SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos / PRUEBA SUMARIA DEL PERJUICIO - Suspensión provisional / PERJUICIO EN SUSPENSION PROVISIONAL - Prueba sumaria

 

En cuanto a la medida precautoria solicitada, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal b, del Código Contencioso Administrativo, en los casos en que se demande la nulidad de un acto administrativo, procede la medida de suspensión provisional frente a la infracción manifiesta de las normas en que se funda la demanda. La trasgresión señalada debe aparecer evidente, de manera que sólo por confrontación directa o mediante documentos públicos, se evidencie la incongruencia entre las normas aducidas como violadas y el acto acusado. Es requisito adicional del citado artículo 152 del C.C.A., que la medida cautelar se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado. Al respecto, esta Sala ha precisado en reiteradas oportunidades que: “2. La exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la referida solicitud tiene asidero en la naturaleza de la medida de suspensión provisional, en cuanto ella constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos. En efecto, ha sido criterio reiterado de esta Corporación el que señala que en la solicitud de suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y explicar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la parte actora en la demanda, remitiéndose para el efecto a lo expuesto en forma general en los párrafos anteriores de ese mismo escrito.” Al respecto, el artículo 152 del C.C.A., en su numeral 3°, prevé como requisito adicional para sustentar la medida de suspensión provisional, que se demuestre aunque sea sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto acusado pueda causarle al actor “si la acción es distinta a la de nulidad”, lo cual no ocurre en este caso, pues la acción incoada en esta oportunidad es precisamente la de nulidad cuyo objeto no abarca el resarcimiento de daños a particulares. Adicionalmente, con la demanda no se aportó prueba alguna del perjuicio que está sufriendo el demandante en su patrimonio, en virtud de la ejecución de los actos administrativos demandados.

NOTA DE RELATORIA.-Se cita  de la Sección Primera, auto del 17 de febrero de 2005, dictado en el expediente N°2004 00252 01. M.P. Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.

 

FUSION POR ABSORCION - Niega suspensión provisional al requerirse análisis de fondo propio de la sentencia

 

En efecto, a juicio del actor, las resoluciones acusadas vulneran los artículos 13, 29 y 58 de la Constitución Política, 2° y 3° del C.C.A. y demás normas concordantes del Código de Comercio y el Título II del Libro IV del Código Civil, porque además de causarle un perjuicio económico considera que las demandadas debieron exigirle a las empresas interesadas en la fusión, sanear sus correspondientes pasivos. Los artículos transcritos consagran los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la propiedad privada. El primero de ellos, según criterio reiterado de esta Corporación, se vulnera cuando las personas que se encuentran en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas reciben un trato diferente e injustificado por parte de las autoridades públicas y el segundo implica, entre otras cosas, garantizarle al administrado la posibilidad de ejercer su defensa y de aportar y controvertir pruebas. En consecuencia para determinar si los mencionados deberes legales han sido omitidos por las autoridades demandadas es necesario adelantar un análisis de los antecedentes administrativos de los actos cuya nulidad se depreca y de las demás pruebas que se estimen pertinentes y conducentes, lo cual no es propio de esta etapa procesal. Igual consideración procede en relación con el derecho a la propiedad privada, pues como quedó visto, la norma superior que lo consagra se remite a la ley para determinar sus alcances. Por lo tanto, la vulneración de este derecho no puede determinarse en la presente oportunidad procesal, pues requiere de un estudio de fondo propio de la sentencia. En tales circunstancias, el cargo de violación manifiesta de las normas Constitucionales indicadas no prospera. Las normas transcritas (art. 2 y 3 del CCA) establecen deberes y principios orientadores de las actuaciones administrativas, de manera que para establecer si en este caso las autoridades demandadas desatendieron dichos mandatos legales durante la expedición de los actos demandados, resulta igualmente necesario analizar los antecedentes de tal actuación y demás pruebas pertinentes, lo cual, se reitera, no es propio de esta etapa procesal. Por otra parte, es claro que ninguna de las normas que se estiman abiertamente vulneradas con los actos administrativos que se pretenden dejar sin efectos, consagran el deber legal de sanear pasivos como prerrequisito para autorizar una fusión de empresas. En esa medida se requiere adelantar un análisis normativo que armonice las disposiciones transcritas con los preceptos comerciales o civiles que se aduzcan en el curso del proceso, lo cual es propio de la sentencia.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00190-00

 

Actor: LUIS MIGUEL BETANCOURT GOMEZ

 

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSITO Y TRANSPORTE

 

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD

 

 

Se decide sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados, presentadas por el demandante.

 

 

ANTECEDENTES

 

El día 21 de marzo de 2007 el señor Luis Miguel Betancourt Gómez, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución N°6127 del 20 de octubre de 2006 proferida por el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, por medio de la cual se aprobó la fusión por absorción de dos empresas transportadoras y de la Resolución N°001159 del 21 de diciembre de 2006, proferida por el Ministerio de Transporte, por medio de la cual se reconoció la mencionada fusión.

 

Los hechos en que se funda la demanda pueden resumirse de la siguiente manera:

 

Afirmó que es accionista de la Unidad Social Transportadora de Silvania –USATRANS-, de la cual es socio mayoritario el señor Miguel Antonio Gutiérrez Sánchez, quien es propietario de la Sociedad Transportadora y Comercial La Estación –SOCOTRANS Ltda.-

 

Agregó que el citado accionista mayoritario procedió a fusionar dichas sociedades, para lo cual obtuvo tanto el permiso de la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte como del Ministerio de Transporte, por medio de los actos acusados.

 

Manifestó que los actos administrativos cuya nulidad pretende no le fueron notificados, de manera que sólo tuvo conocimiento de ellos cuando ya no procedían los recursos pertinentes.

 

Argumentó que las autoridades demandadas no debieron otorgar el permiso correspondiente para la fusión, porque las empresas implicadas se encuentran con un déficit económico que no les permite sobrevivir. A su juicio, la fusión le genera graves perjuicios patrimoniales.

 

LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

 

El demandante solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos  acusados dentro del título de “PRETENSIONES” de la demanda, en los siguientes términos:

 

“PRETENSIONES

 

…

2. Muy respetuosamente, SOLICITO LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS resolución número 6127 del 20 de octubre de 2006 firmada por el SUPERINTENDENTE DELEGADO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE Y AUTOMOTOR DOCTOR EDGAR RIVEROS RIVERA, y Resolución número 001159 del 21 de diciembre de 2006 emitida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, firmada por GLORIA STELLA BUSTOS ACOSTA (SIN CARGO ESPECIFICO), para que hasta tanto no se resuelva la legalidad de los mismos, no sean ejecutados, de lo contrario se me está causando un detrimento a mi patrimonio el cual se encuentra representado en las acciones de la sociedad antes mencionada y que con la fusión no se a donde fueron a parar pues desconozco el destino de mis acciones.” (fl. 15)

 

 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Como la demanda reúne los requisitos formales señalados en los artículos 137 y ss del C.C.A., será admitida.

 

En cuanto a la medida precautoria solicitada, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal b, del Código Contencioso Administrativo, en los casos en que se demande la nulidad de un acto administrativo, procede la medida de suspensión provisional frente a la infracción manifiesta de las normas en que se funda la demanda. La trasgresión señalada debe aparecer evidente, de manera que sólo por confrontación directa o mediante documentos públicos, se evidencie la incongruencia entre las normas aducidas como violadas y el acto acusado.

 

Es requisito adicional del citado artículo 152 del C.C.A., que la medida cautelar se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado. Al respecto, esta Sala ha precisado en reiteradas oportunidades que:

 

“2. La exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la referida solicitud tiene asidero en la naturaleza de la medida de suspensión provisional, en cuanto ella constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos.

 

En efecto, ha sido criterio reiterado de esta Corporación el que señala que en la solicitud de suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y explicar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la parte actora en la demanda, remitiéndose para el efecto a lo expuesto en forma general en los párrafos anteriores de ese mismo escrito.

 

Lo anterior es suficiente para que la Sala concluya que, en esas condiciones, no es posible acceder a la solicitud de suspensión provisional de las disposiciones demandadas del Decreto núm. 175 del 5 de febrero del 2001, expedido por el Gobierno Nacional, por lo que debe proceder a negarla sin necesidad de más consideraciones, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído.”[1]

 

En el presente asunto la solicitud de suspensión provisional fue incluida como una pretensión adicional a la de nulidad de los actos acusados, como quedó visto.

 

A manera de sustentación de la medida, el demandante señala que la fusión de sociedades autorizada en las decisiones administrativas que se pretenden dejar sin efectos, le está causando un detrimento patrimonial.

 

Al respecto, el artículo 152 del C.C.A., en su numeral 3°, prevé como requisito adicional para sustentar la medida de suspensión provisional, que se demuestre aunque sea sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto acusado pueda causarle al actor “si la acción es distinta a la de nulidad”, lo cual no ocurre en este caso, pues la acción incoada en esta oportunidad es precisamente la de nulidad cuyo objeto no abarca el resarcimiento de daños a particulares. Adicionalmente, con la demanda no se aportó prueba alguna del perjuicio que está sufriendo el demandante en su patrimonio, en virtud de la ejecución de los actos administrativos demandados.

 

Por otra parte, de la lectura conjunta de los títulos “NORMAS VIOLADAS” y “SUSTENTO LEGAL” visibles a folios 15 y 16, pueden inferirse otros argumentos sobre los cuales descansa la solicitud de suspensión provisional.

 

En efecto, a juicio del actor, las resoluciones acusadas vulneran los artículos 13, 29 y 58 de la Constitución Política, 2° y 3° del C.C.A. y demás normas concordantes del Código de Comercio y el Título II del Libro IV del Código Civil, porque además de causarle un perjuicio económico considera que las demandadas debieron exigirle a las empresas interesadas en la fusión, sanear sus correspondientes pasivos.

 

Los preceptos que se estiman vulnerados son del siguiente tenor:

 

De la Constitución Política.

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

 

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

ARTICULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.

 

Los artículos transcritos consagran los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la propiedad privada. El primero de ellos, según criterio reiterado de esta Corporación, se vulnera cuando las personas que se encuentran en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas reciben un trato diferente e injustificado por parte de las autoridades públicas y el segundo implica, entre otras cosas, garantizarle al administrado la posibilidad de ejercer su defensa y de aportar y controvertir pruebas.

 

En consecuencia para determinar si los mencionados deberes legales han sido omitidos por las autoridades demandadas es necesario adelantar un análisis de los antecedentes administrativos de los actos cuya nulidad se depreca y de las demás pruebas que se estimen pertinentes y conducentes, lo cual no es propio de esta etapa procesal.

 

Igual consideración procede en relación con el derecho a la propiedad privada, pues como quedó visto, la norma superior que lo consagra se remite a la ley para determinar sus alcances. Por lo tanto, la vulneración de este derecho no puede determinarse en la presente oportunidad procesal, pues requiere de un estudio de fondo propio de la sentencia.

 

En tales circunstancias, el cargo de violación manifiesta de las normas Constitucionales indicadas no prospera.

 

Del Código Contencioso Administrativo.

 

ARTICULO 2o. OBJETO <DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA>. Los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley.

 

ARTICULO 3o. PRINCIPIOS ORIENTADORES. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.

En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa.

En virtud del principio de celeridad, las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios, utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados.

El retardo injustificado es causal de sanción disciplinaria, que se puede imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponder al funcionario.

<Expresión tachada INEXEQUIBLE> En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo de oficio o a petición del interesado.

En virtud del principio de imparcialidad las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género de discriminación; por consiguiente, deberán darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que actúen ante ellos <sic>.

En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones que ordenan este código y la ley.

En virtud del principio de contradicción, los interesados tendrán oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones por los medios legales.

Estos principios servirán para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento.

Las autoridades deberán observar estrictamente los principios consagrados en este artículo al expedir los reglamentos internos de que tratan los artículos 1o., de la Ley 58 de 1982 y 32 de este código.

 

Las normas transcritas establecen deberes y principios orientadores de las actuaciones administrativas, de manera que para establecer si en este caso las autoridades demandadas desatendieron dichos mandatos legales durante la expedición de los actos demandados, resulta igualmente necesario analizar los antecedentes de tal actuación y demás pruebas pertinentes, lo cual, se reitera, no es propio de esta etapa procesal.

 

Por otra parte, es claro que ninguna de las normas que se estiman abiertamente vulneradas con los actos administrativos que se pretenden dejar sin efectos, consagran el deber legal de sanear pasivos como prerrequisito para autorizar una fusión de empresas. En esa medida se requiere adelantar un análisis normativo que armonice las disposiciones transcritas con los preceptos comerciales o civiles que se aduzcan en el curso del proceso, lo cual es propio de la sentencia.

 

Finalmente, es de resaltar que frente a la vulneración de las “normas concordantes” del Código de Comercio y del Código Civil, no es posible adelantar análisis alguno en cuanto al quebranto manifiesto de las mismas, habida cuenta que el actor no indica en forma precisa cuáles de dichas disposiciones son objeto de violación por parte de los actos acusados, por lo tanto, a este respecto la solicitud de suspensión provisional no procede.

 

Todo lo anterior conduce a que se niegue la medida cautelar solicitada.

 

Por lo expuesto se,

RESUELVE

 

1.- ADMÍTESE LA DEMANDA presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Luis Miguel Betancourt Gómez, en consecuencia:

 

a.- NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE la admisión de la demanda al Superintendente de Puertos y Transporte y al Ministro de Transporte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 del C.C.A.

 

b.- NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al señor Agente del Ministerio Público.

 

c.- Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días, para los efectos previstos en el numeral 5° del artículo 207 del C.C.A.

 

d.- Solicítese a los Representantes Legales de la Superintendencia de Puertos y Transporte y del Ministerio de Transporte, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado, dentro del término de quince (15) días siguientes al de recepción del correspondiente oficio.

 

e.- En orden a cubrir los gastos ordinarios del proceso, la parte demandante deberá consignar la suma de veintidós mil pesos ($22.000.oo) M/cte en la cuenta N°4-0070-000664-4 del Banco Agrario de Colombia, nombre “depósitos judiciales por gastos del proceso – Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, dentro de los diez (10) días siguientes al de regreso del expediente a la Secretaría de la Sección.

 

 

2.- DENIÉGASE la solicitud de suspensión provisional solicitada por la parte demandante en el proceso de la referencia.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO     MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                

                       Presidente                                                                        

 

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE       RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

 

 

[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 17 de febrero de 2005, dictado en el expediente N°2004 00252 01. M.P. Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.