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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diez (2010)
Radicación número: 05001-33-31-008-2007-00237- 01(AP)
Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTINEZ
Demandado: TECNOLOGICO PASCUAL BRAVO
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1 del Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 que adicionó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, resuelve la Sala sobre la procedencia de la eventual revisión de la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia dictada el 14 de mayo de 2009, por el Juzgado octavo (8) Administrativo del Circuito de Medellín.
- ANTECEDENTES
1º. La demanda.
BERNARDO ABEL MATÍNEZ, en nombre propio, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda en contra de la Institución Universitaria, Tecnológico Pascual Bravo, mediante la cual solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la defensa del patrimonio público.
En ese orden solicitó realizar las siguientes declaraciones:
“i. Se declare que el “Tecnológico Pascual Bravo”, contraviene la ley 140 – 94 y la reglamentación del decreto 1683 de 2003 de la Alcaldía de Medellín; y por lo tanto se ordene RETIRAR la VALLA que no cumple con las normas vigentes.”
“2. Consecuente con la anterior declaración, además de la cuantificación de lo ordenado por el Art. 39 de la Ley 472, en la sentencia, independiente de la etapa en que se dicte, adicionalmente se aplique lo estipulado en el Art. 2.360 de Código Civil vigente (sic).”
La causa petendi de la acción se resume en estos términos:
- El Tecnológico Pascual Bravo colocó una valla que es visible desde el exterior, específicamente en la Calle 73 frente al número 73 a 226 (municipio de Medellín), y que tiene un área que supera el tamaño permitido por las normas reglamentarias, en contravía de lo dispuesto en la Ley 140 de 1994 y el decreto municipal 1683 de 2003 de la Alcaldía de Medellín.
2.- Surtido el trámite de primera instancia, con fecha 14 de mayo de 2009 el Juzgado Octavo del Circuito de Medellín profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda por considerar que el actor no demostró la vulneración del derecho colectivo cuya protección invoca, por una parte, afirmó el Juez que de las solas fotografías incorporadas no es posible inferir la presencia de mensajes distractores para peatones o conductores, o que se de una proliferación de vallas. Adicionalmente, por tratarse de publicidad institucional no desconoce la norma sustancial invocada.
3.- Oportunamente, el demandante interpuso recurso de apelación por considerar que la ley 140 de 1994 es una norma nacional destinada a la protección del medio ambiente, del espacio público y de la seguridad vial, y ese es precisamente el sentido de la acción popular, en el entendido que el Instituto Universitario PASCUALBRAVO, como empresa industrial y comercial del estado “EICE”, se asimile a una autoridad y n esa condición no sea eximida del cumplimiento de la Ley 140 de 1994. Además esa norma nacional prevé que, si existe reglamentación local más estricta, esa norma es la que se debe aplicar. Agregó que las pruebas aportadas no fueron valoradas seriamente, por lo tanto, el fallo es una clara y evidente vía de hecho por defecto fáctico y sustantivo.
4.- El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, confirmó la decisión y sostuvo que el demandante falto a la regla de la carga de la prueba y por lo tanto no resultó evidente la violación de derechos e intereses colectivos. Además, afirma, por regla general, existe contaminación visual cuando en un espacio pequeño se encuentran múltiples vallas publicitarias que ocasionen una sobre estimulación visual o cuando una sola valla causa efectos nocivos visualmente, como ocurre cuando se generan situaciones de estrés, ansiedad o violencia, pero dichos eventos no fuero probados en este caso.
5º. El 14 de septiembre de 2009, la parte actora solicitó al Tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado con el fin de que se revisara la sentencia del 8 de septiembre de 2009[1], de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1285 de 2009. Las razones que sustentaron su solicitud son básicamente, las siguientes:
“VÍA DE HECHO POR DEFECTO SUSTANTIVO”
“Por eso considero que este fallo es un contrasentido, lo anterior lo sustento debido a que en el presente caso no se observó la integridad de las normas que regulan esta actividad en la ciudad de Medellín Norma 1683 -2003 vigente que tiene plena validez y aplicación. Principio de rigor subsidiario del Art. 63 de la Ley 99 de 1993 y la sentencia C- 535 – 96 de la Corte Constitucional.”
“Sobre el tema de la Ley se han manifestado en reiteradas oportunidades las tres altas Cortes de la Justicia en Colombia, manifestando que, de conformidad con el parágrafo del Art. 4º y el Art. 7 de la Ley 472, los derechos están definidos, se aplicarán, y regularán tal como están definidos en la Constitución y la Ley (sic), por lo tanto violar la ley afecta al derecho que ésta tutela. (Corte Constitucional) sentencias T – 428 -92, T – 415 -9; Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Rafael Ostau de Lafont Planeta, radicación AP 25000232500020040041-0; y corte suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, radicación 23538 de 20 de febrero de 2008, M.P. Julio Enrique Socha Salamanca.”
“Por los tanto el propietario del elemento no puede ser exento de las consecuencias de violar la ley, por eso inaplicar esta normatividad es ir en contra de lo determinado por el legislador nacional y el local (sic), cuando en este Municipio se reguló de manera más estricta este tipo de actividad. Rigor Subsidiario”
“VIA DE HECHO POR DEFECTO FÁCTICO”
“Esta acción legal principal, combate, mediante la herramienta del Art. 88 CN (Ley 472), contemplada en la legislación desde 1886 (Art. 1005 C. Civil) y, regulada por el Art. 12 de la ley 140 – 94 la : ilegal explotación económica del paisaje como parte integral del ESPACIO PÚBLICO (sentencia Corte Constitucional C- 535 – 96: patrimonio ecológico local), éste (sic) hecho se configura por la violación de las limitaciones y exigencias de ley para esta actividad, (sent. T – 415 y 482 del 94 y C. Suprema de Justicia 2008) tal como está regulada por la ley 140 – 94.
“Bajo la gravedad de juramento que se entiende expresado con mi firma le manifiesto que:”
“Para mi como CIUDADANO COMÚN, el material probatorio (fotografías) aportado al proceso y que no fue tachado de falso, (Art. 11 Ley 446), es mas que prueba válida y suficiente para determinar de manera inequívoca, la real violación de la LEY 140DE 1994 y sus normas conexas locales, esto es HECHO PÚBLICO NOTORIO a simple percepción (Art. 177 CPC), afectando, como consecuencia lógica, los objetivos y derechos que la misma Ley 140 protege en su artículo 2º como son: A. el medio ambiente además de B. la seguridad vial, y C. el espacio público entre otros incluyendo el patrimonio ecológico y económico y local.”
“Por lo anterior, como Juez Constitucional, sea usted, quien imparta las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito. Como debe ser la resolución a este tipo de casos. PUESTO que el caso no puede concluir con un: “NO PROBÓ” dejando la violación de la ley sin censura. Puesto que esta deficiencia compromete en mayo medida al juez. Lo anterior en aplicación del principio de responsabilidad contenido en el artículo 5º de esta Ley (promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente…)
“Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o enlistar, de manera detallada,. Exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación”
“Contaminación visual que se genera por la violación de las regulaciones de la ley 140 de 1994 según el Consejo de Estado por violación de la norma.”
6º. Por auto de 21de octubre de 2009, se ordenó la remisión de la actuación al Consejo de Estado.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de noviembre de 2009.
2.1. Competencia
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, prevé que el Consejo de Estado a través de sus secciones podrá seleccionar en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso en tratándose de acciones populares y de grupo proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
Sobre el mecanismo eventual de revisión creado, la norma mencionada ordena:
“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.”
“<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.”
La disposición, asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para resolver sobre la revisión eventual de las providencias judiciales proferidas en procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares o de grupo tramitados ante esta jurisdicción, y cuyo conocimiento se encuentre asignado por virtud de la Ley 472 de 1998 a la misma, de manera que esta jurisdicción no podrá conocer de las peticiones de revisión de providencias proferidas en acciones populares o de grupo adelantadas ante la Jurisdicción Ordinaria, por disposición expresa de la norma.
La revisión eventual de las sentencias proferidas por los respectivos Tribunales Administrativos en los procesos desarrollados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, obedece a la previsión expresa de la norma, la cual en esta materia encuentra su razón de ser en la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, pues tratándose de dichas acciones, la misma ley 472 de 1998 en sus artículos 16 y 51, distribuyó la competencia funcional en primera instancia a los jueces administrativos y en segunda instancia a los Tribunales Administrativos. En los parágrafos de ambas normas precisó que hasta tanto entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos conocerían en primera instancia los Tribunales Administrativos y en Segunda instancia el Consejo de Estado, y como quiera que los Juzgados Administrativos entraron en funcionamiento el 1° de agosto de 2006, tiene plena aplicación la distribución sobre la competencia hecha por la Ley 472 de 1998.
Por su parte, el artículo 1 del Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, incluyendo un parágrafo, ordena:
“Artículo 1º. Adiciónase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo:”
“PARÁGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o de las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.”
“Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma.”
“De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla.”
“La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita.”
Por lo anterior, corresponde en este caso a la Sección Tercera del Consejo de Estado decidir sobre la procedencia o no del mecanismo de revisión eventual aludido.
2.2. Procedencia del mecanismo de la revisión eventual.
Con el propósito de determinar la procedencia de la revisión de la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se analizará si el caso en estudio cumple con los supuestos previstos en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se reformó la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
El artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 en su parte pertinente dispuso:
“La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para su eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
- En rigor solamente procederá este mecanismo frente a las providencias proferidas por los Tribunales que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso y no podrá pedirse la revisión de tales providencias cuando ellas sean proferidas por un Juzgado Administrativo.
- Solamente serán susceptibles de éste mecanismo las providencias judiciales que han sido proferidas en procesos iniciados en ejercicio de las acciones populares o de grupo tramitados ante la jurisdicción contenciosa.
- La revisión podrá solicitarse por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal prevista para ello, es decir, que la petición se formule dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.
- El interesado deberá señalar las razones por las cuales considera procedente la revisión. Este requisito tiene su razón de ser, en cuanto que el objeto final de dicho mecanismo lo constituye la definición de criterios jurídicos aplicables en casos similares dirigidos a la unificación de jurisprudencia, en el entendido de que el Consejo de Estado es el órgano límite o la autoridad máxima dentro de la jurisdicción contenciosa, cuya labor adquiere especial importancia tratándose de acciones populares y de grupo, pues, solo será a través del mecanismo de la revisión eventual, que pueda orientarse la jurisprudencia en estas específicas materias.
En relación con este último presupuesto, la Sala Plena, en providencia de 14 de julio de 2009[2], enunció algunos de los eventos en los cuales resulta procedente la unificación de la jurisprudencia:
“Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;
- Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;
- Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.
- Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.
Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo.
Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.
Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de lo temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”[3]
En consecuencia, como aparece expuesto en la providencia transcrita, y en relación con los requisitos sustanciales, el tema tratado en la sentencia, materia de la solicitud de revisión, deberá tener incidencia directa e inmediata en la decisión.
En suma, para la unificación de la jurisprudencia se definirán criterios jurídicos en casos similares, o se precisará una orientación frente a un aspecto de derecho, en los casos en que no hubiere una posición consolidada por parte del Consejo de Estado, o no hubiere sido objeto de desarrollo jurisprudencial.
2.3. El caso concreto
Aunque la petición fue presentada en tiempo por el recurrente; versa sobre una providencia que determinó la finalización del proceso, toda vez que se trata de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 8 de septiembre de 2009, en un proceso iniciado en ejercicio de una acción popular tramitada en la jurisdicción contenciosa, no habrá lugar a seleccionar la referida sentencia, por las siguientes razones:
- El recurrente no indica el motivo por el cual es procedente la revisión de la providencia para unificar la jurisprudencia, ni cuales son los criterios jurisprudenciales que resultan encontrados o contradictorios.
- La solicitud de revisión, en verdad constituye un alegato de parte, donde el actor popular insiste en la prosperidad de sus pretensiones, reitera el argumento planteado en el recurso de apelación sobre la incongruencia de la sentencia, con el acervo probatorio y con las pretensiones formuladas y de esta manera, pretende una nueva valoración probatoria respecto de los elementos de juicio incorporados al proceso, y olvida que este mecanismo en modo alguno constituye una tercera instancia.
En consecuencia, como el escrito contentivo de la solicitud de revisión de la sentencia no cumple con los presupuestos requeridos para tal fin, no resulta viable ordenar la revisión de la mencionada providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE
PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida 8 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente providencia, por estado, a las partes y al Ministerio Público.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidenta
GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ (E) HERNÁN ANDRADE RINCÓN
STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
ENRIQUE GIL BOTERO DANILO ROJAS BETANCOURT
JAIME O. SANTOFIMIO GAMBOA OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ
[1] Folios 99 a 118 del cuaderno principal
[2]Proceso: (AG) 200012331000200700244 01. M.P. Mauricio Fajardo Gómez..Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná Acción de grupo
[3] (ibidem)
Publicado Por: julio 8, 2015