MATADEROS - Regulación legal; clasificación / EXPENDIO DE CARNE - Requisitos

 

A efectos de resolver lo pertinente, se tiene que el Decreto 2278 de 1982 reglamenta parcialmente el Título V de la Ley 09 de 1979 en cuanto al sacrificio de animales de abasto público para consumo humano, procesamiento, transporte y comercialización de su carne.  Desarrolla, entre otros aspectos, los elementos básicos y las características esenciales de las dependencias de los mataderos. En su artículo 374 establece que: “Los establecimientos destinados al expendio de carne o vísceras de animales de abasto público, además de los requisitos exigidos en los Títulos I, II, III, IV, y V de la Ley 09 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias, requieren los siguientes: a) Pisos, muros y techos construidos con material impermeable e inalterable que facilite su limpieza y desinfección; b) Sifones ubicados en los pisos, en cantidad suficiente para recibir las aguas de lavado; c) Equipos y elementos construidos en material higiénico-sanitario; d) Elementos y equipos Indispensables para la conservación y manejo higiénico de la carne.”. De otro lado, el Decreto 1036 de 1991 subroga el capítulo 1° del Decreto 2278 de 1982 y en atención a su capacidad de sacrificio, disponibilidades técnicas y de dotación clasifica a los mataderos como de clase I, II, III, IV, y Mínima, y de acuerdo con ello les asigna como requisito disponer de determinadas áreas, dependencias y equipos, tal como consta en los artículos 31 y siguientes.

 

MATADERO MUNICIPAL DE FIRAVITOBA - Violación de derechos colectivos; hecho superado por cierre de la propia Administración / EXPENDIO DE CARNES - Cumplimiento de requisitos

 

El examen conjunto y razonado de los anteriores elementos de prueba es demostrativo claramente de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, pues ciertamente el matadero municipal de Firavitoba no cumple con las exigencias sanitarias y ambientales exigidas por las normas legales y reglamentarias antes citadas, de tal suerte que en la forma y términos en que se planteó la demanda ésta resultaría procedente y prosperarían sus pretensiones, como quiera que el municipio demandado no había realizado ninguna actuación eficaz para garantizar los derechos de la comunidad. En efecto, como quedó plenamente acreditado, el municipio de Firavitoba habilitó en la plaza de mercado de esa localidad un lugar provisional para el sacrificio de ganado, que no cumple en ninguna forma con los requisitos sanitarios establecidos en la Ley 9ª de 1979 y en sus decretos reglamentarios 2278 de 1982 y 1036 de 1991 y que, tal como lo señalaron los peritos designados en el proceso, tampoco cuenta con medidas que controlen el impacto ambiental que genera el sacrificio de vacunos, medidas que se concretan en la disposición sanitaria final de los residuos sólidos y en la separación de los residuos líquidos con sus respectivos tratamientos, según lo exige el primero de los mencionados decretos; esa conducta del municipio demandado desconoce abiertamente la referida normativa y atenta contra los derechos colectivos cuya protección se solicita en la demanda, en particular de la salubridad pública, pues sin la observancia de estrictas normas de higiene y sanidad, existe peligro de contaminación. En cuanto a los expendios de carne que funcionan en el citado municipio, como lo señaló el a quo, no existe evidencia alguna que demuestre que los mismos no cumplen con la normativa sanitaria; contrario a ello, según se anotó previamente, en la visita de inspección y control realizada por el Inspector de Policía Municipal se constató que, en general, las condiciones higiénicas de los establecimientos son buenas, y que éstos cuentan con congelador para el almacenamiento de la carne, el cual está funcionando adecuadamente. Ahora bien, tal como aparece probado en el expediente, en desarrollo de la actuación procesal cesó la violación de los mencionados derechos colectivos, toda vez que el Alcalde Municipal de Firavitoba, en ejercicio de sus funciones como primera autoridad de policía en dicha entidad territorial, ordenó la suspensión del sacrificio de animales de abasto público dentro de la jurisdicción de esa localidad y dejó en libertad a las personas que comercialicen carne para consumo humano para que contraten este servicio con entidades oficiales o particulares autorizadas legalmente y que cumplan con las exigencias requeridas para este tipo de actividades. En ese orden, al encontrase probada la vulneración alegada por el actor debió el a quo amparar los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sin que resultara necesario ordenar medidas para la protección de los mismos, toda vez en el trámite de la actuación éstas se adoptaron por el municipio demandado, las cuales, en criterio de la Sala, son eficaces para ese propósito.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 15001-23-31-000-2001-02884-01(AP)

 

Actor: LUIS ALEJANDRO QUIROGA ZABALA

 

Demandado: MUNICIPIO DE FIRAVITOBA

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 14 de abril de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

 

I.- LA DEMANDA

 

 

1.-  Las pretensiones

 

 

El 27 de noviembre de 2001, el ciudadano Luís Alejandro Quiroga Zabala,      a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998 contra el municipio de Firavitoba (Boyacá), en orden a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y los derechos de los consumidores y usuarios, en orden a que el Tribunal Administrativo de Boyacá adoptara las siguientes disposiciones:

 

 

 

“A.- Declaraciones.

 

1.- Que el Municipio de FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, no posee un matadero en forma higiénica, así como los expendios de carne no poseen las condiciones fitosanitarias exigidas por la ley 09 de 1989 y demás normas concordantes con la misma.

 

2.- Que el Municipio de FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, es el responsable de la vulneración del medio ambiente, y que en la actualidad se encuentra atentando contra la seguridad y salubridad pública, así como contra el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, así como al derecho que tienen todos los consumidores y usuarios de matadero y de las famas a gozar de un ambiente sano y de una calidad óptima del consumo de carne.

 

3.- Que el Municipio de FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, con su conducta omisiva y permisiva, se encuentra atentando contra la salud de los habitantes del Municipio y el medio ambiente, todo ello con clara violación y desconocimiento de la ley 09 de 1989 y demás normas complementarias.

 

B.- Condenas:

 

1.- que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Municipio de FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, se le condene (sic) a la construcción de un matadero y unos servicios de expendio de carnes, higiénicos y acorde con las disposiciones existentes sobre salubridad e higiene existentes,  tal como lo establece la ley 9ª de 1989, y demás normas relacionadas con la materia, respetando en todo momento los efectos ambientales en este tipo de construcciones.

 

4.- (sic) Que se condene al Municipio de FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, a suspender todo tipo de sacrificio, venta y transporte de carne, hasta que cuente con los medios idóneos y la infraestructura necesaria para ellos.

 

5.- (sic) FIRAVITOBA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, elegido como Alcalde del municipio, quien se posesionó el día 1 de enero del 2001, residenciado en la localidad en el palacio Municipal, a pagar a mis poderdantes los derechos de que tratan los artículos 38 y 39 de la ley 472 de 1998, y demás normas concordantes.” (fls. 4 y 5 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original)

 

 

2.-  Los Hechos

 

Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

 

1.- Las personas que sacrifican, transportan y venden ganado en el municipio de Firavitoba realizan esas actividades sin el lleno de los requisitos de ley establecidos en la Ley 9ª de 1989, con la anuencia del municipio demandado y de sus autoridades, violando todas las disposiciones sanitarias y las normas que exigen que el sacrificio de ganado de abasto público debe cumplir con las exigencias de sanidad e higiene establecidas en dicha normativa.

 

2.- Las citadas normas que son desconocidas, establecen, entre otros aspectos, que: a) el sacrificio de ganado para el abasto público debe contar con la autorización de la autoridad competente, en este caso la Secretaría de Salud Departamental; b) el terreno donde se debe realizar esa labor tiene que cumplir con ciertas especificaciones técnicas y de soporte de servicios y manejo ambiental; c) el matadero como tal también debe cumplir unas especificaciones técnicas; y d) debe cumplirse con una inspección ante mortem y pos morten, la cual no se realiza en este caso.

 

 

 

3.- La forma en que se viene realizando el sacrificio de ganado en el municipio demandado genera problemas de salubridad pública y sobre todo un impacto negativo en la higiene y el medio ambiente.

 

II.-  LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

II.1  El Municipio de Firavitoba (Boyacá) contestó la demanda a través de apoderada judicial, quien se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones de defensa:

 

1.- Señaló que los tres expendios de carne que existen en el municipio poseen carné vigente de manipulación de alimentos otorgado por la autoridad competente, y que sobre ellos las entidades de vigilancia y control realizan una revisión permanente con el fin de que cumplan todas las exigencias sanitarias establecidas para ese tipo de actividad, lo cual también es cumplido por el municipio de Firavitoba, a través de la Inspección de Policía, de la Umata y conforme al Plan de Atención Básica.

 

2.- Precisó que no es cierto que los expendios de carne que funcionan en el municipio no cuenten con la autorización de la autoridad competente -Oficina de Saneamiento Ambiental del Hospital San José de Sogamoso-, e incumplan los requisitos de sanidad exigidos en la ley.

 

3.- Indicó, de otro lado, que en el municipio de Firavitoba no existe matadero municipal y no se realiza transporte de carne de un lugar a otro, dadas las condiciones de infraestructura del mismo, en el que su área urbana es mínima.

 

 

 

4.- Anotó que el municipio no ha sido afligido por enfermedades infecciosas, epidémicas o plagas por razón del consumo de carne, y que no existe evidencia que en el desarrollo de la actividad de venta de carne se haya puesto en riesgo la salud de la comunidad o del demandante, quien no reside en el municipio demandado.

 

5.- Propuso, con fundamento en lo anterior, las excepciones denominadas: “falta de existencia del daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos colectivos”, “no ser el municipio de Firavitoba la autoridad de vigilancia y control sobre la salubridad e higiene de los expendios de carne” y “falta de legitimación del demandante”.

 

II.2  Los señores Heliodoro Monroy, José Leonidas Báez, Alirio Díaz Monroy, Raúl Ferrucho Torres, Adelaida Rodríguez, y Horacio Ramírez Valenzuela, propietarios de los expendios de carne que funcionan en el municipio de Firavitova, fueron vinculados a la actuación en esta instancia mediante providencia a través de la cual se puso en su conocimiento la existencia de la causal de nulidad saneable consistente en no haber sido citados al proceso en calidad de demandados, conforme lo ordenado en el artículo 145 del C.P.C.

 

Notificados de dicha providencia, los citados guardaron silencio, por lo cual se entiende saneada la nulidad referida, en los términos dispuestos en la norma procesal atrás mencionada.

 

 

III.-   LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

 

Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 10 de diciembre de 2002, la cual fue declarada fallida en razón a la inasistencia de la parte actora a la diligencia.

 

 

IV.-  LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

- Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta etapa del proceso.

 

- El Procurador Judicial Ambiental y Agrario de Boyacá presentó alegatos de conclusión, en los que solicitó que se acceda a la pretensión de la demanda, consistente en suspender la actividad de sacrificio de ganado mientras no se realice con pleno cumplimiento de la normativa ambiental y sanitaria, al encontrase acreditado en el proceso: que el sacrificio de ganado y la venta de carnes en el citado municipio se hace de manera clandestina y no en matadero debidamente licenciado; que el sacrificio se hace en un planchón construido por el municipio y sin los controles sanitarios y ambientales respectivos; que son continuas las quejas que se presentan por razón del indebido sacrificio y distribución del producto cárnico; que conforme a lo dicho por los peritos, el matadero no cumple con los requisitos sanitarios y ambientales; y que por resolución núm. 062 del 18 de febrero de 2003, la alcaldía municipal de Firavitoba dispuso la suspensión del sacrificio dentro del municipio en razón a la falta de estructuras.

 

Advirtió que si bien no se puede pretender obligar a los municipios a la construcción de mataderos, cuando precisamente la nueva política está encaminada a evitar la proliferación de salas de sacrificio, la verdad es que tampoco le está permitido a los entes municipales adelantar la actividad sin el cumplimiento de los mínimos requisitos sanitarios y ambientales, pues con ello se pone en riesgo no solo el derecho a gozar de un ambiente sano sino la misma salubridad de los consumidores.

 

V.-  LA PROVIDENCIA APELADA

 

Surtido el trámite de rigor se profirió la sentencia apelada, en la cual el             a quo luego de declarar no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva y de referirse a la normativa legal aplicable en este asunto, a las pruebas obrantes en el proceso y al contenido y alcance de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, denegó las pretensiones de ésta, con apoyo en los siguientes argumentos:

 

Señaló que la actividad de sacrificio de ganado para la venta de carne al público ha sido ampliamente regulada en nuestra legislación en distintas disposiciones, entre ellas en la Ley 9ª de 1979, norma ésta a la que se debe someter la autoridad municipal o el ente privado.

 

Precisó que las pruebas allegadas al expediente demuestran que las condiciones higiénicas exigidas en la citada ley no se cumplen en este caso, de lo cual se desprende que existe una vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, siendo relevante lo señalado por la Secretaría de Salud de Boyacá en el oficio núm. SA-A-007 del 8 de enero de 2003, en el que se dijo que: “De igual forma no se han efectuado estudios sobre el estado de higiene de los sitios de sacrificio, pues según la información que poseemos en el municipio de Firavitoba no existe planta de sacrificio de acuerdo con la ley 09 de 1979 y sus Decretos reglamentarios 2278 de 1982 y 1036 de 1991, por tanto el sacrificio de ganado que se efectué en esa localidad es denominado clandestino y la administración municipal estaría yendo en contravía con las normas citadas por permitir dicha actividad. Por lo mismo, esta entidad no ha emitido ninguna autorización para el sacrificio de ganado.”

 

Indicó que de lo anterior se concluye que no existe una instalación apropiada denominada “matadero” de conformidad con los artículos 307 y 308 de la Ley 9ª de 1979, lo que también se desprende de la Resolución núm. 062 del 18 de febrero de 2003 “Por medio de la cual se ordena la suspensión del sacrificio de animales de abasto público dentro de la jurisdicción de Firavitoba”, en la cual se indica que se venía haciendo dicho sacrificio en condiciones inadecuadas.

 

Anotó que en el Informe de Inspección Sanitaria realizado por los peritos designados en el proceso se concluyó, entre otras cosas, que el proceso de sacrificio de ganado bovino en el municipio de Firavotoba realizado en un matadero provisional ubicado en la plaza de mercado, se está haciendo sin ninguna clase de manejo técnico, higiénico, sanitario y ambiental.

 

Puntualizó que el contenido de la referida Resolución núm. 062 del 18 de febrero de 2003, indica que la autoridad municipal ha tomado en desarrollo de su gestión las decisiones necesarias para evitar el sacrificio de ganado; que si el particular observa que alguien clandestinamente realiza dicha actividad, debe poner en conocimiento ese hecho ante las autoridades sanitarias y de policía a efectos de que se utilicen los medios legales dispuestos para estas situaciones; y que si se realiza esa conducta, en contravención a la prohibición adoptada por el municipio, se vulnerarían los derechos colectivos invocados en la demanda.

 

Advirtió que los entes municipales no están obligados por mandato legal a la construcción de un matadero, estando sí obligados, en el evento en que estos existan, a que reúnan las condiciones previstas en la ley y, si no existe ese establecimiento, a que los expendios donde se comercializa la carne cumplan las condiciones sanitarias para llevar al público un producto en óptimas condiciones, y que su manejo sea adecuado para no causar deterioro al medio ambiente.

 

Indicó, de otro lado, en relación con el expendio de carne, que no se identificó a los propietarios de los expendios ni se probaron los hechos alegados respecto de tales establecimientos.

 

Señaló, de otro lado, que mediante oficio núm. 03-026 del 18 de febrero de 2003 el Hospital Regional de Sogamoso informó que en el municipio demandado existen cinco (5) expendios de carne, y que el control y la vigilancia sanitaria sobre estos le corresponde a dicha entidad territorial.

 

Anotó que del material probatorio obrante en el proceso se desprende la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, “por cuanto el informe técnico rendido permite establecer que existe riesgo inminente de una posible contaminación ambiental con agentes patógenos de origen animal, que pueden afectar la salud de los consumidores del producto proveniente del matadero municipal, todo ello como consecuencia de la falta de un buen procedimiento de sacrificio de ganado bovino y manejo técnico, higiénico, sanitario y ambiental”, pero advirtió que no obstante ello el municipio adoptó la decisión de prohibir el sacrificio de ganado en el municipio demandado, superándose dicha vulneración.

 

Al referirse al derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, expresó que con la decisión adoptada por el municipio se contrarresta la situación que el ciudadano de manera general evidenció y, en consecuencia, no existe ordene que dar para que se adopten los correctivos respectivos.

 

Finalmente, con relación a la solicitud de incentivos, señaló que “éste (sic) no se concederá (sic), pues no se probó la vulneración de los derechos colectivos, en relación con la comercialización de carne de manera inadecuada, y en cuanto al sacrificio de ganado, fue superado por el propio municipio.”

 

 

VI.-  EL RECURSO

 

Inconforme con la anterior decisión el actor la apeló con el fin de que sea revocada y se acceda a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, argumentando lo siguiente:

 

“La Providencia recurrida, desconoce entre otras las siguientes pruebas, que permiten afirmar que la actividad continúa, en las mismas condiciones antihigiénicas e insalubres, como atentatorias del medio ambiente, como son las fotografías que aportamos al proceso, así como las que aporto (sic) el Instituto Seccional de Salud de Boyacá.

 

Igualmente existe prueba en contrario a lo señalado por el Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, es decir, que en la fecha se esta (sic) sacrificando ganado mayor y menor, después de haberse suspendido, por Resolución, con el otro acto administrativo y posterior a la suspensión de la actividad, a través de la (sic) cual ordena al Inspector de Policía del Municipio de FIRAVITOBA, ejercer el control y vigilancia sobre la actividad de sacrificio, transporte y venta de carne de canal, y demás productos carnicol (sic); además de las actas de inspección que de ellos hizo el señor Inspector de Policía durante el mes de noviembre de 2003, como obra dentro del proceso.

 

…

 

Está demostrado que el matadero de FIRAVITOBA, representando por el señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, y el daño lo señalado en la demanda y corroborado por el Instituto de Salud de Boyacá, nos permite afirmar sin tenor a duda que la actividad de sacrificio, transporte y venta de productos cárnicos, en esta localidad, atenta contra el medio ambiente, y sobre todo contra la salud de los consumidores de carne, que por lo tanto, se convierte en un peligro para la salubridad pública.” (fls. 192 a 194 – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original)

 

 

 

 

 

VII.-  LAS CONSIDERACIONES

 

 

1.-  El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

 

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

 

2.-  Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los  derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano,  la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales se estiman vulnerados en razón a que el sacrificio de ganado en el municipio de Firavitoba se hace sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 9ª de 1979, y a que los expendios de carne no cumplen con las condiciones fitosanitarias exigidas en esa misma norma.

 

 

3.-  El a quo en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda “… pues no se probó la vulneración de los derechos colectivos, en relación con la comercialización de carne de manera inadecuada, y en cuanto al sacrificio de ganado, fue superado por el propio municipio.”

 

4.-  Pues bien, conforme se ha señalado por esta Sección[1], en tratándose del hecho superado o de la carencia de objeto ocurridas en el curso del trámite de la acción popular, aunque ya no será necesario ordenar la adopción de medidas para amparar los derechos e  intereses colectivos  - pues éstas se implementaron en el desarrollo de la actuación procesal -, sí procede el reconocimiento del incentivo económico para el demandante, si se establece que el restablecimiento del derecho colectivo amenazado o vulnerado se produjo con ocasión de la intervención del actor popular.

 

Lo anterior es apreciable cuando la autoridad pública o el particular que con su acción u omisión amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos, una vez que es notificado de la demanda, procede a realizar las actuaciones administrativas pertinentes para salvaguardar tales derechos e intereses, de tal suerte que se entienda que no existe conducta alguna que le sea atribuible, debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad.

 

Con todo, es pertinente precisar que para que proceda el reconocimiento del incentivo económico debe estar plenamente acreditado en el proceso que existe realmente la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, pues, en caso contrario, el solo hecho de que en determinado asunto se presente carencia de objeto o sustracción de materia (por ejemplo, por que se haya realizado la obra que constituía la materia de las pretensiones de la demanda), no supone necesariamente que se tenga derecho a dicho incentivo.

 

En efecto, es claro que el incentivo es un reconocimiento económico que la ley concede al actor, y que debe ser fijado por el juez en el caso en que prosperen las pretensiones de la demanda[2], declaración ésta que lógicamente presupone que exista ciertamente amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos.

 

5.-  A efectos de resolver lo pertinente, se tiene que el Decreto 2278 de 1982 reglamenta parcialmente el Título V de la Ley 09 de 1979 en cuanto al sacrificio de animales de abasto público para consumo humano, procesamiento, transporte y comercialización de su carne.  Desarrolla, entre otros aspectos, los elementos básicos y las características esenciales de las dependencias de los mataderos.

 

En su artículo 374 establece que: “Los establecimientos destinados al expendio de carne o vísceras de animales de abasto público, además de los requisitos exigidos en los Títulos I, II, III, IV, y V de la Ley 09 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias, requieren los siguientes: a) Pisos, muros y techos construidos con material impermeable e inalterable que facilite su limpieza y desinfección; b) Sifones ubicados en los pisos, en cantidad suficiente para recibir las aguas de lavado; c) Equipos y elementos construidos en material higiénico-sanitario; d) Elementos y equipos Indispensables para la conservación y manejo higiénico de la carne.”

 

De otro lado, el Decreto 1036 de 1991 subroga el capítulo 1° del Decreto 2278 de 1982 y en atención a su capacidad de sacrificio, disponibilidades técnicas y de dotación clasifica a los mataderos como de clase I, II, III, IV, y Mínima, y de acuerdo con ello les asigna como requisito disponer de determinadas áreas, dependencias y equipos, tal como consta en los artículos 31 y siguientes.

 

6.- De los elementos de prueba obrantes en el proceso, es relevante destacar los siguientes:

 

1. a) Oficio SA-A-007 del 8 de enero de 2003 de la Oficina de Salud Ambiental del Instituto Seccional de Salud de Boyacá, dirigido al Tribunal Administrativo de Boyacá, cuyo contenido es el siguiente:

 

“En atención al asunto de la referencia, atentamente me permito informarle que en este instituto no se ha adelantado ningún proceso administrativo de los mencionados en su comunicación contra el municipio de Firavitoba relacionados con matadero, expendio y transporte de carne en canal.

 

De igual forma no se han efectuado estudios sobre el estado de higiene de los sitios de sacrificio, pues según la información que poseemos en el municipio de Firavitoba no existe planta de sacrificio de acuerdo con la ley 09 de 1979 y sus Decretos Reglamentarios 2278 de 1982 y 1036 de 1991, por tanto el sacrificio de ganado que se efectué en esa localidad es denominado clandestino y la administración municipal estaría yendo en contravía con las normas citadas por permitir dicha actividad. Por lo mismo, ese municipio no posee autorización sanitaria para sacrificio de ganado. En cuanto a la venta y transporte de carne, el municipio tiene conocimiento que esta actividad sólo se debe efectuar siempre y cuando el producto provenga de un matadero autorizado y que reúna los requisitos sanitarios.” (fl. 85)

 

 

1. b) Informe Técnico del matadero del municipio de Firavitoba rendido por los peritos designados en el proceso, allegado al expediente el 10 de febrero de 2003, en el que se señala, entre otros aspectos, los siguiente:

 

“UBICACIÓN, HIGIENE Y SALUBRIDAD

 

Se realizó visita al municipio de Firavitoba el día 28 de Enero del año en curso. En la Alcaldía Municipal no se encontraba el señor Alcalde Alfonso Rosas Camargo, nos atendió la única funcionaria que se encontraba en el momento, la Señora tesorera municipal Flor Ángela Salamanca, quien informó lo Siguiente:

 

- Que la Alcaldía habilitó un sitio provisional ubicado dentro de la plaza de mercado para que se efectué el sacrificio de vacunos para el consumo de los habitantes de dicho municipio. “Matadero Provisional”.

 

- Que cada vez que se agotaba la carne, los expendedores de carne sacrificaban las reses, aproximadamente de 3 a 4 vacunos por semana.

 

- Que la administración actual decidió no continuar con la construcción de un matadero que en administraciones pasadas comenzó a ejecutarse, puesto que no cumplía con las normas ambientales exigidas por Corpoboyacá, por la localización que no era  la más conveniente.

 

- Que las personas que realizan el sacrificio de los vacunos son los expendedores de carne del municipio.

 

La Señora tesorera del municipio ordenó a un trabajador de la Alcaldía para que nos acompañara al lugar donde se estaba realizando el sacrificio de vacunos para abasto público, donde se observó lo siguiente:

 

- El matadero provisional está ubicado en el caso urbano, dentro de la plaza de mercado a dos cuadras de la plaza donde se encuentra la Alcaldía municipal.

 

- Como se observa en la siguiente fotografía el matadero provisional consiste en un área de aproximadamente de 3 x 3 metros en piso de cemento, con un desagüe en rejilla que evacua las aguas de lavado. La cubierta en teja de zinc, soportada por 8 postes en madera. En la parte superior se encuentra un gancho con dos poleas cuyo propósito es sujetar a la res después del sacrificio.  En el momento de la visita el lugar de sacrificio de las reses se encontraba totalmente limpio.

 

…

 

El Señor ALFONSO ROSAS CAMARGO, alcalde del municipio de Firavitoba, manifestó que la inspección anterior al sacrificio la realizaba el Señor director de la UMATA JOSÉ IGNACIO CASTRO, quien visitaba el matadero provisional para hacer la inspección del animal en pie y verificar que este fuese apto para su posterior sacrificio, dando la aprobación o el rechazo.

 

Como no se logró observar el proceso de sacrificio del ganado para consumo humano, no se pudo constatar la inspección después del sacrificio.

 

Teniendo en cuenta el hecho de que se suspendió el sacrificio de vacunos en el matadero provisional, será imposible en un futuro constatar la inspección del animal en pie, las diferentes etapas que se presentan en el sacrificio, manipulación, inspección post-mortem y transporte en el municipio de Firavitoba.

 

…

 

MEDIO AMBIENTE

 

El matadero provisional del municipio de Firavitoba no cuenta con medidas que controlen el impacto ambiental que genera el sacrificio de vacunos: Dichas medidas son la disposición sanitaria final de los residuos sólidos y la separación de los residuos líquidos con sus respectivos tratamientos, según lo exige el decreto 2278 de 1982 en el artículo 96, parágrafo 2 y el artículo 106 parágrafo.

 

…” (fls. 103 a 116)

 

 

1. c) Oficio núm. 03-026 del 18 de febrero de 2003, suscrito por el Jefe de Sección de Saneamiento Ambiental del Hospital Regional de Sogamoso E.S.E., dirigido al Tribunal Administrativo de Boyacá, en el que informa lo siguiente:

 

“1. En cuanto al número de expendios de carne que funcionan en el municipio de Firavitoba se tiene censado un número de cinco (5).

 

2. Respecto a la Vigilancia y control, esta información tendrá que solicitarla a la alcaldía de Firavitoba, ya que para la respectiva vigencia, la administración municipal contrató con un ente particular dicha vigilancia sanitaria.” (fl. 117)

 

 

1. d) Resolución núm. 062 del 18 de febrero de 2003 “Por medio de la cual se toman medidas policivas preventivas para el sacrificio de animales de abasto público en el municipio de Firavitoba”, expedida por el Alcalde Municipal de Firavitoba, y cuyos considerandos son los siguientes:

 

“1. Que no existe en el municipio un matadero municipal para el sacrificio de ganado de abasto público y para el proceso de carne en canal, transporte y comercialziación de la misma; y que este sacrificio se ha venido realizando en forma esporádica por los particulares, sin el control de las máximas autoridades sanitarias que verifiquen el cumplimiento de las condiciones higiénicas y técnicas establecidas en el Decreto No. 2278 de 1979.

 

2. Que aunque no se han presentado brotes de contaminación ni afección a la salud o a otros derechos en el municipio de Firavitoba se hace necesaria de manera preventiva la protección sanitaria de los ciudadanos de esta región para que el sacrificio de ganado se haga acorde con lo establecido por la Ley.

 

3. Que se han venido presentando una serie de acciones judiciales en contra del municipio de Firavitoba tendientes a la protección de la salud y el medio ambiente, que podrán en un futuro incidir de una manera importante en el presupuesto municipal, afectándola en una carga excesiva superior a las condiciones reales del municipio.

 

4. Que el medio ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos y que por tanto las autoridades municipal (sic) deben propender por su conservación y custodia dentro del marco de su competencia,

 

5. Que el Alcalde Municipal es la máxima autoridad policiva dentro del municipio y está facultado por la Ordenanza No. 047 de 1999 para tomar de manera preventiva medidas que eliminen los factores que puedan afectar o que deterioren en (sic) medio ambiente. Artículo 136 C.P.B.

 

En consecuencia se hace necesario para la protección de los ciudadanos y en cumplimiento de la Ley ordenar la suspensión del sacrificio de ganado a los particulares dentro del municipio de Firavitoba para que en adelante contraten los servicios del sacrificio de animales de abasto público que garanticen las condiciones sanitarias exigidas por el Decreto 2278 y la Ley 9ª de 1979.”

 

Bajo las anteriores consideraciones, se dispuso en este acto administrativo lo siguiente:

 

“ARTÍCULO PRIMERO.- Ordenase la suspensión del sacrificio de animales de abasto público dentro de la jurisdicción del municipio de Firavitoba.

 

ARTÍCULO SEGUNDO.- Dejar en libertad a las personas que comercialicen la venta (sic) para consumo humano para que contraten este servicio con entidades oficiales o particulares, mataderos municipales, autorizados legalmente y que cumplen con las exigencias requeridas para este tipo de actividades.”

 

 

 

1. e) Actas números 01, 02, 03, 04, 05 y 05 de fecha 11 de noviembre de 2003, sobre las visitas de control y vigilancia realizadas por la Inspección de Policía del Municipio de Firavitoba a los expendios de carne de esa localidad, en las que se constató que, en general, las condiciones higiénicas de los establecimientos son buenas, y que éstos cuentan con congelador para el almacenamiento de la carne, el cual está funcionando adecuadamente. (fls. 143 a 148)

 

6.-  El examen conjunto y razonado de los anteriores elementos de prueba es demostrativo claramente de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, pues ciertamente el matadero municipal de Firavitoba no cumple con las exigencias sanitarias y ambientales exigidas por las normas legales y reglamentarias antes citadas, de tal suerte que en la forma y términos en que se planteó la demanda ésta resultaría procedente y prosperarían sus pretensiones, como quiera que el municipio demandado no había realizado ninguna actuación eficaz para garantizar los derechos de la comunidad.

 

En efecto, como quedó plenamente acreditado, el municipio de Firavitoba habilitó en la plaza de mercado de esa localidad un lugar provisional para el sacrificio de ganado, que no cumple en ninguna forma con los requisitos sanitarios establecidos en la Ley 9ª de 1979 y en sus decretos reglamentarios 2278 de 1982 y 1036 de 1991 y que, tal como lo señalaron los peritos designados en el proceso, tampoco cuenta con medidas que controlen el impacto ambiental que genera el sacrificio de vacunos, medidas que se concretan en la disposición sanitaria final de los residuos sólidos y en la separación de los residuos líquidos con sus respectivos tratamientos, según lo exige el primero de los mencionados decretos; esa conducta del municipio demandado desconoce abiertamente la referida normativa y atenta contra los derechos colectivos cuya protección se solicita en la demanda, en particular de la salubridad pública, pues sin la observancia de estrictas normas de higiene y sanidad, existe peligro de contaminación.

 

En cuanto a los expendios de carne que funcionan en el citado municipio, como lo señaló el a quo, no existe evidencia alguna que demuestre que los mismos no cumplen con la normativa sanitaria; contrario a ello, según se anotó previamente, en la visita de inspección y control realizada por el Inspector de Policía Municipal se constató que, en general, las condiciones higiénicas de los establecimientos son buenas, y que éstos cuentan con congelador para el almacenamiento de la carne, el cual está funcionando adecuadamente.

 

7.-  Ahora bien, tal como aparece probado en el expediente, en desarrollo de la actuación procesal cesó la violación de los mencionados derechos colectivos, toda vez que el Alcalde Municipal de Firavitoba, en ejercicio de sus funciones como primera autoridad de policía en dicha entidad territorial, ordenó la suspensión del sacrificio de animales de abasto público dentro de la jurisdicción de esa localidad y dejó en libertad a las personas que comercialicen carne para consumo humano para que contraten este servicio con entidades oficiales o particulares autorizadas legalmente y que cumplan con las exigencias requeridas para este tipo de actividades.

 

En ese orden, al encontrase probada la vulneración alegada por el actor debió el a quo amparar los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sin que resultara necesario ordenar medidas para la protección de los mismos, toda vez en el trámite de la actuación éstas se adoptaron por el municipio demandado, las cuales, en criterio de la Sala, son eficaces para ese propósito.

 

No obstante, en criterio de la Sala, ha debido reconocer el a quo al actor el incentivo económico de que trata el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, pues es lo cierto que existió la vulneración de los derechos colectivos alegada por éste y que gracias a su intervención, luego de ser notificado de la demanda[3], el municipio de Firavitoba adoptó las medidas administrativas necesarias para garantizar tales derechos.

 

8.-  En tales condiciones, entonces, la Sala revocará el fallo apelado y, en su lugar, accederá a las pretensiones de la demanda únicamente en relación con el incentivo económico a favor del actor, pues nada puede disponer respecto a la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda, toda vez que las medidas para ese efecto se adoptaron estando en curso la actuación procesal.

 

Atendiendo a la naturaleza e importancia de los derechos e intereses colectivos amparados en esta sentencia, así como a la actuación del demandante en el curso del proceso, la Sala reconocerá al demandante como incentivo la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual estará a cargo de la parte demandada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A:

 

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y los derechos de los consumidores y usuarios.

 

SEGUNDO: En consecuencia, RECONÓCESE al demandante el valor equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes  a título de incentivo, el cual deberá ser pagado por el municipio de Firavitoba (Boyacá).

 

TERCERO: Nada se dispone respecto a la protección de los derechos colectivos cuyo amparo se concede, toda vez que las medidas para ese efecto se adoptaron estando en curso la actuación procesal.

 

Notifíquese y cúmplase

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de octubre de 2008.

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO   RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

                     Presidente                     

 

 

 

     MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO                 MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

 

 

[1] Sentencia de 22 de junio de 2006, proferida en la acción popular núm. 15001 2331 000 2003 00962 01; Actor: José Alberto Salom Cely; Consejero Ponente Doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[2] Así se deduce de lo establecido en los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998.

[3] La demanda fue notificada personalmente al Alcalde Municipal de Firavitoba el 2 de septiembre de 2002, según consta en el expediente. (fl. 44 vto.)