13001-23-31-000-2001-00816-01 Sección 1 2008 [Consejo de Estado]

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Noción; límites del juez / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA - Principio de Congruencia

 

Sobre el principio de congruencia, la Sala ha tenido la oportunidad de formular las siguientes precisiones: Han enseñado doctrina y jurisprudencia que los fallos judiciales deben ser congruentes, es decir, que debe existir correspondencia entre lo que se decide por el juez y lo que constituye la materia litigiosa. En otras palabras: el pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso, sin que se puedan señalar por ejemplo, en casos como el sub - lite, motivos de anulación distintos de los invocados en su demanda por quien instaura el proceso. Observa la Sala que el apelante, entre los motivos de inconformidad que expresa en su escrito de sustentación de la alzada, señala nuevas razones o censuras que no aparecen en su escrito introductorio de la acción; así, por ejemplo, afirma que no hay correspondencia entre la sanción impuesta a José Raúl Jaimes y los cargos que a éste se formularon en el curso de la actuación administrativa; que, además, en las resoluciones acusadas no se especificaron los deberes omitidos por el acusado, en cuyo favor debe resolverse la duda; que, en fin, por causa de la ineficacia de la administración no declaró terminado el proceso por caducidad con base en el art. 38 del C.C.A., debiendo hacerlo. Admitir ahora tales argumentos o siquiera considerarlos a fondo podría contrariar elementales principios de justicia que inspiran los procedimientos judiciales, pues el debate que debe dirimir la jurisdicción no es otro que el planteado por el actor en su demanda, que fue el puesto en conocimiento de la parte demandada con el traslado que en su oportunidad se le hizo de ella y sus anexos, lo cual encuentra apoyo en mandatos constitucionales y de procedimientos, celosos de la protección del derecho de defensa (arts. 29 de la C.P., 4 y 305 del C. de P. C.). [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, 5 de junio de 1997, Radicación número: 4092].

 

SENTENCIA - Requisitos: deben referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales: decomiso de mercancías / DECOMISO DE MERCANCIAS - Motivación de la sentencia relativa a acto no demandado pero si con reiteradas referencias en los escritos y actuaciones procesales

 

Si bien es cierto que en el caso sub judice la demanda incoada por la sociedad SEGUROS ALFA S. A. no contempla la Resolución 00318 del 11 de marzo de 1999 dentro de los actos demandados, resulta completamente incuestionable que las partes hicieron reiteradas referencias a la decisión de decomiso en ella contenida y al hecho de no haber sido notificada al representante legal de la firma CRYOGAS S. A., en su doble condición de importadora y propietaria. En ese orden de ideas, basta con revisar las alusiones que sobre el particular aparecen consignadas a folios 69 a 71, 78, 79, 80, 91, 93, 96, 98 y 100 del expediente, correspondientes al texto de la demanda; los folios 121 (numerales 11 y 12), 125 y 136 del mismo cuaderno y que corresponden al escrito de contestación de la demanda; las acotaciones que hace la entidad demandada en su alegato de conclusión y que aparecen a folio 181; las referencias contenidas en el alegato de conclusión radicado por la firma demandante y en especial las que obran a folios 188 y 189; la copia de la Sentencia de segunda instancia dictada el 14 de octubre de 2004 por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. 1999-00412-01 (8964), C. P. Camilo Arciniegas Andrade, mediante la cual se anuló la resolución de decomiso anteriormente referida. Como si lo anterior fuese poco, en el cuaderno de pruebas N°. 1, también son incontables las referencias que se hacen al acto que dispuso el decomiso de las mercancías. Obra igualmente en el expediente, en 471 folios, la copia del proceso radicado bajo el número 1999-0412-01, tramitado en principio por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que concluyó con la providencia de segunda instancia anteriormente referenciada. La anterior constatación permite a la Sala concluir que si bien es verdad que la Resolución 00318 del 11 de marzo de 1999 no fue demandada en este proceso como bien lo asegura el apoderado de la DIAN, no es menos cierto que las reiteradas referencias que se hicieron a ese acto administrativo en los distintos escritos y actuaciones procesales que se acaban de mencionar, no solo habilitaban al Tribunal Administrativo de Bolívar a considerarlo en la motivación de la providencia que puso fin a la primera instancia, sino que hacerlo constituía por demás una obligación de insoslayable cumplimiento por virtud de lo dispuesto en los artículos 107 del C. C. A y 305 del C. de P. C., y en el inciso 1° del artículo 55 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en el cual se dispone textualmente lo siguiente: “Art. 55. Elaboración de las providencias judiciales. Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales.”

 

DECOMISO DE MERCANCIAS - Procedimiento distinto al que ordena poner a disposición de la DIAN  las mercancías decomisadas / ACTO QUE ORDENA PONER A DISPOSICION DE LA DIAN LAS MERCANCIAS DECOMISADAS - Difiere del procedimiento por decomiso pero se encuentra concatenado a éste / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Observancia por el juzgador en proceso sobre acto que ordena poner a disposición la mercancía decomisada

 

Por otra parte, no sobra precisar que los dos procedimientos administrativos que se adelantaron con ocasión de los hechos relatados en la demanda, son totalmente diferentes. El primero de ellos, es el que se inició con la orden de aprehensión de las mercancías traídas al país por la fIrma CRYOGAS S. A. y que dio lugar a la expedición del acto administrativo mediante el cual se dispuso su decomiso, y el segundo, es el que se adelantó a partir del momento en el que se ordenó poner a disposición la DIAN las mercancías decomisadas y que concluyó con la expedición de los tres actos administrativos demandados en este proceso, mediante los cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de garantía. A pesar de tratarse de dos procedimientos distintos, que se encuentran debidamente alinderados entre sí, no puede decirse que estemos en presencia de unos procedimientos autónomos e independientes, pues no se puede desconocer que existe entre ellos un vínculo de concatenación particularmente estrecho. En últimas, se trata de dos actuaciones administrativas que se encuentran ligadas de manera sucesiva y consecuencial, en el sentido de que la segunda no puede adelantarse, sino en la medida en que haya quedado en firme la orden de decomiso de las mercancías que ingresaron irregularmente al país. Tanto es así, que aún en el supuesto caso de no haberse promovido el presente proceso, la sola declaratoria de nulidad del acto administrativo que ordenó el decomiso de las mercancías, habría determinado el decaimiento consecuencial de las Resoluciones números 727 del marzo 21 de 2000, 1743 de 6 de junio de 2000 y 9 de 5 de enero de 2001, cuya nulidad pretende la parte actora. Las abundantes razones que se acaban de exponer, llevan a la Sala a concluir que no se ajusta a la verdad la afirmación del recurrente en virtud de la cual se presenta en este caso una disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo probado. Por lo mismo, tampoco es válido afirmar que el A Quo haya incurrido en una extralimitación de sus competencias y en un desconocimiento del carácter rogado que es propio de la justicia administrativa, pues los fundamentos expuestos en la providencia recurrida, corresponden precisamente a lo que las partes plantearon y debatieron en el curso de la primera instancia.

 

ACTO DE DECOMISO - Falta de notificación: violación de disposiciones sustanciales que afectan la validez de los actos que contienen la orden de hacer efectiva la póliza / FALTA DE NOTIFICACION DEL ACTO DE DECOMISO - Violación de disposiciones sustanciales que afectan la validez de los actos administrativos que contienen la orden de hacer efectiva la póliza / DECAIMIENTO POR SENTENCIA DE NULIDAD - Configuración / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - Obligación de pronunciamiento del juez / FALTA DE NOTIFICACION DEL ACTO DE DECOMISO - Deja sin efectos los que ordenaron poner a disposición de la DIAN la mercancía decomisada

 

Por otra parte y en relación con las consideraciones referidas a la inexistencia del riesgo, estructuradas a partir del hecho de no haberse notificado el acto de decomiso a quien siendo el propietario e importador de las mercancías aprehendidas, había asumido el compromiso de ponerlas a disposición de la DIAN una vez quedare en firme esa decisión, la Sala estima que esa omisión, si bien no es objeto de escrutinio en este proceso, si tiene una enorme incidencia en el caso sub examine, pues como bien lo predica la parte actora, se debe notificar al importador el acto administrativo de decomiso para que éste pueda cumplir la obligación de entregar a la Administración los bienes decomisados. En otras palabras, el siniestro amparado por la póliza se concreta únicamente en el momento en el cual se incumple con la obligación de colocar la mercancía a disposición de la DIAN. En ese orden de ideas, la Sala comparte lo expresado por la parte actora en el sentido de que la ausencia de notificación al importador de la resolución de decomiso, lejos de constituir una simple irregularidad de carácter formal sin mayor relevancia, se traduce en la violación de disposiciones sustanciales que afectan la validez de los actos administrativos que contienen la orden de hacer efectiva la póliza. Por otra parte y como complemento de lo anterior, es necesario tener presente que aunque en el proceso 1999-0412-01, el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó en primera instancia las pretensiones que apuntaban a la anulación del acto de decomiso, esta Corporación, mediante sentencia dictada el 14 de octubre de 2004, decidió revocar esa determinación, disponiendo en su reemplazo la anulación de la Resolución N° 00318 del 11 de marzo de 1999 emanada de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, con lo cual quedaron sin base legal aquellos actos mediante los cuales se declaró el incumplimiento de la obligación amparada con la póliza de cumplimiento número 2961 del 24 de abril de 1998 expedida por SEGUROS ALFA S. A. y se ordenó hacer efectiva la garantía. Por otra parte, observa la Sala que el Tribunal de origen guardó un mutismo absoluto con respecto a la Resolución 009 de 5 de enero de 2001, proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se confirmó la decisión contenida en la Resolución de incumplimiento N°. 00727 del marzo 21 de 2000. En tratándose de un acto administrativo que fue objeto de demanda y sobre el cual no ha recaído ningún pronunciamiento de fondo, la Sala se apoya en las mismas consideraciones que en primera instancia llevaron al Tribunal Administrativo de Bolívar a despachar de manera favorable las pretensiones de la demanda, para hacer extensivos los efectos del fallo de nulidad dictado en la primera instancia, a la precitada Resolución 009 de 5 de enero de 2001. Tal como se expresará en la parte resolutiva de esta providencia.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 13001-23-31-000-2001-00816-01

 

Actor: SEGUROS ALFA S. A.

 

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 10 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 727 de 21 de marzo de 2000 y 1743 de 6 de junio de 2000 expedidas por la DIAN, y se dispuso el correspondiente restablecimiento del derecho.

 

I.- LA DEMANDA

 

La sociedad SEGUROS ALFA S. A., actuando por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos:

 

1º. Resolución N°. 00727 del marzo 21 de 2000, proferida por la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación aduanera amparada por la póliza de cumplimiento de disposiciones legales N° 2961 expedida por SEGUROS ALFA S. A., y se ordenó hacerla efectiva por la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NUEVE PESOS ($248´086.509.oo).

 

2º. La Resolución 001743 de 6 de junio de 2000 proferida por la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se desató el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de incumplimiento N°. 00727 del marzo 21 de 2000, confirmándola.

 

3º. La Resolución 00009 de 5 de enero de 2001 proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de incumplimiento N°. 00727 del marzo 21 de 2000, confirmándola.

 

Además de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que la sociedad SEGUROS ALFA S. A., no está obligada a cancelar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Aduanas de Cartagena, la suma de de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NUEVE PESOS ($248´086.509.oo), que corresponde al valor asegurado en la póliza de cumplimiento N° 2961, expedida por SEGUROS ALFA S. A.

 

Adicionalmente se pidió por parte de SEGUROS ALFA S. A., que en caso de haber efectuado el pago de la suma de dinero anteriormente mencionada, se ordenara a la demandada la devolución de las sumas percibidas por este concepto, previa actualización monetaria de los valores correspondientes.

 

Por último, solicitó que se condenara al ente público demandado al pago de de los perjuicios que pudieren derivarse de las decisiones administrativas antes señaladas, incluyendo el reconocimiento de los intereses causados desde la fecha en que se efectúe el pago del seguro de cumplimiento y hasta el momento de producirse el reembolso deprecado.

 

• HECHOS

 

Como fundamentos fácticos de las referidas pretensiones, se expresa que la empresa CRYOGAS S. A. adquirió en el extranjero algunos elementos para la construcción de una planta de gas, amparados por el manifiesto de carga N° 800033 de 3 de enero de 1998 y el Conocimiento de Embarque master N° NYC661407, en los que se señalaba a la firma MAHE FREIGHT LTDA como consignataria de dicha mercancía. A su llegada al puerto de Cartagena, se ordenó la aprehensión de tales elementos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, teniendo en cuenta que se trataba de “mercancía no declarada”, en razón de haberse cometido errores en el diligenciamiento del conocimiento de embarque master, en donde aquella quedó declarada como “materiales de construcción”, cuando en realidad se trataba de elementos a utilizar en la construcción de maquinaria para la producción de gas.

 

La División de Comercialización de la DIAN, haciendo uso de la figura prevista en el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992, mediante Auto N° 04 del 23 de abril de 1998, autorizó la entrega de la mercancía aprehendida al importador, previa la constitución de una garantía a favor de la Nación para asegurar el cumplimiento de la obligación de poner de nuevo la mercancía a disposición de la DIAN, en caso de llegar a declararse administrativamente su decomiso. Con tal finalidad se allegó la póliza N° 2961 expedida por SEGUROS ALFA S. A., por un valor asegurado de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NUEVE PESOS ($248´086.509.oo).

 

Una vez surtido el procedimiento administrativo correspondiente, la DIAN decretó el decomiso de la mercancía a favor de la Nación, mediante Resolución N° 00318 del 11 de marzo de 1999 emanada de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena y, en consecuencia, ordenó a las firmas MAHE FREIGTH y/o CRYOGAS S. A., poner a disposición de esa dependencia los objetos antes aludidos, aduciendo que los mismos fueron introducidos al país sin estar amparados por una declaración de importación, de conformidad con la legislación aduanera vigente. La decisión administrativa precitada fue notificada únicamente a la firma MAHE FREIGHT LTDA, sin considerar que la sociedad CRYOGAS S. A. ostentaba en el trámite aduanero la calidad de importador y propietario de la mercancía y, al mismo tiempo, la de tomador y afianzado dentro del contrato de seguro.

 

La División Jurídica de la DIAN, al desatar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución N° 00318 del 11 de marzo de ese mismo año, mediante Resolución N° 0028 del 9 de agosto de 1999 adoptó una decisión confirmatoria ordenando poner a disposición de la entidad la mercancía tantas veces mencionada. No obstante lo anterior, la empresa MAHE FREIGTH LTDA se rehusó a cumplir con la obligación de entregarla, alegando que los actos administrativos precitados mediante los cuales se dispuso el decomiso, habían sido demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debiendo darse aplicación a la figura de la prejudicialidad.

 

Por las razones anotadas, la DIAN, mediante los actos acusados, declaró incumplida la obligación aduanera amparada con la póliza N° 2961 del 24 de abril de 1998 expedida por SEGUROS ALFA S. A., y ordenó hacer efectiva la garantía por valor de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MILLONES OCHENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS NUEVE PESOS ($248´086.509.oo).

 

b.- Normas violadas y concepto de la violación

 

Según el actor, los actos acusados violan los artículos 1054, 1072 y 1073 del Decreto Ley 410 de 1971 (Código de Comercio); 24 inciso 2°, y 41 de la Resolución 1794 de 1993, este último modificado por los artículos 1° y 2° de la Resolución 4321 de 1995, proferida, como la anterior, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; el artículo 44 del C. C. A.; los artículos 1542 inciso 1°, 2361 inciso 1° y 2369 inciso 1° del Código Civil; el artículo 72 inciso 2° del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 29 de la Constitución Política, normas a partir de las cuales estructura los siguientes cargos:

 

1.- Señala la sociedad demandante que en el caso sub examine la administración omitió notificar la Resolución de decomiso a CRYOGAS S. A., desconociendo con ello su calidad de importador y propietario de la mercancía y, al mismo tiempo, la de tomador y afianzado dentro del contrato de seguros. En ese orden de ideas, si el siniestro lo constituye el incumplimiento por parte del afianzado de una obligación cuya exigibilidad surge con ocasión de la decisión de decomiso, era de esperarse que a tal afianzado se le comunicara aquella decisión, ya sea para permitirle el ejercicio de su derecho de defensa o para otorgarle la posibilidad de cumplir la obligación. Por lo mismo, al no habérsele dado la oportunidad de cumplir, no es dable hablar de incumplimiento, de lo cual se infiere que en este caso el siniestro era inexistente, siendo por lo mismo improcedente exigir el pago de la suma asegurada.

 

2.- De manera subsidiaria se plantea en la demanda que la decisión mediante la cual se ordenó el decomiso de las mercancías, tan solo vino a quedar en firme y a hacerse exigible el día 13 de enero de 1999, fecha en la cual se resolvió en recurso de reconsideración. Por eso mismo se concluye, por parte de la demandante, que únicamente se puede hablar de incumplimiento una vez la obligación se haya hecho exigible. La anterior afirmación lleva a la apoderada de la aseguradora a concluir que el siniestro acaeció por fuera del término de vigencia de la póliza, toda vez que ésta había expirado el 24 de julio de 1999, es decir, veinte (20) días antes.

 

3.- Expresa la demandante que la exigibilidad de la obligación condicional que en estos casos asume el importador amparado por la garantía, depende entre otras cosas de la expedición de la resolución de decomiso, la cual debe proferirse en oportunidad y de conformidad con los parámetros legales señalados para su expedición. En el presente caso, la mercancía aprehendida y decomisada llegó al país por un lugar habilitado, amparada en los documentos de transporte, el manifiesto de carga y el conocimiento de embarque que fueron presentados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía, los cuales son coincidentes con la información correspondiente al número del contenedor, el peso, volumen, número de cajas y la identidad de la mercancía. Por lo mismo, al disponerse la aprehensión de la mercancía bajo la premisa de que no existía ninguna descripción que permitiera identificar la mercancía, se desconoció la existencia de los elementos de la descripción antes señalados. En otras palabras, no puede confundirse la ausencia total de descripción con la existencia de una descripción deficiente. Por lo anterior, la aprehensión inicial y el posterior decomiso de la mercancía tuvieron origen en una consideración equivocada por parte de la administración. Esta última hipótesis no está contemplada en la norma como causal de decomiso.

 

Luego de cotejar la situación planteada con los supuestos fácticos de las normas arriba relacionadas, concluye diciendo la sociedad demandante que los actos impugnados fueron expedidos de manera irregular y contienen una falsa motivación.

 

1. Las razones de la defensa

 

Al contestar la demanda, el apoderado de LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – DIAN se opuso a las pretensiones de la parte actora, señalando, en primer término, que la controversia debe centrarse en el análisis de legalidad de las decisiones administrativas demandadas en este proceso, dejando de lado el examen de los actos administrativos mediante los cuales se decretó el decomiso de la mercancía, pues respecto de los mismos se encuentra en curso el proceso N° 1999-0412-05, por haber sido demandados ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.

 

Además de lo anterior, pone de presente que toda mercancía de procedencia extranjera que ingrese al territorio nacional, debe hacer su paso por la Aduana, respetando las reglas establecidas por la legislación aduanera. En tal orden de ideas, en caso de presentarse alguna irregularidad en el proceso de introducción y nacionalización de las mercancías al país, procede su aprehensión a título de  medida cautelar y su eventual decomiso, en caso de no lograrse acreditar el cumplimiento de las disposiciones aduaneras pertinentes. Por otra parte, se hace referencia en el escrito de contestación de la demanda a las disposiciones que consagran la posibilidad de autorizar la devolución al importador de las mercancías aprehendidas previa la constitución de una póliza de garantía, mientras se surte el procedimiento administrativo encaminado a determinar su situación jurídica.  Por otra parte, se desarrolla en el escrito la temática relativa a las consecuencias jurídicas del incumplimiento de la obligación de poner a disposición de la DIAN las mercancías cuyo decomiso haya sido decretado y de cuyo acatamiento depende que se ordene, por parte de la DIAN, hacer efectiva la póliza anteriormente mencionada.

 

Al defender el sentido de su decisión, destaca la administración que la mercancía examinada no concordaba con aquella que aparece relacionada en los documentos de viaje, ante lo cual procedía concluir que la mercancía inicialmente aprehenda y posteriormente decomisada, llegó al país sin el lleno de las exigencias legales.

 

Al responder el cargo relativo a la inexistencia del siniestro, señala la administración que se trata de un argumento contrario a la buena fe, con el cual se pretende eludir la responsabilidad que en este caso debe asumir la aseguradora. Agrega a lo anterior que el siniestro es en este caso un hecho evidente, pues lo cierto es que la mercancía no fue puesta a disposición de la DIAN una vez se efectuó el requerimiento respectivo. Resta importancia al hecho de no haber notificado las decisiones impugnadas a CRYOGAS S. A., pues asume, apoyado en las reglas de la experiencia, que al surtirse la notificación de la firma MAHE FREIGTH LTDA ésta debió comunicarle el sentido de las determinaciones adoptadas.

 

Contradice asimismo el cargo relacionado con la extemporaneidad de la decisión administrativa, alegando que “…el acto se expidió dentro de los años desde la ocurrencia del siniestro”. Tras invocar algunos pronunciamientos de esta corporación, expresa que esos dos años deben contarse a partir del requerimiento que la DIAN hizo al interesado y no desde la fecha de llegada de la mercancía al país. Así las cosas, ha de entenderse que la Resolución 727 del 21 de marzo de 2000 fue dictada dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la Resolución 318 del 11 de marzo de 1999, mediante la cual se dispuso el decomiso de la mercancía.

 

Por último, plantea la excepción de “indebido agotamiento de la vía gubernativa”, por el hecho de plantearse en la demanda unos hechos nuevos que en su momento no fueron invocados en sede administrativa. De igual modo, se propone la “excepción de pleito pendiente”, por encontrarse en curso el proceso radicado bajo el N° 1300-23-31-000-1999-00412-01(8964), en el cual se demanda la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el decomiso de la mercancía aludida en este proceso.

 

d.- Alegatos de conclusión

 

En sus alegatos de conclusión las partes reiteraron los argumentos anteriormente mencionados. La sociedad actora agregó, por conducto de su apoderado, que la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa no tiene ningún fundamento, por cuanto lo solicitado en ésta es precisamente lo mismo que se está pretendiendo en sede judicial. En tal sentido, si bien no es dable invocar pretensiones distintas de las planteadas ante la administración, si resulta posible exponer nuevos argumentos, encaminados a la materialización de las pretensiones.

 

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El Tribunal Administrativo de Bolívar, al analizar la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, decidió denegar la prosperidad de la misma, argumentando que existe plena identidad entre el asunto que fue objeto de revisión en sede administrativa y el que fue sometido a juzgamiento por parte de la jurisdicción. Al desarrollar su postura frente al tema, el Tribunal de origen expresó que no se encuentra prohibido, ni ocasiona perjuicios procesales de ninguna naturaleza el hecho de exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos encaminados a defender la misma pretensión que fue formulada a la administración en la vía gubernativa. En este caso, al plantearse en la demanda unos hechos nuevos, no se está haciendo nada distinto a proponer unos argumentos adicionales dirigidos a sustentar de manera mas clara y precisa la improcedencia del cobro de la póliza de cumplimiento.

 

Al pronunciarse sobre el fondo de la controversia, el a quo decidió anular los actos demandados, argumentando que no podía hacerse efectiva la póliza de cumplimiento que amparaba el compromiso de poner la mercancía aprehendida a disposición la DIAN, una vez se decretara su decomiso, teniendo en cuenta la inexistencia del siniestro. Al explicar el sentido de su determinación, el Tribunal encontró probado que a la firma CRYOGAS S. A. jamás le fue notificada la decisión de decomiso, a pesar de haberse reconocido su condición de importadora y propietaria de la mercancía y de figurar como afianzada en la póliza N° 2961 expedida el 24 de abril de 1998 por SEGUROS ALFA S. A.. Al incurrir en dicha omisión, la administración le negó a la firma directamente interesada la oportunidad de dar cumplimiento a la obligación amparada con la precitada garantía. Así las cosas, si el siniestro cubierto por la póliza lo constituía precisamente el incumplimiento por parte del afianzado de la obligación cuya exigibilidad estaba condicionada a la decisión de decomiso, era de esperarse que la administración le diera a conocer esta decisión, ya sea para permitirle el ejercicio del derecho de defensa o para otorgarle la posibilidad de cumplirla. En suma, si al afianzado no se le exige el cumplimiento de la obligación amparada, no le es dable al asegurado exigir el cumplimiento de una obligación que no se le ha dado a conocer al tomador de la póliza

 

Además de las razones que anteceden, en la sentencia recurrida se expresó: “Si bien de acuerdo a lo prescrito en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación a que la falla o irregular notificación no afecta la validez de los actos administrativos, por ser este acto de carácter posterior, sí afecta la validez de los actos destinados a la ejecución de los mismos, toda vez que un acto no notificado no es oponible a la persona natural o jurídica a quien se debió realizar la notificación del primer acto, y por consiguiente la ejecución del acto no notificado se torna en ilegal…”.

 

En ese sentido, la ejecución del decomiso traducida en la orden de hacer efectiva la garantía no tiene validez alguna, toda vez que la decisión que dispuso el decomiso no le fue notificada al sujeto procesal que tenia derecho sobre la mercancía, configurándose con ello la inexistencia de siniestro.

 

Con respecto al segundo de los cargos planteados en la demanda sobre la extemporaneidad del siniestro, el Tribunal se abstuvo de hacer un pronunciamiento de fondo, tras considerar que en razón de su carácter subsidiario, su estudio sólo procedía en caso de negarse el cargo anterior; y con relación a la pretensión de que se declarara la improcedencia del decomiso, el a quo también decidió guardar silencio, por cuanto los actos mediante los cuales se decretó esa medida, no son objeto de examen en este proceso.

 

En consonancia con las consideraciones que preceden, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad de las Resoluciones. 0727 de 21 Marzo de 2000 y 01743 de Junio 6 del mismo año, proferidas por la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena –DIAN, y declaró, a manera de restablecimiento del derecho, que la firma SEGUROS ALFA S.A., no se encuentra obligada a cancelar a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público el importe del valor asegurado ni sus intereses.

 

 

III.- EL RECURSO DE APELACION

 

El actor recurrió en apelación el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sustentando su inconformidad en el hecho de haberse incurrido en un desconocimiento del principio de congruencia, al invocarse fundamentos fácticos y jurídicos ajenos al debate procesal, lo cual es constitutivo de una vía de hecho, dada la disparidad existente entre lo pedido, lo debatido y lo probado. Por lo mismo, considera que el fallo dictado es contrario lo dispuesto en los artículos 170 del C. C. A. y 305 del C. de P. C.

 

Según el criterio del apelante, estamos en presencia  “…de una providencia, contra derecho, que desconoce los supuestos del proceso, pues se toman consideraciones de hecho o de derecho que ninguna de las partes planteó nunca, ni llegaron al proceso por vía de una legítima oficiosidad y que son producto sólo de consideraciones ligeras y extravagantes del fallador.” Agrega a lo anterior, que el juez de instancia no puede pronunciarse con base en fundamentos que no fueron propuestos en el libelo de la demanda pues ello conlleva una extralimitación de sus competencias y un desconocimiento del carácter rogado que es propio de la justicia administrativa.

 

Por lo mismo, el Tribunal de origen debió limitarse al estudio de los actos demandados, dentro de los cuales no aparece la Resolución 318 del 11 de Marzo de 1999, mediante la cual se dispuso el decomiso de la mercancía. Por esa misma razón, la falta de notificación de esta última a la sociedad CRYOGAS S. A., es un asunto ajeno al debate procesal. En ese mismo sentido, el recurrente pone de presente que en el proceso radicado bajo el número 1999-0412-05, el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó la anulación de los actos mediante los cuales se dispuso el decomiso.

 

 

IV.- ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA

 

 

En esta etapa procesal el apelante reiteró los mismos argumentos consignados en el escrito de sustentación del recurso y solicitó a esta Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto de la  Resolución 009 de 5 de enero de 2001, proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto de la cual el fallo de primera instancia guardó silencio.

 

La parte demandante expresó su discrepancia frente a los argumentos contenidos en la impugnación, poniendo de relieve que la providencia del Tribunal, lejos de tocar puntos ajenos al debate judicial, se limitó a hacer referencia a los hechos y argumentos expuestos tanto por la parte demandante como por la entidad demandada en sus respectivas intervenciones procesales. Además de lo anterior señala que cuando no se ha notificado el decomiso al importador, mal puede concluirse que la obligación de colocar la mercancía a disposición de la Administración se ha hecho exigible. Por lo mismo, tampoco se puede aseverar que la obligación ha sido incumplida.

 

 

V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

El agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardó silencio.

 

VI.- LA DECISION

 

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada, previas las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

El debate planteado por el recurrente, gira alrededor del supuesto desconocimiento del principio de congruencia. El fundamento central de la apelación se sostiene en el argumento, según la cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar anuló de manera indebida los actos acusados, invocando unos fundamentos fácticos y jurídicos ajenos al debate procesal, desbordando con ello el límite de sus competencias y soslayando el carácter rogado de la justicia administrativa. En concreto, considera el apelante que el fallo dictado en primera instancia, no ha debido cimentarse en la falta de notificación de la Resolución 00318 del 11 de marzo de 1999, mediante la cual se dispuso el decomiso de las mercancías aprehendidas, por cuanto esa decisión administrativa no fue demandada por la firma SEGUROS ALFA S. A.  En otras palabras, se objeta el hecho de que la sentencia haya recaído sobre materias que a juicio del recurrente no fueron objeto de demanda, debate o prueba en el proceso.

 

Para resolver lo planteado con respecto a la trasgresión del principio de congruencia, la Sala considera oportuno transcribir a continuación las disposiciones legales pertinentes:

 

El artículo 170 del C. C. A., subrogado por el artículo 38 del Decreto 2304 de 1989, dispone ad pedem literae lo siguiente:

 

Artículo 170. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.

 

Por su parte, el artículo 305 del C. de P. C., modificado por el artículo 1° numeral 135 del Decreto 2282 de 1989, es del siguiente tenor:

 

Artículo 305. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

 

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.

 

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último.

 

En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.

 

Sobre el principio de congruencia, la Sala ha tenido la oportunidad de formular las siguientes precisiones:

 

Han enseñado doctrina y jurisprudencia que los fallos judiciales deben ser congruentes, es decir, que debe existir correspondencia entre lo que se decide por el juez y lo que constituye la materia litigiosa. En otras palabras: el pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester señalar que el quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso, sin que se puedan señalar por ejemplo, en casos como el sub - lite, motivos de anulación distintos de los invocados en su demanda por quien instaura el proceso. Observa la Sala que el apelante, entre los motivos de inconformidad que expresa en su escrito de sustentación de la alzada, señala nuevas razones o censuras que no aparecen en su escrito introductorio de la acción; así, por ejemplo, afirma que no hay correspondencia entre la sanción impuesta a José Raúl Jaimes Linares y los cargos que a éste se formularon en el curso de la actuación administrativa; que, además, en las resoluciones acusadas no se especificaron los deberes omitidos por el acusado, en cuyo favor debe resolverse la duda; que, en fin, por causa de la ineficacia de la administración no declaró terminado el proceso por caducidad con base en el art. 38 del C.C.A., debiendo hacerlo. Admitir ahora tales argumentos o siquiera considerarlos a fondo podría contrariar elementales principios de justicia que inspiran los procedimientos judiciales, pues el debate que debe dirimir la jurisdicción no es otro que el planteado por el actor en su demanda, que fue el puesto en conocimiento de la parte demandada con el traslado que en su oportunidad se le hizo de ella y sus anexos, lo cual encuentra apoyo en mandatos constitucionales y de procedimientos, celosos de la protección del derecho de defensa (arts. 29 de la C.P., 4 y 305 del C. de P. C.). [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, 5 de junio de 1997, Radicación número: 4092].

 

Si bien es cierto que en el caso sub judice la demanda incoada por la sociedad SEGUROS ALFA S. A. no contempla la Resolución 00318 del 11 de marzo de 1999 dentro de los actos demandados, resulta completamente incuestionable que las partes hicieron reiteradas referencias a la decisión de decomiso en ella contenida y al hecho de no haber sido notificada al representante legal de la firma CRYOGAS S. A., en su doble condición de importadora y propietaria. En ese orden de ideas, basta con revisar las alusiones que sobre el particular aparecen consignadas a folios 69 a 71, 78, 79, 80, 91, 93, 96, 98 y 100 del expediente, correspondientes al texto de la demanda; los folios 121 (numerales 11 y 12), 125 y 136 del mismo cuaderno y que corresponden al escrito de contestación de la demanda; las acotaciones que hace la entidad demandada en su alegato de conclusión y que aparecen a folio 181; las referencias contenidas en el alegato de conclusión radicado por la firma demandante y en especial las que obran a folios 188 y 189; la copia de la Sentencia de segunda instancia dictada el 14 de octubre de 2004 por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. 13001-23-31-000-1999-00412-01 (8964), C. P. Camilo Arciniégas Andrade, mediante la cual se anuló la resolución de decomiso anteriormente referida. Como si lo anterior fuese poco, en el cuaderno de pruebas N° 1, también son incontables las referencias que se hacen al acto que dispuso el decomiso de las mercancías. Obra igualmente en el expediente, en 471 folios, la copia del proceso radicado bajo el número 13001-23-31-000-1999-0412-01, tramitado en principio por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que concluyó con la providencia de segunda instancia anteriormente referenciada.

 

La anterior constatación permite a la Sala concluir que si bien es verdad que la Resolución 00318 del 11 de marzo de 1999 no fue demandada en este proceso como bien lo asegura el apoderado de la DIAN, no es menos cierto que las reiteradas referencias que se hicieron a ese acto administrativo en los distintos escritos y actuaciones procesales que se acaban de mencionar, no solo habilitaban al Tribunal Administrativo de Bolívar a considerarlo en la motivación de la providencia que puso fin a la primera instancia, sino que hacerlo constituía por demás una obligación de insoslayable cumplimiento por virtud de lo dispuesto en los artículos 107 del C. C. A y 305 del C. de P. C., y en el inciso 1° del artículo 55 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en el cual se dispone textualmente lo siguiente:

 

Artículo 55. Elaboración de las providencias judiciales. Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales.

 

Por otra parte, no sobra precisar que los dos procedimientos administrativos que se adelantaron con ocasión de los hechos relatados en la demanda, son totalmente diferentes. El primero de ellos, es el que se inició con la orden de aprehensión de las mercancías traídas al país por la fIrma CRYOGAS S. A. y que dio lugar a la expedición del acto administrativo mediante el cual se dispuso su decomiso, y el segundo, es el que se adelantó a partir del momento en el que se ordenó poner a disposición la DIAN las mercancías decomisadas y que concluyó con la expedición de los tres actos administrativos demandados en este proceso, mediante los cuales se ordenó hacer efectiva la póliza de garantía.

 

A pesar de tratarse de dos procedimientos distintos, que se encuentran debidamente alinderados entre sí, no puede decirse que estemos en presencia de unos procedimientos autónomos e independientes, pues no se puede desconocer que existe entre ellos un vínculo de concatenación particularmente estrecho. En últimas, se trata de dos actuaciones administrativas que se encuentran ligadas de manera sucesiva y consecuencial, en el sentido de que la segunda no puede adelantarse, sino en la medida en que haya quedado en firme la orden de decomiso de las mercancías que ingresaron irregularmente al país.

 

Tanto es así, que aún en el supuesto caso de no haberse promovido el presente proceso, la sola declaratoria de nulidad del acto administrativo que ordenó el decomiso de las mercancías, habría determinado el decaimiento consecuencial de las Resoluciones números 00727 del marzo 21 de 2000, 001743 de 6 de junio de 2000 y 009 de 5 de enero de 2001, cuya nulidad pretende la parte actora.

 

Las abundantes razones que se acaban de exponer, llevan a la Sala a concluir que no se ajusta a la verdad la afirmación del recurrente en virtud de la cual se presenta en este caso una disparidad protuberante entre lo pedido, lo debatido y lo probado. Por lo mismo, tampoco es válido afirmar que el A Quo haya incurrido en una extralimitación de sus competencias y en un desconocimiento del carácter rogado que es propio de la justicia administrativa, pues los fundamentos expuestos en la providencia recurrida, corresponden precisamente a lo que las partes plantearon y debatieron en el curso de la primera instancia.

 

Por otra parte y en relación con las consideraciones referidas a la inexistencia del riesgo, estructuradas a partir del hecho de no haberse notificado el acto de decomiso a quien siendo el propietario e importador de las mercancías aprehendidas, había asumido el compromiso de ponerlas a disposición de la DIAN una vez quedare en firme esa decisión, la Sala estima que esa omisión, si bien no es objeto de escrutinio en este proceso, si tiene una enorme incidencia en el caso sub examine, pues como bien lo predica la parte actora, se debe notificar al importador el acto administrativo de decomiso para que éste pueda cumplir la obligación de entregar a la Administración los bienes decomisados. En otras palabras, el siniestro amparado por la póliza se concreta únicamente en el momento en el cual se incumple con la obligación de colocar la mercancía a disposición de la DIAN.

 

En ese orden de ideas, la Sala comparte lo expresado por la parte actora en el sentido de que la ausencia de notificación al importador de la resolución de decomiso, lejos de constituir una simple irregularidad de carácter formal sin mayor relevancia, se traduce en la violación de disposiciones sustanciales que afectan la validez de los actos administrativos que contienen la orden de hacer efectiva la póliza.

 

Por otra parte y como complemento de lo anterior, es necesario tener presente que aunque en el proceso 13001-23-31-000-1999-0412-01, el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó en primera instancia las pretensiones que apuntaban a la anulación del acto de decomiso, esta Corporación, mediante sentencia dictada el 14 de octubre de 2004, decidió revocar esa determinación, disponiendo en su reemplazo la anulación de la Resolución N° 00318 del 11 de marzo de 1999 emanada de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, con lo cual quedaron sin base legal aquellos actos mediante los cuales se declaró el incumplimiento de la obligación amparada con la póliza de cumplimiento número 2961 del 24 de abril de 1998 expedida por SEGUROS ALFA S. A. y se ordenó hacer efectiva la garantía.

 

Por otra parte, observa la Sala que el Tribunal de origen guardó un mutismo absoluto con respecto a la Resolución 009 de 5 de enero de 2001, proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se confirmó la decisión contenida en la Resolución de incumplimiento N°. 00727 del marzo 21 de 2000. En tratándose de un acto administrativo que fue objeto de demanda y sobre el cual no ha recaído ningún pronunciamiento de fondo, la Sala se apoya en las mismas consideraciones que en primera instancia llevaron al Tribunal Administrativo de Bolívar a despachar de manera favorable las pretensiones de la demanda, para hacer extensivos los efectos del fallo de nulidad dictado en la primera instancia, a la precitada Resolución 009 de 5 de enero de 2001. Tal como se expresará en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En consecuencia y con fundamento en las anteriores consideraciones, se confirmará la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

                                                              FALLA

 

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 10 de agosto de 2005, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 727 de 21 de marzo de 2000 y 1743 de 6 de junio de 2000 expedidas por la DIAN, y se dispuso el correspondiente restablecimiento del derecho, en el entendido de que al confirmarse lo resuelto en dicha providencia, la decisión también se hace extensiva a la Resolución 009 de 5 de enero de 2001 proferida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Cartagena, Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante la cual se confirmó la decisión contenida en la Resolución N°. 727 del marzo 21 de 2000.

 

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 26 de noviembre de 2008.

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA M.       RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA                         Presidente

 

 

 

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO              MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN