitución pensional  viene directamente de quien es titular de la pensión y cuando más puede darse el acrecimiento del derecho de uno de los beneficiarios por extinción del que corresponda a otro; pero no se trata de que, como consecuencia de la extinción de un orden de beneficiarios el siguiente inicie el disfrute.

 

- El derecho a la sustitución pensional, si bien puede pedirse en cualquier tiempo, implica que las condiciones de hecho que se aleguen para ello deben existir al tiempo en que el mismo se consolide. Para el caso de la sustitución pensional, esas condiciones deben existir al momento de la muerte del titular de la pensión.

 

Sobre estas bases se analizará el caso que ahora ocupa la atención de la Sala.

 

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDIERON OTORGAR LA SUSTITUCION PENSIONAL A LA SEÑORA ROSA ELVIRA CARMONA.

 

Examinado el expediente se observan al cuaderno 2 los siguientes actos:

 

1. Resolución No. 8522 de 2 de agosto de 1984 (fls. 155 a 157) por medio de la cual se ordena el traspaso provisional de la pensión y su pago a favor de la señora Isabel Rocha Torres;
2. Auto de 26 de agosto de 1987 mediante el cual se suspende el pago pensional ordenado a favor de la señora Isabel Torres Rocha (fls. 195 y 196)
3. Resolución No.15140 de 1987 por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 26 de agosto de 1987, confirmándolo. (fls. 208 a 210)
4. Resolución 5779 de 1º de noviembre de 1988 mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 26 de agosto de 1987, confirmándolo. (fls. 223 a 226)
5. Resolución 1211 de 16 de febrero de 1990 mediante la cual se revoca la resolución 8522 de 1984, se niega la sustitución pensional a la señora Isabel Torres Rocha y se sustituye la pensión de jubilación del señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández en favor de la señora Elvira Carmona de Angulo.(fls. 229 a 231)
6. Resolución 10477 de 31 de diciembre de 1990 por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución 1211 de 16 de febrero de 1990, confirmándola. (fls. 237 a 239)
7. Resolución 2101 de 10 de mayo de 1991 por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución 1211 de 16 de febrero de 1990, confirmándola (fls. 240 a 243) acto notificado a la señora Isabel Torres Rocha el 5 de junio de 1991 (fl. 243 vto.)

En resumen la situación que se dilucidó en los mencionados actos fue el mejor derecho de la señora Elvira Carmona de Angulo por cuanto contrajo matrimonio con el causante años antes de la fecha en que lo hizo la demandante, razón por la cual, a juicio de la entidad, ese último vínculo matrimonial había nacido viciado.

 

Sin duda, los anteriores son actos administrativos definitivos proferidos dentro del procedimiento administrativo que se generó a raíz de la petición de sustitución pensional que presentaran ante la Caja Nacional de Previsión Social la hoy demandante y la señora Elvira Carmona de Angulo; frente a ellos se agotó la vía gubernativa y se encuentran ejecutoriados.

 

Esos actos decidieron el fondo de las peticiones  extinguiendo la sustitución pensional que de manera provisional había sido reconocida a la señora Isabel Torres Rocha y negándole el derecho reclamado; y crearon una situación de carácter particular y concreto en favor de la señora Elvira Carmona de Angulo al reconocerle el derecho pensional.

 

Es decir que, se conjugan en una sola manifestación de la administración dos situaciones: la que reconoce el derecho pensional y la que lo niega. En estas condiciones, quien fué favorecida con la sustitución pensional podía asegurar la efectividad de su derecho en cualquier tiempo. Quien no lo fué solo podía discutir la legalidad del acto en los términos y condiciones dispuestos para ello en la ley.

 

Así las cosas, si la actora estaba inconforme con las razones que llevaron entonces a la Caja Nacional de Previsión Social a negarle el derecho y concedérselo a otra persona, ha debido demandar en tiempo tales actos que la afectaban directamente. Reconocido el derecho a una sustitución pensional, se niega el derecho a otra que, por supuesto, se niega definitivamente o desaparece.

 

Resultaría entonces ilegal, conceder a la demandante, como ella lo pretende en este momento, la sustitución pensional que le fue otorgada mediante la resolución 8522 de 1984. Ello sería revivir los términos para estudiar la legalidad de las decisiones que revocaron tal acto para negarle el derecho y otorgárselo a Elvira Carmona. Frente a ellos la acción se encontraría caducada.

 

Lo anterior podría llevar a la Sala a afirmar que la presente demanda es inepta pues no se demandaron todos los actos que afectaron la situación de la actora. Sin embargo, como el derecho discutido es pensional y éste, como tal, es imprescriptible y puede pedirse en cualquier tiempo, es procedente estudiar el fondo de la situación para analizar las situaciones nuevas planteadas en la nueva petición.

 

DE LA SITUACION NUEVA PLANTEADA POR LA DEMANDANTE:

 

En síntesis puede afirmarse que el hecho nuevo que llevó a la actora a solicitar la sustitución de la pensión de señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández (q.e.p.d.) fue el fallecimiento de la cónyuge señora Elvira Carmona de Angulo a quien se le había reconocido la sustitución pensional  y, según el registro de defunción obrante a folio 5, falleció el 11 de noviembre de 1993.

 

Con fundamento en esta circunstancia considera la demandante que es posible reconocerle la sustitución pensional ya sea porque al no existir la primera cónyuge ella adquiere tal condición, o porque en últimas al faltar el cónyuge y ostentar ella la calidad de compañera permanente, conforme lo demuestra mediante declaraciones, tendría derecho a la sustitución reclamada.

 

Atendiendo la fecha de fallecimiento del causante, 6  de julio de 1984, según el certificado de defunción obrante a folio 147 del cuaderno 2, las normas aplicables al caso eran:

 

Decreto 3135 de 1968 al tenor del cual:

 

“Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y los hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes.” (resalta la Sala)

 

 

La Ley 12 de 1975 que preceptuaba:

 

“Artículo 1º: El cónyuge superstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la ley, o en convenciones colectivas.

Artículo 2º: Este derecho lo pierde el cónyuge sobreviviente cuando por su culpa no viviere unido al otro en el momento de su fallecimiento, o cuando contraiga nuevas nupcias o haga vida marital, y los hijos por llegar a la mayoría de edad o cesar la incapacidad.

Artículo 3º: Cónyuge superstite e hijos concurrirán por mitades, con derecho a acrecer cuando falte uno de los ordenes o se extinga su derecho, lo propio que los hijos entre sí.” (resalta la Sala)

 

Y por último la Ley 113 de 1985 que determinaba:

 

“Artículo 1º: Para los efectos del artículo 1º de la Ley 12 de 1975, se entenderá que es cónyuge superstite el esposo o esposa de la persona fallecida, siempre y cuando se hallare vigente el vínculo matrimonial según la ley colombiana a la fecha de la muerte....

...Parágrafo 2º: Si se diere el caso previsto por el numeral 12 del artículo 140 del Código Civil, solo tendrá derecho a la pensión el hombre o la mujer con quien la persona muerta contrajo primer matrimonio.” (resalta la Sala)

 

 

Las normas que disponen el orden de beneficiarios establecen claramente que el derecho lo devengará el siguiente solo cuando el anterior no exista o se extinga sin perjuicio de acrecer el de otro beneficiario siempre que el derecho de los que concurrieron con él se extinga o se pierda.

 

Ninguna otra interpretación cabe frente a esta situación pues lo contrario implicaría que la sustitución pensional, como lo pretende la demandante, sería devengada primero por el cónyuge  y una vez extinguido ese derecho lo devengaría la compañera (o) permanente.

 

El texto de las disposiciones transcritas en lo relativo al cónyuge y la compañera (o) es excluyente y no subsiguiente ni concomitante, es decir, lo adquiere una u otra (o), sin que haya posibilidad sucesiva.

 

Ahora, la circunstancia nueva planteada por la demandante es el fallecimiento de la cónyuge, hecho sucedido con posterioridad al momento de la muerte del causante; esto implica que no existía cuando se consolidó el derecho a la sustitución pensional.

 

El derecho corresponde al cónyuge o a la compañera (o) sobrevivientes, pero en este caso tanto la una como la otra vivían al momento de la muerte del causante.

 

Sin duda la muerte del beneficiario de la sustitución pensional implica la extinción del derecho a la sustitución y, como lo señala claramente la ley, esa extinción solo beneficia a quienes habiendo consolidado el derecho hayan sido o sean reconocidos como sustitutos por haber reunido los requisitos legales al momento de la muerte del causante.

 

En estas condiciones, en este proceso,  es irrelevante determinar si al momento de la muerte del señor Angulo Hernández, la demandante era la cónyuge o la compañera permanente pues lo cierto es que el derecho, en su momento se decidió a favor de quien, en primer lugar, había contraído matrimonio con el señor Leopoldo Camilo Angulo Hernández y con la muerte de la cónyuge superstite no puede surgir o acrecer un derecho que no se consolidó oportunamente en favor de la demandante.

 

En resumen, el derecho a la sustitución pensional fue reconocido a la cónyuge sobreviviente y su muerte no otorga derecho alguno a favor de la demandante. El derecho a la sustitución pensional se origina directamente en el titular de la pensión. O el de otros acrece por la pérdida o extinción del derecho de los demás beneficiarios, atendiendo las razones contempladas en la ley y en el orden en ella previsto.

 

La Sala no desconoce que el derecho a la sustitución pensional  tiende a favorecer en igualdad de condiciones a la familia constituida sacramental o voluntariamente, con privilegio de la convivencia. Pero esa no es la situación que corresponde dilucidar en este caso.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

 

                                                   F  A  L  L  A  :

 

 

Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, el 26 de septiembre de 1997.

 

Reconócese personería al doctor William Ballen Núñez como apoderado de la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos del poder obrante a folio 94.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

ALBERTO ARANGO MANTILLA          ANA MARGARITA OLAYA FORERO

 

 

 

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

 

 

 

                                    MIRYAM VIRACACHA SANDOVAL

                                                Secretaria Ad-Hoc