INCORA - Revocatoria directa de adjudicación de baldíos / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Competencia / CONSEJO DE ESTADO - Falta de competencia en única instancia / CUANTIA DEL PROCESO - Valor del bien

 

En aras de garantizar el derecho a la administración de justicia, la Sala para determinar cual es la acción y la autoridad judicial competente para conocer de las controversias que se susciten con ocasión de la revocatoria directa de un acto de adjudicación de baldíos, aplicará las normas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo.  Así las cosas, se concluye que la revocatoria directa de la adjudicación de un baldío no inicia el trámite del procedimiento de recuperación de baldíos, sino que constituye una causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008, para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado. De lo anterior se colige que una vez el INCORA o INCODER revoca de manera directa un acto de adjudicación de baldíos, puede inmediatamente iniciar el procedimiento de recuperación de baldíos, de conformidad con el artículo 39 del Decreto Reglamentario 230 de 2008. Por lo anterior, la Sala advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Si bien el numeral 2º del artículo citado, le asigna competencia a esta Corporación para conocer en única instancia, de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en este caso, el acto administrativo por medio del cual se revocó de manera directa la adjudicación de un terreno baldío si tiene cuantía, la cual está determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado. En ese orden de ideas, se considera que la acción procedente para demandar la Resolución 548 del 7 de abril de 2008, mediante la cual se revocó de manera directa el acto de adjudicación de un predio denominado el Remanso, es la de nulidad y restablecimiento del derecho cuya competencia está asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, la cuantía del mismo y por el factor territorial. De conformidad con el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998, a los Tribunales Administrativos les corresponde conocer, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía de los mismos exceda el valor equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales. En el sub lite, la cuantía está determinada por el valor comercial del predio “El Remanso” que según la demanda, es de $308’000.000, cantidad que supera el monto exigido por la ley para que la competencia se radique en el Tribunal Administrativo en primera instancia. Bajo esa perspectiva, aplicando la norma de competencia territorial prevista en el numeral 2, letra e, del artículo 134D del C.C.A., se puede concluir que el presente asunto agrario es del orden nacional y que la competencia para conocer del mismo no está atribuida al Consejo de Estado de forma privativa y en única instancia.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

Bogotá D.C, tres (3) de marzo de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00085-00(37157)

           

Actor: CARLOS ANDRES VEGA ORTIZ

 

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER-

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

 

 

Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra el auto de 23 de julio de 2009, proferido por el Consejero Ponente, Dr. Enrique Gil Botero, en el que rechazó la demanda instaurada en el proceso de la referencia, por caducidad de la acción.

 

ANTECEDENTES

 

1. El 20 de noviembre de 2008, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el demandante solicitó:

 

“PRETENSIONES:

 

“PRIMERA. Declarar nulas el auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la resolución 548 del día siete (07) del mes de abril de año de dos mil ocho (2.008) expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL –INCODER-, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCION DE ADJUDICACION Nro. 984 del 17 de noviembre de 2006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado EL REMANSO a mi poderdante señor CARLOS ANDRES VEGA ORTIZ.

 

“SEGUNDA. Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL –INCODER-, a dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 984 del 17 de noviembre de 2.006, y en iguales condiciones de propietaria (sic) del predio EL REMANSO, a la adjudicataria (sic) que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocatoria directa.

 

“TERCERA. Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor CARLOS ANDRES VEGA ORTIZ sobre el predio denominado EL REMANSO y que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004945.

 

“(…)

 

“SEXTA. Que se conceda previo a la admisión de la presente demanda, la medida provisoria de SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos jurídicos de la Resolución Nro. 548 de abril 7 de 2008, hasta tanto se resuelva de fondo el trámite del presente proceso, la cual se ha solicitado en escrito separado.” (Mayúsculas y negrilla en original) (fol. 7 y 8 cuad. 1).

 

2. En auto de 29 de enero de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró su falta de competencia para conocer el proceso y ordenó remitir el asunto al Consejo de Estado, pues consideró que esta Corporación es la autoridad judicial competente para conocer privativamente y en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por el INCORA -ahora INCODER- (fls. 109 a 111cdno 1).

 

3. El expediente le correspondió a la Sección Primera de la Sala Contenciosa de esta Corporación, la cual, en auto de 23 de junio de 2009, señaló que de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 055 de 2003 del Consejo de Estado, el asunto de la referencia, por ser de naturaleza agraria, es de competencia de la Sección Tercera de esta Corporación, razón por la cual ordenó su remisión (fl. 115 cdno1).

 

4. En auto de 23 de julio de 2009, el Consejero Ponente, rechazó la demanda por caducidad, toda vez que ésta se presentó el 20 de noviembre de 2008 y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado el 23 de septiembre anterior.

 

Recurso de Súplica

 

Contra la providencia anterior, el apoderado judicial del demandante interpuso recurso de súplica en el que manifestó que no existe caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la demanda se presentó oportunamente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues el cese de actividades de la Rama Judicial en el segundo semestre del año 2008 suspendió el término de caducidad de la acción.

Así mismo, solicitó que se revise la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto, toda vez que los actos administrativos que se demandan, no corresponde a los mencionados en el numeral 8 del artículo 128 del C.C.A, disposición que establece la competencia de esta Corporación para conocer los procesos privativamente y en  única instancia. (fls. 122 y 123 cdno 1).

 

Previo a resolver el recurso de súplica formulado, el despacho ofició al INCODER para que aportara copia integra y auténtica de los actos administrativos  demandados, con las respectivas constancias de notificación o publicación y ejecutoria (fl.127 cdno 1).

 

En cumplimiento de la providencia anterior, la entidad demandada el 28 de enero de 2010, aportó los documentos que le fueron requeridos (fls. 131 a 149 cdn1).

 

CONSIDERACIONES

 

En primer lugar, la Sala advierte que en el momento en que se expidieron los actos administrativos que se demandan y se presentó la demanda en estudio, estaba vigente la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y se dictaron otras disposiciones.

 

Aunque la Corte Constitucional, en sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, declaró inexequible la Ley 1152 de 2007[1] y por ende el Decreto Reglamentario 230 de 2008, en el asunto sub lite se aplicaran las mencionadas  disposiciones, toda vez que en la citada sentencia se indicó que sus efectos eran hacia el futuro[2].

 

Así las cosas, respecto a la adjudicación y recuperación de baldíos, el artículo 161 de la ley 1152 de 2007, establecía:

 

“No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional, salvo lo dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial.

 

“Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

 

“La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por la entidad administrativa adjudicataria, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida la entidad administrativa adjudicataria.

 

“Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores adultos…” (Resalta la Sala)

 

De lo anterior se concluye que si bien en el artículo transcrito se determinó que la acción de nulidad es la procedente para controvertir los actos administrativos mediante los cuales se adjudiquen baldíos y se atribuyó a los Tribunales Administrativos la competencia para conocer de estos asuntos, lo cierto es que la citada disposición no determinó de manera específica la acción judicial procedente para demandar la legalidad de los actos por medio de los cuales se revoque directamente la adjudicación de baldíos, ni la autoridad judicial competente para conocer de ese asunto, pues esta disposición únicamente indicó que el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, en aras de garantizar el derecho a la administración de justicia, la Sala para determinar cual es la acción y la autoridad judicial competente para conocer de las controversias que se susciten con ocasión de la revocatoria directa de un acto de adjudicación de baldíos, aplicará las normas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

 

Si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el proceso a esta Corporación por considerar que el acto de revocatoria directa de adjudicación de baldíos pone fin al procedimiento de recuperación de baldíos, lo cierto es que este acto no decide de fondo ese trámite administrativo, si no que corresponde al que pone fin al procedimiento de revocatoria directa de un baldío que se adjudicó con violación a las disposiciones legales o reglamentarias establecidas para los mismos.

 

Así las cosas, se concluye que la revocatoria directa de la adjudicación de un baldío no inicia el trámite del procedimiento de recuperación de baldíos, sino que constituye una causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008, para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado.

 

Al respecto, el artículo  38 del Decreto 230 de 2008, establece:

 

Artículo 38. Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados, los siguientes:

 

(…)

 

4. Las tierras que llegaren a tener el carácter de baldíos en virtud de la declaratoria de reversión, de extinción del derecho de dominio o de revocatoria directa por parte del Incora o el Incoder. (Resalta la Sala)

 

De lo anterior se colige que una vez el INCORA o INCODER revoca de manera directa un acto de adjudicación de baldíos, puede inmediatamente iniciar el procedimiento de recuperación de baldíos, de conformidad con el artículo 39 del Decreto Reglamentario 230 de 2008, el cual establece:

 

“ARTICULO 39. INICIACION DEL PROCEDIMIENTO. [Procedimiento de Recuperación de baldíos] El Director Ejecutivo de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario adelantará las diligencias encaminadas a establecer la condición de indebidamente ocupado de un terreno baldío y a ordenar en consecuencia su restitución.

 

“La resolución que inicia el procedimiento se notificará al agente del Ministerio Público Agrario y se ordenará citar al ocupante o quien se pretenda dueño, para notificarlo personalmente o mediante edicto, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

La providencia será inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, si el predio se encuentra inscrito; de lo contrario, la Unidad Nacional de Tierras Rurales solicitará la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria y la inscripción de la providencia como medida cautelar. A partir del registro, la actuación tendrá efecto contra terceros y nuevos ocupantes del terreno.

 

Por lo anterior, la Sala advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A[3].

 

Si bien el numeral 2º del artículo citado, le asigna competencia a esta Corporación para conocer en única instancia, de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en este caso, el acto administrativo por medio del cual se revocó de manera directa la adjudicación de un terreno baldío si tiene cuantía, la cual está determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado.

 

En ese orden de ideas, se considera que la acción procedente para demandar la Resolución 548 del 7 de abril de 2008, mediante la cual se revocó de manera directa el acto de adjudicación de un predio denominado el Remanso, es la de nulidad y restablecimiento del derecho cuya competencia está asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, la cuantía del mismo y por el factor territorial[4].

 

De conformidad con el numeral 3º del artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998, a los Tribunales Administrativos les corresponde conocer, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por cualquier autoridad, cuando la cuantía de los mismos exceda el valor equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales.

 

En el sub lite, la cuantía está determinada por el valor comercial del predio “El Remanso” que según la demanda, es de $308’000.000, cantidad que supera el monto exigido por la ley para que la competencia se radique en el Tribunal Administrativo en primera instancia.

 

En cuanto a la competencia por el factor territorial, el artículo 134D del C.C.A., establece:

 

"Artículo 134D. Competencia por razón del territorio. La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:

 

1. POR REGLA GENERAL, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado.

 

2. En los asuntos del ORDEN NACIONAL se observarán las siguientes reglas:

 

(...)

 

1. b) En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el domicilio del demandante, siempre y cuando que la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

 

(…).

 

1. e) En los asuntos agrarios que no están atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si éste comprendiere varios Departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante”.

 

En este caso el acto administrativo que se demanda fue expedido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “INCODER”, el cual fue creado por medio del Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003[5], como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera.

 

Bajo esa perspectiva, aplicando la norma de competencia territorial prevista en el numeral 2, letra e, del artículo 134D del C.C.A., se puede concluir que el presente asunto agrario es del orden nacional y que la competencia para conocer del mismo no está atribuida al Consejo de Estado de forma privativa y en única instancia.

 

Así las cosas, en consideración a que el predio “El Remanso” está ubicado en el municipio la Primavera del Departamento del Vichada, la competencia territorial para conocer de este asunto está asignada al Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º, numeral 18, del Acuerdo 88 de 1996, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se establece la División del Territorio Nacional para efectos judiciales en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual dispone:

 

“ARTICULO PRIMERO. Establécese la siguiente división del territorio nacional para la jurisdicción contencioso administrativa:

 

(…).

 

18) EL DISTRITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DEL META, con sede en la ciudad de Villavicencio, con comprensión territorial en los Departamentos del Meta, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada”.

 

 

Por lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del C.C.A., se ordenará la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Meta, por ser esta la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto.

 

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. REVOCASE el auto de 23 de julio de 2009, proferido por el Consejero Ponente en el proceso de la referencia.

 

SEGUNDO. REMITASE el proceso al Tribunal Administrativo del Meta para lo de su competencia.

 

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO                            MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

       Presidenta de la Sala 

 

 

 

 

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

[1] CORTE COSNTITUCIONAL, Sentencia C- 175 de 18 de marzo de 2009, Expediente D-7308, Actores: Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza Calderón y Astrid Orjuela Ruiz.

 

[2] Sentencia ibídem (…) “Por último, la Sala considera pertinente señalar que esta decisión tiene los efectos ordinarios previstos en el artículo 45 de la Ley 270/96 – Estatutaria de Administración de Justicia –, es decir, hacia futuro”.

[3]  “Artículo 128: Modificado por la ley 446 de 1998, art. 36. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

 

“(…)

 

“8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos.

 

“9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

 

“10. De los relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio o propiedad de inmuebles urbanos y de los muebles de cualquier naturaleza.

 

“11. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en los casos previstos en la ley.

 

[4] En este mismo sentido CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, auto de 29 de enero de 2010, Expediente No. 37152 Actor: Irma López Henao.

[5] Publicado en el Diario Oficial 45.196 del 23 de mayo de 2003