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REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD - Plazo de inscripción; declaración de cumplimiento de condiciones de habilitación / HABILITACION DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD - Capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico administrativa / INSCRIPCION EN REGISTRO ESPECIAL DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD - Plazo máximo so pena de no operar
Pues bien, el artículo 14 del Decreto 2309 de 2002 estableció para los prestadores de servicios de salud y los definidos como tales la obligación de presentar el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante las entidades departamentales y distritales de salud correspondientes para efectos de su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, formulario en el cual debían declarar el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en dicho Decreto y cuyas características deberían ser establecidas por el Ministerio de Salud, condiciones de habilitación contenidas en los artículos 10º, 11 y 12 ibídem, a saber: condiciones de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico administrativa, las cuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 ibídem, deberían ser objeto de autoevaluación por parte de los prestadores de servicios de salud, quienes de encontrarse en imposibilidad de cumplir con las condiciones para la habilitación dentro de los términos establecidos en el acto administrativo que fijara los estándares, deberían abstenerse de ofrecer o prestar los servicios en los cuales se presentara esa situación. Por su parte, el artículo 52 ibídem, fijó a los Prestadores de Servicios de Salud y a los definidos como tales que al momento de entrar en vigencia dicha norma estuvieran prestando servicios de salud un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigor del Decreto para que presentaran por primera vez el Formulario de Inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante la autoridad competente, fecha a partir de la cual caducarían los registros anteriores y, por tanto, de no efectuar la inscripción en dicho plazo no podrían continuar operando como prestadores del servicio de salud.
CONDICIONES DE HABILITACION - Verificación posterior a inscripción en Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud / PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD - Verificación de condiciones de habilitación conforme al Plan de Visitas reglamentado por Minsalud
A su turno, el artículo 16 ibídem, previó que la revisión detallada de los soportes entregados con el formulario sería posterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 ibídem, el cual dispuso que las entidades departamentales y distritales de salud serían las responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones exigibles a los Prestadores de Servicios de Salud y a los definidos como tales en lo relativo a las condiciones de capacidad técnico administrativa y de suficiencia patrimonial y financiera; y que en lo relativo a las condiciones de capacidad tecnológica y científica la verificación del cumplimiento de los Requisitos Esenciales establecidos por el Ministerio de Salud se realizaría conforme al Plan de Visitas que para el efecto establecerían las entidades departamentales y distritales de salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de tal normativa, según el cual dicho Plan de Visitas debería elaborarse y ejecutarse aplicando los procedimientos e indicaciones establecidos en el Manual de Procedimientos para la Habilitación que para el efecto expediría el Ministerio de Salud. Fue así como el Ministerio de Salud expidió la Resolución 1439 de 1o de noviembre de 2002, la cual fue parcialmente modificada por la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, objeto de la presente acción de nulidad.
PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD - Plazos de inscripción y plazo de revisión de los soportes de las condiciones de habilitación: inscritos y en proceso de saneamiento / PLAZO DE INSCRIPCION - Difiere del de revisión de sopotes de las condiciones de habilitación
Es evidente, entonces, que tal como lo precisaron el Ministerio de Protección Social y el representante el Ministerio Público, uno fue el plazo máximo establecido para que los prestadores de servicios de salud presentaran el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, el cual se venció el 18 de abril de 2003, esto es, después de transcurridos seis meses de la entrada en vigencia del Decreto 2309 de 2002, y otros fueron los plazos señalados para la revisión detallada de los soportes entregados con el formulario, que sería posterior a dicha entrega (artículos 16 y 24 del Decreto 2309), y cuya disposición fue atribuida al Ministerio de Salud, hoy de Protección Social, y de los cuales se ocuparon los artículos 1º de la Resolución acusada, que fijo como plazo máximo el 31 de diciembre de 2003 para efectos de que los prestadores de servicios de salud ya inscritos en el Registro Especial, esto es, los que se hubieran inscrito hasta el 18 de abril de 2003, detallaran los estándares tecnológicos y científicos que para la fecha de tal inscripción no habían podido cumplir e identificaran el monto financiero y el tiempo necesario para alcanzarlos; y el artículo 5º, que dispuso como plazo máximo el 31 de marzo de 2004 para que los prestadores de servicios de salud que se hallaran desarrollando procesos de saneamiento de la información contable demostraran la existencia del sistema contable y el cumplimiento de las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera, prestadores que también debieron inscribirse dentro del plazo máximo fijado para el efecto en el Registro Especial (18 de abril de 2003). Surge de lo expuesto que los artículos 1º y 5º de la Resolución 486 de 2003 en manera alguna desconocieron el plazo máximo fijado por el artículo 52 del Decreto 2309 de 2002 y que, por el contrario, sujetaron la posible habilitación de los prestadores de servicios de salud al cumplimiento de los estándares en ella establecidos y siempre y cuando aquellos se hubieran inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud dentro del término de la norma reglamentada.
PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD EN PROCESO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS - Previa inscripción en término, puede verificarse las condiciones de habilitación una vez culminado el proceso de saneamiento o concordatario / PROCESO DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS - Prestadores de Servicios de Salud: plazo para verificar condiciones habilitantes
De igual manera, la Sala considera que el artículo 6º de la Resolución 486 de 2003 simplemente permitió que los prestadores que se hallaran en procesos de reestructuración o concordatarios demostraran las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera una vez culminado el respectivo proceso, sin que tal disposición implique que los mismos pudieron presentar el formulario después del 18 de abril de 2003, término máximo otorgado por el artículo 52 de la norma reglamentada. Tampoco encuentra esta Corporación la supuesta violación del artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general las autoridades no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, pues en manera alguna el Ministerio de Protección Social mediante las normas demandadas fijó plazos, requisitos y sanciones adicionales a los establecidos en el Decreto 2309 de 1992, en cuanto lo único que hizo fue ejercer la atribución contenida en esta última normativa.
ENTIDADES TERRITORIALES DE SALUD - Autorización temporal para prestar servicios; sujeción progresiva a las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD A NIVEL TERRITORIAL - Sujeción progresiva a las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993: no están eximidas de la inscripción en el Registro de Prestadores de Salud ni de demostrar capacidad tecnológica y científica
El cargo referente a la violación del artículo 4º, inciso 3 que se demanda no encuentra prosperidad, pues si bien es cierto que dicha norma autoriza que las entidades territoriales que venían prestando en forma directa servicios de salud continúen haciéndolo, también lo es que a renglón seguido dispone que “la forma de organización definitiva se establecerá de acuerdo con lo definido por el departamento en la conformación de la red de servicios. En caso de que de acuerdo con la organización de la red departamental de servicios no se requiera se deberá proceder a su supresión”, de lo cual se desprende que tal autorización es temporal, aspecto que es aceptado por la Ley 100 de 1993, cuando en su artículo 174 dispuso: “Artículo 174. Sistema General de Seguridad Social en Salud a nivel territorial. “… “Para el ejercicio de sus competencias, las entidades territoriales se sujetarán, a partir de la vigencia de esta Ley, al servicio público de salud aquí regulado, que precisa y desarrolla los términos, condiciones, principios y reglas de operación de las competencias territoriales de que trata la Ley 60 de 1993 y la Ley 10 de 1990. En desarrollo de lo anterior, la estructura actual de los servicios de salud del subsector oficial en las entidades territoriales se adaptará e integrará progresivamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud. “…”. Es claro, entonces, que fue la misma Ley 100 de 1993 la que señaló que las competencias de las entidades territoriales en materia de salud se sujetarán a lo dispuesto en las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 y que dicha sujeción se hará en forma progresiva, lo cual se encuentra en perfecta armonía con lo dispuesto en la norma demandada, cuando establece que la forma definitiva como prestarán el servicio de salud las entidades territoriales departamentales se definirá posteriormente y que en caso de no ser necesaria dicha prestación se suprimirá. Adicionalmente, la Sala considera que el hecho de que se permita continuar prestando el servicio de salud directamente a las entidades territoriales no vulnera los artículos 13 y 49, inciso 3 de la Constitución Política, en cuanto del precepto acusado no se deriva que tales entidades territoriales como prestadoras del servicio de salud estén eximidas del cumplimiento de los demás requisitos para el efecto, por ejemplo, inscribirse en el Registro de Prestadores de Salud y demostrar las capacidades tecnológicas científicas requeridas, de tal manera que garanticen la prestación del servicio de salud a los usuarios de forma oportuna, personalizada, humanizada, continua e integral, además de que tal autorización temporal no desdibuja la organización en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad de los servicios de salud. Al no haber logrado demostrar la parte demandante los vicios de ilegalidad que endilga a la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00292-01
Actor: NELLY SANCHEZ SALAZAR
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad parcial incoada por NELLY SÁNCHEZ SALAZAR en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 1º, 4º, inciso 3, 5º, 6º y 7º de la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, emanada del Ministerio de la Protección Social.
- ANTECEDENTES
- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
En apoyo de sus pretensiones la parte actora sostiene que el acto acusado viola los artículos 13, 49, inciso 3, y 84 de la Constitución Política; 10º, 11, parágrafo, 12, 15, 16, 27 y 52 del Decreto 2309 de 2002; 19, parágrafo 1, y 6º de la Ley 10 de 1990; 153, numeral 5, 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993; y 56 de la Ley 715 de 2001, y estructuró los siguientes cargos de violación:
Primer cargo: Sostiene que el Presidente de la República, de conformidad con los artículos 9º, literal d) de la Ley 10 de 1990 y 173, numerales 2 y 3 de la Ley 100 de 1993, según los cuales es función del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social, dictar las normas científicas que regulan la calidad de los servicios y expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento de todas las entidades e instituciones del Sistema de Salud y Entidades Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, facultó al Ministerio de Salud para establecer los requisitos esenciales o condiciones de capacidad tecnológica y científica, esto es, los requisitos básicos de estructura y proceso de cada uno de los servicios que se consideren suficientes y necesarios para reducir los principales riesgos que amenazan la vida y la salud de los usuarios en el marco de la prestación de los servicios de salud que deben cumplir, sin excepción, todos los prestadores de servicios de salud, previamente a la inscripción; los datos y procedimientos para que las entidades departamentales y distritales de salud puedan valorar la suficiencia patrimonial de los prestadores de servicios de salud; y las características del formulario de inscripción.
Se refiere a que los prestadores de servicios de salud o los asimilados como tales tienen la obligación de verificar, previamente a la inscripción, el pleno cumplimiento de las condiciones de capacidad tecnológica y científica establecidas por el Ministerio de la Protección Social y demás condiciones de suficiencia patrimonial y financiera y capacidad técnico administrativa exigidas para la habilitación (artículos 11 y 12 del Reglamento), y a que en caso de identificar o existir deficiencias en su cumplimiento aquellos deben realizar los ajustes necesarios antes de presentar y radicar ante la autoridad competente el formulario de inscripción y los soportes establecidos por dicho Ministerio, debiendo abstenerse de ofrecer y prestar los servicios en caso de incumplir las condiciones de habilitación, como quiera que de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 16, sólo a partir de la radicación de la inscripción en la entidad departamental o distrital de salud correspondiente se considera que están autorizados para prestar los servicios declarados.
Señala que de norma legal alguna se desprende que el Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social, esté autorizado para establecer plazos, requisitos, programas y compromisos para que los prestadores de servicios de salud y los asimilados como tales que para el 18 de octubre de 2002, cuando entró en vigencia el Decreto 2309 de 2002, no cumplieran con los estándares tecnológicos y científicos, con las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera o no pudieran demostrar la existencia de un sistema contable radicaran ante la autoridad competente el formulario para ser inscritos en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud después del 17 de abril de 2003, plazo perentorio para su inscripción, que fue fijado en el artículo 52 transitorio.
Anota que el citado artículo, por el contrario, establece de manera clara y expresa que los prestadores de servicios de salud y los definidos como tales que al momento de entrar en vigencia el citado Decreto estaban prestando servicios de salud tendrían hasta el 17 de abril de 2003 para verificar el cumplimiento de las condiciones exigidas para la habilitación, realizar los ajustes necesarios en caso de identificar deficiencias y una vez constatado el cumplimiento de todos los requisitos o condiciones exigidos presentar el formulario de inscripción con los debidos soportes ante la autoridad competente, o abstenerse de ofrecer y prestar los servicios si era imposible cumplir con todas las condiciones de habilitación, como quiera que a partir de esa fecha caducarían los registros anteriores y, en consecuencia, no podrían continuar la operación (artículo 15, inciso 2 del Decreto 2309 de 2002).
Considera que las normas demandadas, mediante las cuales el hoy Ministerio de Protección Social establece plazos, condiciones y hasta sanciones para el cumplimiento de los estándares tecnológicos y científicos y de las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera de los prestadores de servicios de salud que estaban prestando servicios cuando entró en vigencia el Decreto 2309 de 2002, después del plazo señalado en el reglamento general, infringen no sólo sus artículos 10º, 11, parágrafo, 15, 16 y 57, sino también el 27, que dispone que desde el 18 de octubre de 2002 cesaron los planes de cumplimiento que se encontraban en curso para completar los requisitos esenciales o condiciones de capacidad tecnológica y científica establecidas por el Ministerio de Salud, no habiendo lugar al establecimiento de nuevos planes.
A su juicio, las normas acusadas, además de infringir las disposiciones reglamentarias antes identificadas violan el artículo 84 de la Constitución Política, como quiera que ellas establecen plazos, requisitos y sanciones adicionales a los establecidos de manera general en el Decreto 2309 de 1992.
Segundo cargo.- Señala que de acuerdo con los parámetros establecidos en los artículos 12 del Decreto 2309 de 2002, 19, parágrafo 1 de la Ley 10 de 1990, 153, 194 y 197 de la Ley 100 de 1993 y 56 de la Ley 715 de 2001, la prestación de los servicios de salud en forma directa por las entidades territoriales debe hacerse por conducto de entidades públicas descentralizadas creadas para el efecto y que el Sistema General de Seguridad Social en Salud denomina Empresas Sociales del Estado, esto es, entidades públicas descentralizadas de categoría especial con personería jurídica reconocida en la ordenanza o acuerdo que las crea, autonomía administrativa y patrimonio independiente, creadas o reestructuradas con el objeto de prestar servicios de salud, bien como un servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social, las cuales, a partir de la vigencia de la Ley 715 de 2001, al igual que las entidades privadas que prestan servicios de salud, para poder inscribirse en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud deben cumplir las condiciones de capacidad tecnológica y científica, suficiencia patrimonial y capacidad técnico administrativa establecidas en el Reglamento, de acuerdo con el procedimiento y dentro del plazo señalado en el mismo.
Considera que al establecer el artículo 4º, inciso 3, norma acusada, que la prestación de servicios en forma directa por las entidades territoriales puede continuar a través de entidades que no son autónomas o descentralizadas, es decir, a través de organismos o entidades que administrativamente se encuentran engastados dentro de la estructura de una Secretaría o Departamento Administrativo del Sector Central o de una entidad del sector descentralizado del orden departamental o municipal en calidad de simples dependencias carentes de personería jurídica, de patrimonio independiente y de autonomía financiera, administrativa, presupuestal y contable y, en consecuencia, desprovistas legalmente de capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, de ser representadas judicial y extrajudicialmente y de tomar las decisiones indispensables para llevar a buen término sus funciones, infringe el artículo 12 del Reglamento, conforme al cual son condiciones técnico administrativas para una institución prestadora de servicios de salud el cumplimiento de los requisitos legales exigidos por las normas vigentes con respecto a su existencia y representación legal, de acuerdo con su naturaleza jurídica y el cumplimiento de los requisitos administrativos y financieros que les permitan demostrar que la institución cuenta con un sistema contable para generar estados financieros según las normas contables vigentes a las cuales debe ajustarse en su contenido y alcance, teniendo en cuenta que tratándose de entidades públicas mediante las cuales las entidades territoriales prestan en forma directa servicios de salud, las condiciones de capacidad técnico administrativa están preestablecidas en las normas legales que regulan el Sistema de Salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud y las cuales se identificaron al inicio de este cargo.
Por otro lado, la autorización contenida en la norma demandada para que la prestación de servicios de salud en forma directa por las entidades territoriales a través de dependencias públicas pueda continuar, además de infringir el artículo 52 del Reglamento infringe el 56 de la Ley 715 de 2001 y el derecho a la igualdad contenido en el canon constitucional 13, por cuanto da un trato discriminatorio e irrazonable a las entidades territoriales y a las descentralizadas cuyo objeto principal no es la prestación de servicios de salud, autorizándolas para que continúen prestando el servicio público esencial de salud, que implica un riesgo social, a través de dependencias que no cumplen las condiciones o requisitos que la ley exige como un mecanismo de control.
Adicionalmente, vulnera el artículo 49, inciso 3 de la Constitución Política, según el cual los servicios de salud se deben organizar en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
Tercer cargo.- A juicio de la actora, las normas acusadas violan el artículo 121 de la Constitución Política, pues el Ministro de la Protección Social, sin facultad alguna y sobrepasando los límites de la ley y el reglamento y en contra del interés general estableció un privilegio para los prestadores de servicios de salud cuyos registros caducaron y quienes, por tanto, no podían cumplir con los requisitos o condiciones señalados para inscribirse dentro del plazo dispuesto.
- Las razones de la defensa
La Nación–Ministerio de la Protección Social, sostiene que como ente rector en materia de salud le corresponde, entre otras funciones, diseñar las normas técnicas de calidad que se deben aplicar en la prestación de servicios de salud, en el control de los factores de riesgo y en el diseño de la políticas, planes y programas de las áreas bajo su cargo, además de servir de asesor técnico de las entidades territoriales; es así que mediante la Resolución 486 de 2003, de manera optativa, señaló que los prestadores de servicios de salud podrían presentar un programa financiero que implicara la destinación de un monto de recursos financieros para efectos de cumplir los estándares tecnológicos requeridos.
Aclara que en momento alguno el Ministerio estableció nuevos plazos o requisitos como lo afirma la demandante, ya que si bien es cierto que el artículo 52 transitorio del Decreto 2309 de 2002 fijó de manera perentoria el término de 6 meses contados a partir de la vigencia de dicho Decreto como plazo para que todos los prestadores de servicios de salud presentaran por primera vez el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud con el fin de dar cumplimiento a lo consagrado en el artículo 16 ibídem, también lo es que la norma mencionada además señala que los soportes entregados con el formulario serán objeto de revisión detallada posteriormente, según lo previsto por el artículo 24 ibídem; en consecuencia, la verificación del cumplimiento de las condiciones referentes a la capacidad tecnológica y científica se realizará de conformidad con el plan de visitas que para el caso establezcan las entidades departamentales y distritales de salud.
Menciona que la Resolución acusada en su artículo 1º establece como soporte del programa financiero que se presente el detalle de los estándares tecnológicos y científicos que a la fecha máxima prevista por el Decreto 2309 de 2002 no han podido cumplir o ajustar los prestadores de servicios de salud, sin que en momento alguno haya creado un plazo y/o requisito adicional a los ya propuestos por el Decreto 2309 de 2002, pues su única finalidad fue la de dar a los prestadores de servicios de salud la posibilidad de presentar, dentro de los parámetros previstos por el decreto reglamentario, un programa financiero que garantizara la estandarización en capacidad tecnológica y científica requerida.
Respecto a la presunta violación del artículo 15 del Decreto 2309 de 1992, sostiene que debe diferenciarse entre la inscripción del formulario, lo cual es claro debe cumplirse dentro del término previsto en el mencionado Decreto, y la posterior revisión de los soportes de acuerdo con las visitas señaladas por las instancias pertinentes; que es importante también diferenciar tal inscripción de la autoevaluación prevista en el artículo 15 ibídem, en el cual se señala que los prestadores que se encuentren en la imposibilidad de cumplir con dichos estándares deben abstenerse de ofrecer y prestar servicios y así, al decir de la Resolución que los prestadores podrán presentar programas financieros, de ello se infiere que lo harán los que puedan asignar ciertos recursos a la consecución de los requisitos técnico-científicos, prestadores de servicios que previamente habían presentado dicha información como soporte al formulario de inscripción radicado dentro del plazo previsto por el artículo 52 ibídem.
Colige que el objetivo fundamental del acto acusado era que la gran mayoría de los prestadores de servicios de salud dentro del marco normativo vigente pudieran dar cumplimiento óptimo a dichos requisitos, no sólo para efectos de la habilitación de la prestadora, sino para garantizar la prestación de un servicio de salud adecuado.
En cuanto al artículo 11 del Decreto 2309 de 2002, en el que se establece el cumplimiento de las condiciones que posibilite la estabilidad financiera de las prestadoras de servicios de salud, sostiene que tal como en el caso de las condiciones tecnológico científicas, éste ha debido presentarse como soporte del formulario de inscripción radicado en el plazo establecido por el artículo 52 ibídem.
Anota que bajo esos presupuestos la Resolución acusada prevé en sus artículos 5º y 6º dos circunstancias en las que posteriormente se puede encontrar una prestadora de servicios: la de hallarse desarrollando procesos de saneamiento de la información contable o tramitando procesos de reestructuración o concordatarios de conformidad con la Ley 550 de 1999 o con el C. de Co.
Frente al artículo 7º que se acusa precisa que la verificación del cumplimiento de estos compromisos se hace dentro de las visitas contempladas en el artículo 26 del Decreto 2309 de 2002, y que las sanciones por el eventual incumplimiento en los compromisos no son otras sino las establecidas en la ley, aplicables al sistema de habilitación.
Considera que también carece de asidero la presunta violación del artículo 84 de la Constitución Política, por cuanto no se han previsto plazos, requisitos, condiciones o sanciones adicionales, sino una serie de situaciones en las cuales se pueden encontrar diferentes prestadores de servicios de salud y las soluciones para posibilitar su habilitación y dar cumplimiento a las previsiones de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, en el sentido de garantizar el servicio público de salud.
De otra parte, refiere que el criterio preponderante a partir del cual la Resolución 486 consideró necesario que la prestación de servicios de salud en algunos casos siguiera siendo asumida por las entidades territoriales fue el no desconocer que el proceso de descentralización se sigue desarrollando en el área de la salud.
Para desestimar el cargo de violación del derecho a la igualdad, la demandada reitera que el acto acusado no tuvo objetivo distinto al de otorgar a los prestadores de servicios que lo consideraran pertinente y viable dentro del marco establecido por el Decreto 2309 de 2002 la opción para que asumieran, previo cumplimiento de la inscripción prevista en el artículo 16 y el plazo previsto en el artículo 52, los requisitos establecidos para el efecto al momento en que los soportes del formulario fueron detalladamente revisados de conformidad con lo estatuido en el artículo 24, es decir, que el interés último se constituye en garantizar bajo los criterios de calidad y habilitación requeridos la continuidad en la prestación de los servicios de salud, que como derecho y servicio público se encuentra en cabeza del Estado.
e.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 3 de septiembre de 2004 se admitió la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente.
Dentro del término para alegar de conclusión, hizo uso de tal derecho el representante del Ministerio Público.
- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado se refiere a que el artículo 10º del Decreto 2309 de 2002 señala qué se entiende por condiciones de capacidad tecnológica y científica que deben cumplir los prestadores de servicios de salud y que se consideran suficientes y necesarias para reducir los riesgos que amenazan la vida y la salud, atribuyéndole la competencia para definirlos al Ministerio de Salud; que tal atribución se ejerció inicialmente con la expedición de la Resolución 1439 de 2002, modificada por el acto acusado, sin que se observe violación de la norma legal.
Menciona que el artículo 11 del Decreto 2309 de 2002 define qué es la suficiencia patrimonial y financiera de las instituciones prestadoras de servicios de salud, sus condiciones y sus proyecciones para efectos de competitividad, liquidez y cumplimiento de obligaciones, asignándole al Ministerio de Salud la facultad de establecer los datos y procedimientos para que las entidades departamentales y distritales puedan valorar la suficiencia patrimonial de tale entidades, atribución que encuentra se ejerció sin exceso.
El artículo 15 del Decreto 2309 de 2002 establece el mecanismo de la autoevaluación como instrumento verificador de las condiciones exigidas para habilitación, sobre la base de que quien no esté en posibilidades de cumplirlas deberá abstenerse de ofrecer o prestar los servicios, previsiones que, a juicio de la Procuraduría, no se encuentran desconocidas por las normas acusadas, en cuanto éstas, por el contrario, establecen supuestos de verificación de las condiciones exigidas para efectos de garantizar una adecuada prestación de tales servicios.
Por su parte, el artículo 16 del Decreto 2309 de 2002 define la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, señala el procedimiento, las condiciones, los soportes y la habilitación para prestar el servicio de acuerdo con lo que al respecto establezca el Ministerio de Salud, e igualmente distingue entre el término para realizar la inscripción y la posterior evaluación de los soportes presentados, conceptos que dice tampoco se desconocen en el acto acusado ya que, por el contrario, en él se nota claramente que una es la actuación de la inscripción y otra la evaluación posterior de los supuestos acreditados para ella.
Por lo anterior, estima que tampoco fueron violados los artículos 27 y 52 del Decreto 2309 de 2002 y 84 de la Constitución Política.
Frente a la alegada violación de los artículos 12 y 52 del Decreto 2309 de 2002, 19, parágrafo 1 de la Ley 10 de 1990, 153, numeral 5, 194 y 197 de la Ley 100 de 1993, 56 de la Ley 715 de 2001 y 13 y 49 de la Constitución Política por parte del artículo 4º de la Resolución acusada, observa que si bien las normas que se consideran infringidas aluden a la prestación de los servicios de salud por parte de entidades dotadas de personería jurídica, ello no se contempla con carácter exclusivo y excluyente, debido a que esas mismas disposiciones consagran excepciones sobre el particular “… de acuerdo con su naturaleza jurídica…” o según “…lo que reglamente el Gobierno…”.
Afirma que cuando la norma acusada se refiere a la continuidad de la prestación del servicio cuando esté a cargo de las entidades territoriales directamente, tal consideración debe entenderse con carácter de transitoriedad, explicable por las condiciones propias de cada ente local y mientras se adopta la decisión requerida para definir si tales organizaciones permanecen bajo las condiciones exigidas legalmente o desaparecen por no ser necesarias.
Por las razones expuestas concluye que tampoco se presentó la violación del artículo 121 de la Constitución Política.
III CONSIDERACIONES DE LA SALA
Las normas acusadas de la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, son las siguientes:
“Artículo 1º. Para efectos de la inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud, establecida en el artículo 16 del Decreto 2309 de 2002, los prestadores de servicios de salud podrán presentar un programa financiero suscrito por su representante legal, en el cual se comprometen a destinar y ejecutar un monto de recursos para el cumplimiento de estándares tecnológicos y científicos. El programa financiero deberá acompañarse de los siguientes soportes:
“El detalle de los estándares tecnológicos y científicos que a la fecha máxima de inscripción en el registro especial, establecida por el Decreto 2309 de 2002, no ha podido cumplir o ajustar.
“Frente a cada uno de los estándares de la relación, identificará el monto financiero y el tiempo necesario para alcanzar el estándar. El plazo máximo no podrá superar el 31 de diciembre de 2003”.
“Artículo 4o. …
“La prestación de servicios que esté siendo realizada por las entidades territoriales en forma directa, y no a través de entidades autónomas y descentralizadas, podrá continuar. La forma de organización definitiva se establecerá de acuerdo con lo definido por el departamento en la conformación de la red de servicios. En caso de que de acuerdo con la organización de la red departamental de servicios no se requiera se deberá proceder a su supresión”.
“Artículo 5º. Las instituciones prestadoras de servicios de salud que se hallen desarrollando procesos de saneamiento de la información contable, tendrán plazo para demostrar la existencia del Sistema Contable y el cumplimiento de las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera hasta el 31 de marzo de 2004. Para este efecto, al momento de registrarse, las instituciones prestadoras de servicios deberán presentar una certificación emitida por el representante legal, en la cual conste que la institución se encuentra desarrollando dicho proceso”.
“Artículo 6º. Las instituciones prestadoras de servicios de salud que se hallen en procesos de reestructuración de pasivos o en procesos concordatarios, en los términos establecidos en la Ley 550 de 1999 o en el Código de Comercio, demostrarán las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera, una vez culmine el proceso de reestructuración o concordato”.
“Artículo 7º. Las entidades territoriales de salud incluirán en el plan de visitas, la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos.
“Parágrafo. El incumplimiento de los compromisos en las fechas establecidas dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en la ley aplicables en el sistema de habilitación”.
Por su parte, las normas presuntamente violadas son del siguiente tenor:
Decreto 2309 de 2002:
“Artículo 10º. Condiciones de capacidad tecnológica y científica. Son requisitos básicos de estructura y proceso que deben cumplir los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales por cada uno de los servicios que prestan y que se consideran suficientes y necesarios para reducir los principales riesgos que amenazan la vida o la salud de los usuarios en el marco de la prestación del servicio de salud. Las condiciones de capacidad tecnológica y científica del Sistema Único de Habilitación para Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales serán los Requisitos Esenciales que establezca el Ministerio de Salud.
“Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud podrán someter a consideración del Ministerio de Salud propuestas para la aplicación en sus correspondientes jurisdicciones de condiciones de capacidad tecnológica y científica superiores a las que se establezcan para el ámbito nacional. En todo caso, la aplicación de estas exigencias deberá contar con la aprobación previa del Ministerio de Salud.
“Parágrafo. Los profesionales independientes que prestan servicios de salud, sólo estarán obligados a cumplir con las normas relativas a la capacidad tecnológica y científica”.
“Artículo 11. De la suficiencia patrimonial y financiera. Es el cumplimiento de las condiciones que posibilitan la estabilidad financiera de las instituciones prestadoras de servicios de salud en el mediano plazo, su competitividad dentro del área de influencia y la liquidez y cumplimiento de sus obligaciones en el corto plazo.
“Parágrafo. El Ministerio de Salud establecerá los datos y los procedimientos para que las Entidades Departamentales y Distritales de Salud puedan valorar la suficiencia patrimonial de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.
“Artículo 12. De las condiciones de capacidad técnico-administrativa. Son condiciones técnico-administrativas para una institución prestadora de servicios de salud:
“1. El cumplimiento de los requisitos legales exigidos por las normas vigentes con respecto a su existencia y representación legal, de acuerdo con su naturaleza jurídica.
“2. El cumplimiento de los requisitos administrativos y financieros que le permitan demostrar que la institución prestadora de servicios de salud, cuenta con un sistema contable para generar estados financieros según las normas contables vigentes”.
“Artículo 15. Autoevaluación del cumplimiento de las condiciones para la habilitación. De manera previa a la presentación del Formulario de Inscripción de que trata el Artículo 14 del presente Decreto, los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales deberán realizar una autoevaluación de las condiciones exigidas para la habilitación, con el fin de verificar su pleno cumplimiento. En caso de identificar deficiencias en el cumplimiento de tales condiciones, los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales deberán realizar los ajustes necesarios.
“Cuando un Prestador de Servicios de Salud o uno definido como tal se encuentre en imposibilidad de cumplir con las condiciones para la habilitación dentro de los términos establecidos en el acto administrativo que fije los estándares, deberá abstenerse de ofrecer o prestar los servicios en los cuales se presente esta situación.
“Artículo 16. Inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud. Es el procedimiento mediante el cual el Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal, luego de efectuar la autoevaluación y habiendo constatado el cumplimiento de las condiciones para la habilitación, radica el Formulario de Inscripción de que trata el Artículo 14 del presente Decreto y los soportes que para el efecto establezca el Ministerio de Salud, ante la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, para efectos de su incorporación en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.
“La Entidad Departamental o Distrital de Salud efectuará el trámite de inscripción de manera inmediata, previa revisión del diligenciamiento del Formulario de Inscripción. La revisión detallada de los soportes entregados será posterior, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 24 del presente Decreto.
“A partir de la radicación de la inscripción en la Entidad Departamental o Distrital de Salud, el Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal se considera habilitado para ofrecer y prestar los servicios declarados.
“Parágrafo 1. Cuando un Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal preste sus servicios a través de dos o más sedes, deberá diligenciar un sólo Formulario de Inscripción, en el que se determinen las condiciones de capacidad tecnológica y científica de cada uno de los establecimientos existentes. El Formulario de Inscripción se presentará en cada una de las jurisdicciones Departamentales o Distritales de Salud en las cuales presta los servicios.
“Parágrafo 2. El Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal deberá declarar en el Formulario de Inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud los servicios que se presten en forma permanente. La inobservancia de esta disposición se considera equivalente a la prestación de servicios no declarados en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y, dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en el Artículo 577 de la Ley 9 de 1.979, el Artículo 49 de la Ley 10 de 1.990 y el Artículo 5 del Decreto 1259 de 1.994. Para el caso de los servicios prestados en forma esporádica, el Prestador de Servicios de Salud o el definido como tal deberá informar de esta situación a la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, la cual realizará visitas con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas para dichos servicios, ordenando su suspensión si los mismos no cumplen con los estándares establecidos, de conformidad con el Artículo 576 del Ley 9 de 1.979”.
“Artículo 27. De los planes de cumplimiento. A partir de la vigencia del presente Decreto, cesarán los Planes de Cumplimiento establecidos para los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales, que se encuentren en curso para completar los Requisitos Esenciales y no habrá lugar al establecimiento de nuevos planes”.
“Artículo 52. Transición. Todos los Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales que al momento de entrar en vigencia la presente norma estén prestando servicios de salud, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para presentar por primera vez el Formulario de Inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante la autoridad competente, fecha a partir de la cual caducarán los registros anteriores. Si vencido el término señalado, no se ha efectuado la inscripción el prestador no podrá continuar la operación”.
Ley 10 de 1990:
“Artículo 19.- …
“Parágrafo 1.- A las unidades de prestación de servicios de salud públicas en los diversos niveles de atención, sólo se les podrá autorizar su funcionamiento, dotándolas de personería jurídica y autonomía administrativa. Se exceptúan de esta norma, sin que para ellas tenga carácter obligatorio, las unidades de prestación de servicios de salud de las instituciones de previsión y seguridad social y del subsidio familiar, los Puestos y Centros de Salud, pertenecientes a entidades descentralizadas que presten servicios de salud en el Municipio de su jurisdicción”.
Ley 60 de 1993:
“Artículo 6º.- …
“Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizarán a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o. del artículo 19 de la Ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley. En virtud de las autorizaciones de la Ley 4a. de 1992 el CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal y los sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política. El Gobierno Nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de personal”.
Ley 100 de 1993:
“Artículo 153. Fundamentos del Servicio Público. Además de los principios generales consagrados en la Constitución Política, son reglas del servicio público de salud, rectoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud las siguientes:
“1. …
“5. Autonomía de instituciones. Las instituciones prestadoras de servicios de salud tendrán, a partir del tamaño y complejidad que reglamente el Gobierno, personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, salvo los casos previstos en la presente Ley”.
“Artículo 194. Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
“Artículo 195. Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico:
“1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión ‘Empresa Social del Estado’.
“2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social.
“3. La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990.
“4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley.
“5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capitulo IV de la Ley 10 de 1990.
“6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación de la administración pública.
“7. El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente Ley.
“8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la nación o de las entidades territoriales.
“9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos”.
“Artículo 197. Empresas Sociales de Salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de vigencia de esta Ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo”.
Ley 715 de 2001:
“Artículo 56. De la inscripción en el registro especial de las entidades de salud. Todos los prestadores de servicios de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o nivel de complejidad deberán demostrar ante el Ministerio de Salud o ante quien éste delegue, la capacidad tecnológica y científica, la suficiencia patrimonial y la capacidad técnico– administrativa, para la prestación del servicio a su cargo”.
Pues bien, el artículo 14 del Decreto 2309 de 2002 estableció para los prestadores de servicios de salud y los definidos como tales la obligación de presentar el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante las entidades departamentales y distritales de salud correspondientes para efectos de su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, formulario en el cual debían declarar el cumplimiento de las condiciones de habilitación contempladas en dicho Decreto y cuyas características deberían ser establecidas por el Ministerio de Salud, condiciones de habilitación contenidas en los artículos 10º, 11 y 12 ibídem, a saber: condiciones de capacidad tecnológica y científica, de suficiencia patrimonial y financiera y de capacidad técnico administrativa, las cuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 ibídem, deberían ser objeto de autoevaluación por parte de los prestadores de servicios de salud, quienes de encontrarse en imposibilidad de cumplir con las condiciones para la habilitación dentro de los términos establecidos en el acto administrativo que fijara los estándares, deberían abstenerse de ofrecer o prestar los servicios en los cuales se presentara esa situación.
Por su parte, el artículo 52 ibídem, fijó a los Prestadores de Servicios de Salud y a los definidos como tales que al momento de entrar en vigencia dicha norma estuvieran prestando servicios de salud un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigor del Decreto para que presentaran por primera vez el Formulario de Inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud ante la autoridad competente, fecha a partir de la cual caducarían los registros anteriores y, por tanto, de no efectuar la inscripción en dicho plazo no podrían continuar operando como prestadores del servicio de salud.
A su turno, el artículo 16 ibídem, previó que la revisión detallada de los soportes entregados con el formulario sería posterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 ibídem, el cual dispuso que las entidades departamentales y distritales de salud serían las responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones exigibles a los Prestadores de Servicios de Salud y a los definidos como tales en lo relativo a las condiciones de capacidad técnico administrativa y de suficiencia patrimonial y financiera; y que en lo relativo a las condiciones de capacidad tecnológica y científica la verificación del cumplimiento de los Requisitos Esenciales establecidos por el Ministerio de Salud se realizaría conforme al Plan de Visitas que para el efecto establecerían las entidades departamentales y distritales de salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de tal normativa, según el cual dicho Plan de Visitas debería elaborarse y ejecutarse aplicando los procedimientos e indicaciones establecidos en el Manual de Procedimientos para la Habilitación que para el efecto expediría el Ministerio de Salud.
Fue así como el Ministerio de Salud expidió la Resolución 1439 de 1o de noviembre de 2002 “Por la cual se adoptan los Formularios de Inscripción y de Novedades para el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, los Manuales de Estándares y de Procedimientos, y se establecen las Condiciones de Suficiencia Patrimonial y Financiera del Sistema Único de Habilitación de Prestadores de Servicios de Salud y los definidos como tales”, la cual fue parcialmente modificada por la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, objeto de la presente acción de nulidad.
Es evidente, entonces, que tal como lo precisaron el Ministerio de Protección Social y el representante el Ministerio Público, uno fue el plazo máximo establecido para que los prestadores de servicios de salud presentaran el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, el cual se venció el 18 de abril de 2003, esto es, después de transcurridos seis meses de la entrada en vigencia del Decreto 2309 de 2002, y otros fueron los plazos señalados para la revisión detallada de los soportes entregados con el formulario, que sería posterior a dicha entrega (artículos 16 y 24 del Decreto 2309), y cuya disposición fue atribuida al Ministerio de Salud, hoy de Protección Social, y de los cuales se ocuparon los artículos 1º de la Resolución acusada, que fijo como plazo máximo el 31 de diciembre de 2003 para efectos de que los prestadores de servicios de salud ya inscritos en el Registro Especial, esto es, los que se hubieran inscrito hasta el 18 de abril de 2003, detallaran los estándares tecnológicos y científicos que para la fecha de tal inscripción no habían podido cumplir e identificaran el monto financiero y el tiempo necesario para alcanzarlos; y el artículo 5º, que dispuso como plazo máximo el 31 de marzo de 2004 para que los prestadores de servicios de salud que se hallaran desarrollando procesos de saneamiento de la información contable demostraran la existencia del sistema contable y el cumplimiento de las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera, prestadores que también debieron inscribirse dentro del plazo máximo fijado para el efecto en el Registro Especial (18 de abril de 2003).
Surge de lo expuesto que los artículos 1º y 5º de la Resolución 486 de 2003 en manera alguna desconocieron el plazo máximo fijado por el artículo 52 del Decreto 2309 de 2002 y que, por el contrario, sujetaron la posible habilitación de los prestadores de servicios de salud al cumplimiento de los estándares en ella establecidos y siempre y cuando aquellos se hubieran inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud dentro del término de la norma reglamentada.
De igual manera, la Sala considera que el artículo 6º de la Resolución 486 de 2003 simplemente permitió que los prestadores que se hallaran en procesos de reestructuración o concordatarios demostraran las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera una vez culminado el respectivo proceso, sin que tal disposición implique que los mismos pudieron presentar el formulario después del 18 de abril de 2003, término máximo otorgado por el artículo 52 de la norma reglamentada.
Tampoco encuentra esta Corporación la supuesta violación del artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general las autoridades no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, pues en manera alguna el Ministerio de Protección Social mediante las normas demandadas fijó plazos, requisitos y sanciones adicionales a los establecidos en el Decreto 2309 de 1992, en cuanto lo único que hizo fue ejercer la atribución contenida en esta última normativa.
El cargo referente a la violación del artículo 4º, inciso 3 que se demanda no encuentra prosperidad, pues si bien es cierto que dicha norma autoriza que las entidades territoriales que venían prestando en forma directa servicios de salud continúen haciéndolo, también lo es que a renglón seguido dispone que “la forma de organización definitiva se establecerá de acuerdo con lo definido por el departamento en la conformación de la red de servicios. En caso de que de acuerdo con la organización de la red departamental de servicios no se requiera se deberá proceder a su supresión”, de lo cual se desprende que tal autorización es temporal, aspecto que es aceptado por la Ley 100 de 1993, cuando en su artículo 174 dispuso:
“Artículo 174. Sistema General de Seguridad Social en Salud a nivel territorial.
“…
“Para el ejercicio de sus competencias, las entidades territoriales se sujetarán, a partir de la vigencia de esta Ley, al servicio público de salud aquí regulado, que precisa y desarrolla los términos, condiciones, principios y reglas de operación de las competencias territoriales de que trata la Ley 60 de 1993 y la Ley 10 de 1990. En desarrollo de lo anterior, la estructura actual de los servicios de salud del subsector oficial en las entidades territoriales se adaptará e integrará progresivamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
“…”.
Es claro, entonces, que fue la misma Ley 100 de 1993 la que señaló que las competencias de las entidades territoriales en materia de salud se sujetarán a lo dispuesto en las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993 y que dicha sujeción se hará en forma progresiva, lo cual se encuentra en perfecta armonía con lo dispuesto en la norma demandada, cuando establece que la forma definitiva como prestarán el servicio de salud las entidades territoriales departamentales se definirá posteriormente y que en caso de no ser necesaria dicha prestación se suprimirá.
Adicionalmente, la Sala considera que el hecho de que se permita continuar prestando el servicio de salud directamente a las entidades territoriales no vulnera los artículos 13 y 49, inciso 3 de la Constitución Política, en cuanto del precepto acusado no se deriva que tales entidades territoriales como prestadoras del servicio de salud estén eximidas del cumplimiento de los demás requisitos para el efecto, por ejemplo, inscribirse en el Registro de Prestadores de Salud y demostrar las capacidades tecnológicas científicas requeridas, de tal manera que garanticen la prestación del servicio de salud a los usuarios de forma oportuna, personalizada, humanizada, continua e integral, además de que tal autorización temporal no desdibuja la organización en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad de los servicios de salud[1].
Por último, a juicio de esta Corporación las normas acusadas no violaron el artículo 121 de la Constitución Política, según el cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, pues el Decreto 2309 de 2002 facultó expresamente al Ministerio de la Protección Social para, entre otras, desarrollar las normas de calidad, expedir la reglamentación necesaria para la aplicación de dicha normativa, velar por su permanente actualización y por su aplicación para el beneficio de los usuarios y prestar asistencia técnica a los integrantes del sistema con el propósito de orientarlos en el cumplimiento de sus responsabilidades, así como fijar las condiciones de capacidad tecnológica y científica del Sistema Único de Habilitación para los prestadores de servicios de salud, dentro de los cuales se encuentran las entidades territoriales que venían haciéndolo en forma directa.
Al no haber logrado demostrar la parte demandante los vicios de ilegalidad que endilga a la Resolución 486 de 4 de abril de 2003, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
MARCO ANTONIO VELILLA M. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
[1] Sobre el principio de descentralización administrativa en materia del Sistema General de Seguridad Social en Salud ver sentencia del 9 de septiembre del 2004, exp. 5845, actor, Eduardo Rincón Herrera y otros, Consejero Ponente, Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.
Publicado Por: julio 8, 2015