DECRETO 4994 DE 2009 - Demanda de nulidad / SUSPENSION PROVISIONAL - Decreto 4994 de 2009. Improcedencia / IFI - Suscripción de contrato de encargo fiduciario / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA - Demanda de nulidad simple / COPIA DEL ACTO ACUSADO - No requiere autenticación por ser publicado en un Diario Oficial

 

En el sub lite, la parte actora pretende, a través de la acción de nulidad simple, obtener la nulidad del Decreto 4994 del 24 de diciembre de 2009, expedido por el Gobierno Nacional. El Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción en única instancia, comoquiera que se trata de la solicitud de nulidad de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, toda vez que corresponde a un proceso de nulidad contra un acto administrativo que versa sobre un asunto contractual, en la medida en que se refiere a la autorización al IFI en liquidación para que suscriba un contrato de encargo fiduciario. Al respecto cabe aclarar que si bien fue aportada copia simple del acto acusado, lo cierto es que tal acto administrativo fue publicado en el Diario Oficial No. 47.573 del 24 de diciembre de 2009, como en efecto lo pudo constatar la Sala, razón por la cual, en los términos del inciso 2° del artículo 139, tales copias no requieren de autenticación.

 

SUSPENSION PROVISIONAL - Supuestos legales

 

De conformidad con la norma legal transcrita [artículo 152 del C. C. A.], cuando la demanda se presenta en ejercicio de una acción de nulidad, debe existir manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, ya sea por confrontación directa o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud. Al respecto, la Sala ha señalado, de manera reiterada, que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto demandado, el quebranto debe ser evidente; por confrontación directa frente a las normas superiores que se enuncian como vulneradas o frente a los documentos públicos aportados con la solicitud; es necesario que aparezca la transgresión al ordenamiento superior, sin necesidad de lucubración alguna, es decir, por la sola comparación, pues de no ser así la medida debe negarse, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto y ésta sea definida en la sentencia que le ponga fin al mismo. De igual forma, como así lo prevé la norma y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, el demandante, en el escrito mediante el cual presente la petición de suspensión provisional, sea en la propia demanda o en escrito aparte, debe precisar e indicar de manera expresa las normas de rango superior que habrían resultado vulneradas con los actos demandados.

 

SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / SUSPENSION PROVISIONAL - El actor debe exponer las razones por las cuales considera que el acto controvertido vulnera normas superiores / SUSPENSION PROVISIONAL - No procede frente a decisiones jurídicas contenidas en providencias judiciales

 

Una vez revisada en su totalidad la demanda, se encuentra que el actor en ningún momento sustentó, de modo expreso, las razones por las cuales consideraba que el acto administrativo controvertido vulneraba de forma manifiesta las normas superiores por él alegadas, comoquiera que únicamente se limitó a exponer, de modo muy general, los argumentos dirigidos a que se declarara la nulidad, propiamente dicha, de las citadas normas impugnadas. En efecto, para el demandante el acto administrativo objeto de la presente demanda, “desconoce las disposiciones contenidas en el ordenamiento supranacional, constitucional, legal y jurisprudencial, así como aquellas especiales que le han sido reconocidas a los pueblos indígenas de Colombia en razón de su condición especial o población vulnerable que protege el ordenamiento legal a través del bloque de constitucionalidad el cual integra todas aquellas disposiciones consagradas en tratados internacionales y señaladas por la Organización Internacional del Trabajo. Como se observa, el demandante en ningún momento identificó y precisó, de manera específica las disposiciones superiores que consideró vulneradas con la expedición del acto acusado, toda vez que sólo expuso, de manera general, los cuerpos normativos correspondientes, lo anterior sin mencionar que tampoco explicó las razones –diferentes a los argumentos aducidos en la demanda dirigidos a declarar la nulidad- por las cuales estima que la infracción de las disposiciones legales o constitucionales invocadas, revestía carácter “manifiesto”, bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con dicha solicitud. Además, se advierte que también invocó como vulneradas decisiones jurídicas contenidas en providencias judiciales, las cuales, al tenor del artículo 152 del C.C.A., resulta improcedente alegarlas, comoquiera que el estudio de la suspensión provisional se limita a la manifiesta infracción por simple confrontación del acto acusado con disposiciones normativas superiores. Si bien, el demandante procedió a hacer una cuadro comparativo de algunas de los textos legales citados anteriormente –Ley 773 de 2002, Ley 21 de 1991– y resaltó algunas de las normas contenidas en estos textos, se reitera, en ningún momento precisó, de modo expreso y específico, cuáles disposiciones de aquellas leyes eran las que había vulnerado el acto acusado y tampoco adujo las razones por las cuales consideraba que el decreto demandado desconocía de forma palmaria y expresa las normas superiores invocadas.

 

LEY 773 DE 2002 - Obligación del IFI en entregar a una nueva sociedad la totalidad de los activos en lo relativo a las salinas marítimas de Manaure / SALINAS MARITIMAS DE MANAURE - Entrega de las actividades que involucra su administración, exploración, explotación y comercialización

 

Y aún en gracia de discusión, si como resultado de una interpretación del contenido de la solicitud de suspensión provisional se llegare a asumir que las disposiciones que el actor procedió a resaltar serían aquellas que de manera específica considera que se habrían vulnerado con el acto administrativo cuya nulidad se pretende, teniendo en cuenta que las razones de inconformidad aducidas por el demandante tendrían relación con el hecho de que mientras la Ley 773 de 2002 obliga al IFI en liquidación a transferir los activos vinculados con la actividad salinera marítima de Manaure a la sociedad SAMA Ltda., mientras que en el acto acusado tal transferencia se estaría disponiendo a una entidad fiduciaria en virtud de un contrato de encargo fiduciario, tampoco se encuentra, prima facie, con el sólo cotejo de tales disposiciones, la violación palmaria y evidente para declarar la suspensión provisional solicitada. Ciertamente, como se observa el artículo 2° de la Ley 773 de 2002 se refiere a la obligación del IFI en liquidación a entregar a una “nueva sociedad” las totalidad de los activos vinculados al contrato de administración delegada en lo relativo a las salinas marítimas de Manaure, sin embargo de la sola lectura de dicho precepto, para la Sala no resulta clara la forma en la cual deba cumplirse o ejecutarse, comoquiera que no se conocen los términos en los cuales fue suscrito el “contrato de administración delegada” al cual se hace alusión y tampoco se sabe con certeza cómo debe efectuarse la distribución de los activos previstos en la disposición objeto de estudio. Asimismo se desconoce si ya se constituyó la sociedad a la cual correspondería hacerle la transferencia de activos -puesto que no se aportaron los documentos por medio de los cuales se acreditara la creación y constitución de la persona jurídica respectiva-, lo cual podría determinar si ya se hizo la entrega de los activos correspondientes y en qué condiciones. Para resolver las anteriores dudas, sería necesario y pertinente conocer en detalle los antecedentes y motivaciones de la citada ley con el fin de poder entender el verdadero alcance de la disposición a la cual se ha hecho referencia, análisis, por su puesto, que escapa al simple cotejo o confrontación que se requiere para decretar la suspensión provisional. Asimismo, estudiada la norma demandada, la Sala encuentra que tampoco resulta sencillo entender su significado o alcance, puesto que no se tiene certeza en que consiste “la entrega de la totalidad de las actividades que involucra la administración exploración, explotación y comercialización de las salinas de Manaure”, esto es si ello implica necesariamente, o no, la entrega de los “activos” de que trata el artículo 2° de la Ley 773 de 2002, razón por la cual no se puede determinar si existe una infracción manifiesta y palmaria de la norma superior invocada.

 

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la interpretación de las normas en relación con las cuales se realiza el estudio de la suspensión provisional, Consejo de Estado. Auto del 6 de agosto de 2009. Expediente 36.601.

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Bogotá, D.C., julio diecinueve (19) de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00027-00(38637)

 

Actor: CUSTODIO VALBUENA GUAURIYU

 

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD CON SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

 

 

 

Procede la Sala a pronunciarse sobre la demanda de nulidad simple promovida por el señor Custodio Valbuena Guauriyu contra el Decreto 4994 del 24 de diciembre de 2009, expedido por el Gobierno Nacional, respecto del cual solicitó, además, su suspensión provisional.

 

1. A N T E C E D E N T E S :

 

1. En escrito presentado ante esta Corporación el día 5 de mayo de 2010, el señor Custodio Valbuena Guauriyu, en su condición de ciudadano y perteneciente a la etnia Wayúu, presentó demanda de nulidad simple contra el Gobierno Nacional con el fin de obtener las siguientes declaraciones (fls. 1 a 19):

 

“II. PRETENSIONES:

 

1. Declarar la nulidad del Acto Administrativo DECRETO 4994 de 24 de Diciembre de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 47.537 expedido por el Gobierno Nacional a través del Presidente de la República y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Minas y Energía y la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública, por ser contrario a las normas especiales, las normas jurídicas Constitucionales, las consideradas en el bloque de constitucionalidad, la Sentencia T-007 de 1995 proferida por la Corte Constitucional de Colombia y el Laudo Arbitral proferido por la Cámara de Comercio de Bogotá en fecha (…).
2. Con la admisión de la presente demanda de NULIDAD, ordenar la suspensión inmediata de los efectos del Decreto 4994 de 24 de Diciembre de 2009 en la medida que su aplicación es una amenaza constante y un perjuicio irremediable para la etnia Wayúu, titulares ancestrales de los derechos a la propiedad de las Salinas de Manaure ordenadas en la Ley 773 de 2002, la Sentencia T-007 de 1995 y lo ordenado por la Corte Constitucional de Colombia en el Auto 004 de 2009 referido a los programas de Garantías y los planes de Salvaguarda de 34 Pueblos indígenas.

 

 

En la demanda se solicitó, además, la suspensión provisional del acto demandado.

 

Como hechos de la demanda, se narraron los siguientes:

 

- La etnia Wayúu, histórica y ancestralmente, ha defendido el territorio salinero que comprende 4.800 hectáreas ubicadas en el Municipio de Manaure, Departamento de la Guajira, lugar donde se encuentra el complejo salinero más importante del país.

 

- Desde el año 1970, el Instituto de Fomento Industrial –en adelante IFI– viene efectuando las labores de administración, exploración y comercialización de las Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia, en desarrollo del Contrato de Concesión Salinas del 2 de abril de 1970, entre ellas de las Minas de Manaure.

 

- Mediante un acuerdo de fecha 27 de julio de 1991 suscrito entre el Gobierno Nacional a través de varios ministros, el IFI y la comunidad Wayúu de Manaure, se acordó la implementación de esquemas de producción y comercialización de sal con la participación de las comunidades Wayúu mediante el esquema de sociedad de economía mixta.

 

- El 14 de noviembre de 2002 se sancionó la Ley 773 de 2002, a través de la cual, en el artículo 1°, se autorizó al Gobierno Nacional para crear una sociedad de economía mixta cuyo objeto principal sería la administración, transformación y comercialización de sales que se producen en las salinas marítimas ubicadas en el Municipio de Manaure, Guajira, actividades que para esa fecha estaban a cargo del IFI.

 

Por su parte, en el artículo segundo se previó que dentro de los 3 meses siguientes a la entrada en vigencia de dicha ley, el IFI, en nombre de la Nación entregaría, en calidad de capital inicial de la nueva sociedad, la totalidad de los activos vinculados a las salinas marítimas de Manaure, a las las diferentes a autoridades y en el porcentaje indicado en disposición legal en comento.

 

- Mediante la escritura pública No. 135 del 21 de diciembre de 2004, el Gobierno Nacional y algunos representantes de la comunidad Wayúu crearon la sociedad de economía mixta Salinas de Manaure –SAMA LTDA.–, con las siguientes participaciones accionarias: Estado 51%, la Asociación Sumain Ichi 25% y el Municipio de Manaure en un 24%.

 

- De igual forma y en el mismo acto, el Estado realizó una cesión de sus activos a las comunidades Wayúu vinculadas a la actividad salinera, de manera que el capital de la sociedad resultó distribuido de la siguiente manera: titulares ancestrales de la salinas “Sumain Ichi” 36%, Cosechadores de sal de las salinas (Asociación Indígena de la Guajira Waya Wayúu) 30%, Municipio de Manaure 24% y productores particulares 10%.

 

- Luego, por medio de la escritura pública 1592 de octubre de 2007, el Gobierno Nacional decidió retirar la cesión de los activos antes efectuada “dejando en el aire de manera suspensiva cualquier posibilidad a Waya Wayúu y Asocharma [la cual había también suscrito la escritura pública 135] del goce y usufructo de sus derechos fundamentales en las Salinas de Manaure”.

 

- El 29 de julio de 2008 el Instituto de Geología y Minera –INGEOMINAS- expidió el Certificado Registro Minero a la sociedad SAMA LTDA “con una descripción del área y especificando tal Acto Administrativo en la Jurisdicción del Municipio de Manaure, Departamento de la Guajira. Este acto Administrativo en cumplimiento a lo ordenado por la Ley 773 de 2002. Este hecho demuestra la titularidad de la concesión a la fecha”.

 

- El Gobierno Nacional, a través de la expedición de varios decretos, entre ellos el que se controvierte mediante la presente demanda, ordenó la liquidación del IFI.

 

- El 8 de diciembre de 2009, el Tribunal de Arbitramento constituido por la sociedad SAMA LTDA., contra la Nación – Ministerio de Industria y Comercio resolvió “declarar que la relación jurídica contenida en la escritura pública No. 1592 del 11 de octubre de 2007 está viciada de nulidad absoluta” y declaró “que la Nación, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo incurrió en abuso del derecho al haber elaborado y suscrito unilateralmente la Escritura Pública No. 1592”.

 

- El 5 de agosto de 2008 el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, el Municipio de Manaure y la Asociación Sumain Ichi sin consultar la decisión del socio accionario Waya Wayúu, resolvieron “entregar la Sociedad de Economía Mixta Salinas de Manaure al encargo fiduciario FIDUCOLDEX por mandato del decreto Ley 330 de 2009 y trasladando a la sociedad SAMA Ltda., las obligaciones integrando la sustitución patronal como una obligación de la Sociedad Salinas de Manaure y sin consultar con el socio WAYA WAYUU titular en acciones de un 30% el cual había denunciado tales situaciones”.

 

- “La gerente general de la sociedad Salinas de Manaure sin el lleno de los requisitos y consulta al socio accionista WAYA WAYUU en titularidad del 30% inicia apertura de la licitación para contratar la operación de las Salinas de Manaure demostrando de manera flagrante la violación de los derechos a la propiedad reconocida a la asociación WAYA WAYUU y sin el cumplimiento de lo ordenado por la legislación internacional o Convenio 169 de la O.I.T”.

 

1. C O N S I D E R A C I O N E S :

 

En primer lugar, procederá la Sala a establecer la competencia del Consejo de Estado, específicamente de esta Sección, para conocer, de manera privativa y en única instancia, de la demanda de nulidad simple de la referencia; luego se determinará si se cumplen tanto los requisitos procesales de dicha acción, como las exigencias formales de la demanda y, en caso de que se encuentren satisfechos, se abordará, finalmente, la solicitud de suspensión provisional formulada dentro de la demanda cuya resolución determina la competencia de esta Sala para proferir la presente decisión (art. 154 del C.C.A.).

 

1. Competencia privativa del Consejo de Estado para conocer de la presente acción.

 

En el sub lite, la parte actora pretende, a través de la acción de nulidad simple, obtener la nulidad del Decreto 4994 del 24 de diciembre de 2009, expedido por el Gobierno Nacional.

 

 

En relación con la competencia para conocer de esta clase de acciones, el artículo 128 del C.C.A., en su numeral 1°, establece que el Consejo de Estado conocerá, en única instancia, de los siguientes asuntos:

 

“1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”.

 

De conformidad con la disposición antes transcrita, el Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción en única instancia, comoquiera que se trata de la solicitud de nulidad de un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional.

 

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 2003, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto2, toda vez que corresponde a un proceso de nulidad contra un acto administrativo que versa sobre un asunto contractual, en la medida en que se refiere a la autorización al IFI en liquidación para que suscriba un contrato de encargo fiduciario.

 

2. Requisitos formales de la demanda.

 

Finalmente, en cuanto a los requisitos de forma de la demanda, se observa que se encuentran satisfechos y, por consiguiente, se admitirá (arts. 137, 138, 139, 142 y 143 C.C.A).

 

Al respecto cabe aclarar que si bien fue aportada copia simple del acto acusado, lo cierto es que tal acto administrativo fue publicado en el Diario Oficial No. 47.573 del 24 de diciembre de 2009, como en efecto lo pudo constatar la Sala[1], razón por la cual, en los términos del inciso 2° del artículo 139, tales copias no requieren de autenticación.

 

4. 4. Solicitud de suspensión provisional de los actos demandados.

 

• Supuestos legales de la medida cautelar.

 

Según el artículo 152 del C. C. A., esta Jurisdicción puede disponer la suspensión provisional de actos administrativos demandados, cuando se cumplan a cabalidad los siguientes requisitos:

 

“1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

 

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

 

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor” (art. 152 del C. C. A. subrog. art. 31 Dec. esp. 2304 de 1989).

 

 

De conformidad con la norma legal transcrita, cuando la demanda se presenta en ejercicio de una acción de nulidad, debe existir manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, ya sea por confrontación directa o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud.

 

Al respecto, la Sala ha señalado, de manera reiterada, que para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto demandado, el quebranto debe ser evidente; por confrontación directa frente a las normas superiores que se enuncian como vulneradas o frente a los documentos públicos aportados con la solicitud; es necesario que aparezca la transgresión al ordenamiento superior, sin necesidad de lucubración alguna, es decir, por la sola comparación, pues de no ser así la medida debe negarse, para dejar que durante el debate probatorio, propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto y ésta sea definida en la sentencia que le ponga fin al mismo4.

 

De igual forma, como así lo prevé la norma y como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, el demandante, en el escrito mediante el cual presente la petición de suspensión provisional, sea en la propia demanda o en escrito aparte, debe precisar e indicar de manera expresa las normas de rango superior que habrían resultado vulneradas con los actos demandados.

 

Así, esta Sección ha dicho:

 

“También debe precisarse que el análisis de procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se encuentra restringido a los cargos en los cuales dicha medida se hubiese sustentado, de allí que el estudio de la violación del ordenamiento jurídico quede circunscrito a las disposiciones enunciadas y desarrolladas, en forma específica, por la parte demandante, sin que resulte procedente, entonces, acceder a la medida cautelar en cuestión aunque se evidencie la violación directa y palmaria de disposiciones constitucionales y/o legales en cuanto las mismas no hubieren sido señaladas de manera expresa en el escrito por el cual se solicite tal medida” [2] (Se resalta).  

 

En línea con lo anterior, se ha pronunciado la Sala, en los siguientes términos[3]:

 

“Cuando el artículo 152 en el numeral 1 exige que la medida cautelar se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que ésta fuese admitida, se refiere a que, independientemente de las razones aducidas en la demanda de nulidad, en la solicitud de suspensión provisional, el actor debe presentar las razones por las cuales considera que la infracción de las disposiciones legales o constitucionales invocadas, o, en todo caso, de normas superiores, reviste carácter ‘manifiesto’, bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con dicha solicitud”.

 

En los anteriores términos, la Sala procederá al análisis y decisión de los cargos a partir de los cuales el demandante sustentó la solicitud de suspensión provisional contra los actos acusados.

 

4.2. Fundamentos en que se sustenta la medida cautelar.

 

El acto acusado es el siguiente:

 

“Decreto 4994 de 2009

 

Por el cual se modifica el artículo 2° del Decreto 330 del 5 de Febrero de 2009, modificado por el artículo 1° del Decreto 2430 de 2009.

 

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

 

En uso de las facultades constitucionales y legales, especialmente las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

 

DECRETA

 

ARTÍCULO 1o. El artículo 2° del Decreto 330 del 5 de Febrero de 2009, modificado por el artículo 1° del Decreto 2430 del 26 de Junio de 2009, quedará así:

 

Artículo 2°. Las partes acordarán los términos y condiciones del contrato fiduciario, cuyo plazo no podrá ser superior a doce (12) meses, contados a partir de la fecha en que finalice la entrega de la totalidad de las actividades que involucra la administración exploración, explotación y comercialización de las salinas de Manaure momento en el cual se suscribirá entre las partes contratantes la correspondiente acta de entrega. Dicho contrato terminará antes del vencimiento del plazo que se acuerde, en el evento que dentro del mismo, SAMA LTDA. contrate al operador privado.

 

Así mismo, en el contrato de encargo fiduciario, se deberá prever la existencia de un comité fiduciario, del cual harán parte el Ministro de comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Minas y energía, a través de sus delegados.

 

ARTÍCULO 2°. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarios”.

 

Una vez revisada en su totalidad la demanda, se encuentra que el actor en ningún momento sustentó, de modo expreso, las razones por las cuales consideraba que el acto administrativo controvertido vulneraba de forma manifiesta las normas superiores por él alegadas, comoquiera que únicamente se limitó a exponer, de modo muy general, los argumentos dirigidos a que se declarara la nulidad, propiamente dicha, de las citadas normas impugnadas.

 

En efecto, para el demandante el acto administrativo objeto de la presente demanda, “desconoce las disposiciones contenidas en el ordenamiento supranacional, constitucional, legal y jurisprudencial, así como aquellas especiales que le han sido reconocidas a los pueblos indígenas de Colombia en razón de su condición especial o población vulnerable que protege el ordenamiento legal a través del bloque de constitucionalidad el cual integra todas aquellas disposiciones consagradas en tratados internacionales y señaladas por la Organización Internacional del Trabajo”

 

En desarrollo de esta afirmación expuso que las “normas” superiores vulneradas eran las siguientes:

 

• Ley 773 de 2002
• Sentencias T-007 de 1995 y C-620 de 2003
• Laudo arbitral del 8 de septiembre de 2009 proferido por el Tribunal de Arbitramento constituido para dirimir las controversias en la sociedad SAMA Ltda., contra la Nación – Ministerio de Industria y Comercio y otros.
• Convenio 107 de 1957 adoptado por la República de Colombia mediante la Ley 31 de 1967.
• Convenio 169 de la OIT sancionado el 21 de marzo de 1991.
• El artículo 93 de la Carta Política de 1991.

 

Como se observa, el demandante en ningún momento identificó y precisó, de manera específica las disposiciones superiores que consideró vulneradas con la expedición del acto acusado, toda vez que sólo expuso, de manera general, los cuerpos normativos correspondientes, lo anterior sin mencionar que tampoco explicó las razones –diferentes a los argumentos aducidos en la demanda dirigidos a declarar la nulidad- por las cuales estima que la infracción de las disposiciones legales o constitucionales invocadas, revestía carácter “manifiesto”, bien por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con dicha solicitud.

 

Además, se advierte que también invocó como vulneradas decisiones jurídicas contenidas en providencias judiciales, las cuales, al tenor del artículo 152 del C.C.A., resulta improcedente alegarlas, comoquiera que el estudio de la suspensión provisional se limita a la manifiesta infracción por simple confrontación del acto acusado con disposiciones normativas superiores.

 

Si bien, el demandante procedió a hacer una cuadro comparativo de algunas de los textos legales citados anteriormente –Ley 773 de 2002, Ley 21 de 1991– y resaltó algunas de las normas contenidas en estos textos, se reitera, en ningún momento precisó, de modo expreso y específico, cuáles disposiciones de aquellas leyes eran las que había vulnerado el acto acusado y tampoco  adujo las razones por las cuales consideraba que el decreto demandado desconocía de forma palmaria y expresa las normas superiores invocadas.

 

Y aún en gracia de discusión, si como resultado de una interpretación del contenido de la solicitud de suspensión provisional se llegare a asumir que las disposiciones que el actor procedió a resaltar serían aquellas que de manera específica considera que se habrían vulnerado con el acto administrativo cuya nulidad se pretende, teniendo en cuenta que las razones de inconformidad aducidas por el demandante tendrían relación con el hecho de que mientras la Ley 773 de 2002 obliga al IFI en liquidación a transferir los activos vinculados con la actividad salinera marítima de Manaure a la sociedad SAMA Ltda., mientras que en el acto acusado tal transferencia se estaría disponiendo a una entidad fiduciaria en virtud de un contrato de encargo fiduciario,  tampoco se encuentra, prima facie, con el sólo cotejo de tales disposiciones, la violación palmaria y evidente para declarar la suspensión provisional solicitada.

 

En este sentido el decreto demandado y las normas resaltadas fueron las siguientes:

 

NORMA SUPERIOR DIRECTAMENTE INFRINGIDA

ACTO ACUSADO

Ley 773 de 2002   Artículo 2°. Entrega de activos. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Instituto de Fomento Industrial, IFI, a nombre de la Nación entregará, en calidad de capital inicial de la nueva sociedad, la totalidad de los activos vinculados al contrato de administración delegada en lo relativo a las salinas marítimas de Manaure, Guajira, a la asociación de autoridades tradicionales indígenas Wayuu del área de influencia de las Salinas de Manaure, “Sumain Ichi”, en un 25%, al Ministerio de Desarrollo Económico como representante de la Nación en la nueva sociedad el 51%, y el 24% restante al municipio de Manaure, Guajira. Estas transferencias accionarias se harán a las partes aquí referidas como socias de la nueva empresa sin que implique para ellas costo alguno. Al momento de constituirse la sociedad de economía mixta, que se autoriza en el artículo 1° de la presente ley, la participación de la asociación “Sumain Ichi”, no podrá ser inferior al 25% del capital suscrito y pagado. Una vez constituido este porcentaje podrá variar al igual que el de los otros accionistas de la sociedad. Las utilidades que obtenga el Municipio de Manaure, Guajira, como consecuencia de la participación en esta sociedad serán destinadas a atender los costos que implican el suministro de agua en su territorio a través del sistema no convencional de los molinos de viento.

Decreto 4994 de 2009   Por el cual se modifica el artículo 2° del Decreto 330 del 5 de Febrero de 2009, modificado por el artículo 1° del Decreto 2430 de 2009.     Artículo 2°. Las partes acordarán los términos y condiciones del contrato fiduciario, cuyo plazo no podrá ser superior a doce (12) meses, contados a partir de la fecha en que finalice la entrega de la totalidad de las actividades que involucra la administración exploración, explotación y comercialización de las salinas de Manaure momento en el cual se suscribirá entre las partes contratantes la correspondiente acta de entrega. Dicho contrato terminará antes del vencimiento del plazo que se acuerde, en el evento que dentro del mismo, SAMA LTDA. contrate al operador privado.   Así mismo, en el contrato de encargo fiduciario, se deberá prever la existencia de un comité fiduciario, del cual harán parte el Ministro de comercio, Industria y Turismo y el Ministro de Minas y energía, a través de sus delegados.

 

Ciertamente, como se observa el artículo 2° de la Ley 773 de 2002 se refiere a la obligación del IFI en liquidación a entregar a una “nueva sociedad” las totalidad de los activos vinculados al contrato de administración delegada en lo relativo a las salinas marítimas de Manaure, sin embargo de la sola lectura de dicho precepto, para la Sala no resulta clara la forma en la cual deba cumplirse o ejecutarse, comoquiera que no se conocen los términos en los cuales fue suscrito el “contrato de administración delegada” al cual se hace alusión y tampoco se sabe con certeza cómo debe efectuarse la distribución de los activos previstos en la disposición objeto de estudio.

 

Asimismo se desconoce si ya se constituyó la sociedad a la cual correspondería hacerle la transferencia de activos -puesto que no se aportaron los documentos por medio de los cuales se acreditara la creación y constitución de la persona jurídica respectiva-, lo cual podría determinar si ya se hizo la entrega de los activos correspondientes y en qué condiciones.

 

Para resolver las anteriores dudas, sería necesario y pertinente conocer en detalle los antecedentes y motivaciones de la citada ley con el fin de poder entender el verdadero alcance de la disposición a la cual se ha hecho referencia, análisis, por su puesto, que escapa al simple cotejo o confrontación que se requiere para decretar la suspensión provisional.

 

Asimismo, estudiada la norma demandada, la Sala encuentra que tampoco resulta sencillo entender su significado o alcance, puesto que no se tiene certeza en que consiste “la entrega de la totalidad de las actividades que involucra la administración exploración, explotación y comercialización de las salinas de Manaure”, esto es si ello implica necesariamente, o no, la entrega de los “activos” de que trata el artículo 2° de la Ley 773 de 2002, razón por la cual no se puede determinar si existe una infracción manifiesta y palmaria de la norma superior invocada.

 

Respecto de la interpretación de las normas en relación con las cuales se realiza el estudio de la suspensión provisional, la Sala ha manifestado:

 

“Ahora bien, cabe aclarar que cuando las normas sobre las cuales se realiza el análisis previo de legalidad resulten en un grado de confusión o de complejidad que suscite diferentes interpretaciones, todas ellas posibles, es evidente que en este caso la suspensión provisional no tendría cabida, habida cuenta que si para descifrar la correcta interpretación, el operador judicial requiere de unas reflexiones o lucubraciones difíciles o muy elaboradas, es decir cuando no se pueda descifrar el significado de la norma con su simple lectura, la vulneración de las normas acusadas no sería manifiesta y, por lo tanto, haría improcedente el decreto de la medida cautelar.

 

Contrario sensu, aún cuando se puedan presentar diferentes interpretaciones, cuando el operador judicial, para entender el precepto jurídico que se le trae de presente, no requiere de profundas o complejas argumentaciones, en la medida en que del simple estudio o lectura de la norma pueda atribuirle un significado, la medida de suspensión provisional procedería, siempre y cuando se cumplan con los demás presupuestos correspondientes, cuestión que en modo alguno excluye, más que la posibilidad la necesidad, de interpretar todas las normas que deban ser objeto del análisis respectivo”[4].

 

Así las cosas como de la simple lectura no resulta claro el sentido y el alcance del la norma acusada y de las disposiciones superiores acusadas, sumada a la circunstancia de que el demandante no invocó de manera expresa y concreta las normas superiores específicas que al parecer se habrían vulnerado con el acto impugnado y tampoco expresó los cargos por los cuales consideró que se presentaba una infracción manifiesta, para la Sala no hay lugar a decretar la suspensión provisional solicitada, habida cuenta que no se dan los presupuestos previstos en el ordenamiento para estos efectos.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

R E S U E L V E :

 

1. Admítese la demanda instaurada por el señor Custodio Valbuena Guauriyu contra el Gobierno Nacional.

 

2. Notifíquese personalmente la demanda con entrega de una copia de la demanda y de sus respectivos anexos (artículo 150 C.C.A.) a los siguientes entes:

 

- Ministerio de Hacienda y Crédito Público;

- Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;

- Ministerio de Minas y Energía;

- Departamento Administrativo de la Función Pública.

 

3. Notifíquese personalmente al Ministerio Público (Arts. 127 y 207 num. 2 C.C.A.).

 

4. Fíjese en lista por el término de 10 días (num. 5 Art. 207 C. C. A).

 

5. Por Secretaría, solicítese al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la remisión, en copia auténtica e íntegra de todos los antecedentes administrativos respecto de la expedición del Decreto 4994 de 2009, dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia.

 

Adviértase que el desacato a este requerimiento o la inobservancia del plazo aquí señalado constituye falta disciplinaria, al tenor de lo normado en el numeral 6 del artículo 207 del C.C.A.

 

6. Señálese como gastos ordinarios del proceso la suma de ciento cincuenta mil pesos ($150.000,oo) a cargo de la parte actora, la cual será consignada a órdenes de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la respectiva cuenta, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de ésta providencia.

 

SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados.

COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta de la Sección

 

 

 

 

GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ                            MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO

2 Por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

[1] http://servoaspr.imprenta.gov.co/portal

4 Consejo de Estado, Sección Tercera - Autos de febrero 19 de 2004, exp. 26.054; de agosto 25 de 2005, exp. 23.533; de 15 de marzo de 2006, exp. 31.447; de mayo 11 de 2006, exp. 32.356, entre otros.

[2] Auto de diciembre 3 de 2008, exp. 35.853, actor: Caracol Televisión S.A.

 

[3] Auto de enero 31 de 2008, exp. 33.963. M.P. Myriam Guerrero de Escobar, reiterado en auto de septiembre 4 de 2008, exp. 35.681.

[4] Consejo de Estado. Auto del 6 de agosto de 2009. Expediente 110010326000200900035 00 (36601).