15001-23-31-000-2007-00232-01(38501) Sección 3 2010 [Consejo de Estado]

ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS - Sus fines móviles y motivos diferentes determinan su escogencia / ACCIONES INDEMNIZATORIAS - Origen del daño determina su escogencia / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedencia / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedencia por daño derivado de acto legal. Principio de igualdad de las cargas públicas / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede por daños derivados de actos administrativos

 

Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes “tipos de acciones” que podrán ser impetradas ante esta jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción. El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa (art. 86), como las de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85), aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquél, la nulidad del acto. En relación con la procedencia de las mencionadas acciones esta Sala ha señalado: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”. Es claro que el legislador estableció las acciones que son procedentes para reclamar ante la justicia el resarcimiento del daño antijurídico causado como consecuencia del comportamiento o la actividad del Estado. Cuando dicho comportamiento se materializa en acto administrativo ilegal será necesario acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cuando se concreta en una operación, hecho u omisión o en un acto legal que altera el principio de igualdad de las cargas públicas, será la acción de reparación directa la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios causados.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 86

 

LIQUIDACION DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO - Improcedencia de la acción de reparación directa contra acto que la ordena / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Improcedente para juzgar legalidad de actos administrativos / SUPRESION DEL CARGO - Su legalidad no es censurable vía reparación directa / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Por formulación de acción de reparación directa contra actos administrativos

 

Del contenido de la demanda se concluye que el comportamiento del Estado, supuesto causante del daño, en realidad no se concreta en una serie de operaciones administrativas sino en actos administrativos, esto es verdaderas expresiones de la voluntad del Estado, en este caso unilaterales, encaminadas a modificar y extinguir situaciones jurídicas preexistentes, para el caso concreto la naturaleza jurídica de la entidad, su liquidación y la supresión del cargo de la demandante.  En efecto, tales actos administrativos son según la demanda, el Decreto 014 del 23 junio de 1999, mediante el cual se creó la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael; Acuerdos 012 del 6 de octubre de 2004 y 019 del 24 de octubre de 2005 expedidos por el Consejo Municipal de Guayatá por medio de los cuales se otorgó la facultad al Alcalde de dicho municipio para llevar a cabo la liquidación de la E.S.E creada; Acuerdo 003 del 23 de febrero de 2005, proferido por la Junta Liquidadora y mediante el cual se aprobó la supresión de cargos y se facultó al Gerente Liquidador para expedir los actos administrativos que se deriven de la supresión de los mismos y Resolución 001 del 23 de febrero de 2005 mediante la cual se ordenó la supresión de cargos de dicha entidad estatal.      Adicionalmente, en la demanda se puede apreciar que la legalidad de dichos actos administrativos es controvertida por la parte actora, como quiera que afirma que con los mismos se desconoció abiertamente la naturaleza jurídica de entidad privada del Hospital San Rafael, con lo cual se modificó el vínculo laboral y el régimen aplicable a sus trabajadores, no se tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y no se aplicaron las disposiciones contenidas en la Ley 10 de 1990, relacionadas con el procedimiento a seguir cuando una entidad de esta naturaleza no cumple con los requisitos en materia técnica, administrativa y financiera. Así las cosas, en el sub júdice debe concluirse que el actor debió presentar demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos señalados, en especial contra la Resolución 001 del 23 de febrero de 2005 mediante la cual se ordenó la supresión de cargos en la E.S.E Hospital San Rafael, dado que es con este acto administrativo con el que, eventualmente, se pudo concretar el perjuicio por el cual se demanda indemnización.

 

FUENTE FORMAL: LEY 10 DE 1990 / DECRETO 014 DE 1999 / ACUERDO 012 DE 2004 / ACUERDO 019 DE OCTUBRE DE 2005 (CONSEJO MUNICIPAL DE GUAYATA)

 

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad

 

Por otra parte no es posible que la Sala por virtud de los poderes ordenadores del juez proceda a encauzar la demanda hacia la escogencia de la acción idónea mediante su inadmisión con ese propósito, dado que para la de nulidad y restablecimiento del derecho ya operó la caducidad. En efecto, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446  de 1998, establece que el término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados desde el día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. Según se extrae de la demanda fue mediante la mencionada Resolución 001 de 23 de febrero de 2005 que se suprimieron cargos en la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael. Igualmente, deduce la Sala que la demandante tuvo conocimiento de la decisión contenida en esa Resolución, por tardar, el 28 de febrero de 2005, cuando se produjo su retiro, según da cuenta la liquidación de indemnización y de prestaciones laborales (fl. 13). Es decir, que se conoce por lo menos la fecha de ejecución del acto y en los términos del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, al no conocerse la fecha de la notificación, el término para intentar la acción se contará al día siguiente de la ejecución del acto. Así las cosas, el término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comenzó el 1º de marzo de 2005 y venció el 1º de julio de ese mismo año, y como la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2007 fuerza es concluir que para esa época ya había operado la caducidad frente a la acción idónea, razón por la cual se confirma el auto que rechazó la demanda.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 NUMERAL 2 / LEY 446  DE 1998 - ARTICULO 44

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA SUBSECCION B

 

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

 

Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 15001-23-31-000-2007-00232-01(38501)

 

Actor: FLOR ALBA ROA CASTRO

 

Demandado: MUNICIPIO DE GUAYATA - BOYACA

 

 

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA - APELACION AUTO

 

 

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 30 de septiembre de 2009, el cual será confirmado.

 

Mediante el auto recurrido se rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 28 de febrero de 2007, la señora Flor Alba Roa Castro, a través de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción de reparación directa, contra el municipio de Guayatá (Boyacá) para que se declarara administrativamente responsable por los perjuicios que se le causaron como consecuencia de los hechos, omisiones u operaciones administrativas llevadas a cabo por dicho municipio en relación con el Hospital San Rafael de Guayatá, que condujeron a su desvinculación como trabajadora y a la pérdida de sus derechos laborales.

 

2. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos:

 

923. Que la demandante estuvo vinculada al hospital San Rafael desde el primero de diciembre de 1988 hasta el 28 de febrero de 2005, como trabajadora oficial en el cargo de promotora de salud, con un sueldo mensual percibido en el último año de trabajo de $923.764.

 

1. Que tanto en la jurisprudencia de la jurisdicción civil como de la contenciosa administrativa, así como en un concepto emitido por el entonces Ministerio de Salud, se aclaró que el hospital San Rafael era de naturaleza privada y que sus trabajadores eran particulares.

 

iii. Que mediante Decreto 1243 de 1992 la Gobernación de Boyacá estableció que el mencionado hospital no cumplía con lo requisitos indicados en la Ley 10 de 1990, en lo relacionado con la suficiencia patrimonial y la capacidad técnica, científica y administrativa, es decir que no había cumplido con las cargas que se le impusieron en razón de su naturaleza privada.

 

1. Que mediante el Decreto 014 de 23 de junio de 1999 expedido por el alcalde del municipio demandando, se creó la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Guayatá la cual asumió la administración del hospital San Rafael, situación que trajo como consecuencia que los empleados de dicha entidad se convirtieran en trabajadores estatales. Que a la demandante se le consideró empleada pública, sin serlo, con lo cual se desconocieron los derechos salariales establecidos en la convención colectiva de trabajo.

 

2005. Que el Consejo Municipal de Guayatá mediante los acuerdos 012 de 6 de octubre de 2004 y 019 de 24 de octubre de 2005 otorgó facultades al Alcalde municipal para llevar a cabo la liquidación de la ESE Hospital San Rafael, la cual se efectuó mediante decreto 002 de 11 de enero de 2005. Que el Gerente Liquidador de dicha entidad procedió a suprimir el cargo que venía desempeñando la actora, con lo cual se le privó de obtener los beneficios salariales y prestacionales que debió recibir hasta el momento de cumplir la edad de jubilación.

 

1. Que por lo anterior se le causó un perjuicio que debe ser indemnizado, como quiera que la entidad territorial demandada adelantó una serie de conductas sin tener en cuenta los pronunciamiento jurisprudenciales relativos a la naturaleza de la entidad, con lo que vulneró el procedimiento establecido en la Ley 10 de 1990 y se aplicó a los trabajadores privados normas por la cuales no se rige su vínculo laboral.

 

3. Mediante auto de 30 de septiembre de 2009, el a quo rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, al considerar que el actor debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de reparación directa puesto que esta última es improcedente para controvertir los actos administrativos expedidos por la E.S.E Hospital San Rafael, de acuerdo con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

 

4. La parte actora interpuso recurso de apelación contra este auto y señaló que al interpretar las pretensiones y los hechos de la demanda se concluye que no se ataca ningún acto administrativo, sino por el contrario las omisiones, operaciones y hechos administrativos realizados por el demandado y que trajeron como consecuencia su desvinculación como trabajadora del Hospital San Rafael y los perjuicios causados con esta situación.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Sea lo primero señalar que la competencia de la Subsección para adoptar la decisión deviene de que la normativa que se aplica en relación con el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que rechazó la demanda, en conformidad con lo dispuesto por el artículo 40 de la ley 153 de 1887[1] es la vigente al momento de su interposición[2], esto es, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, antes de su modificación por cuenta de la ley 1395, y no esta última, vigente desde el 12 de julio de este año. No obstante, se advierte que en el tránsito de legislación relacionado con la definición de la competencia de la Sala en el caso concreto, la norma vigente también estableció la decisión del rechazo de la demanda, como colegiada (art. 61 de la ley 1395, que introdujo el art. 146A del C.C.A., en armonía con lo dispuesto en el art. 181 ibídem).

 

2. La Sala confirmará el auto apelado, por las razones que a continuación se exponen:

 

Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes “tipos de acciones” que podrán ser impetradas ante esta jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.

 

El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa (art. 86), como las de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85), aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para predicarse la antijuridicidad de aquél, la nulidad del acto.

 

En relación con la procedencia de las mencionadas acciones esta Sala ha señalado:

 

“Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

 

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta[3]”.

 

Es claro que el legislador estableció las acciones que son procedentes para reclamar ante la justicia el resarcimiento del daño antijurídico causado como consecuencia del comportamiento o la actividad del Estado. Cuando dicho comportamiento se materializa en acto administrativo ilegal será necesario acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cuando se concreta en una operación, hecho u omisión o en un acto legal que altera el principio de igualdad de las cargas públicas, será la acción de reparación directa la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios causados.

 

En el presente caso, la demandante en el líbelo introductorio señaló lo siguiente:

 

“ IV DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

 

(...)

 

“Si el municipio hubiera acatado las decisiones judiciales donde se trató lo relativo a la naturaleza jurídica del Hospital San Rafael de Guayatá y otras entidades hospitalarias del departamento de Boyacá, habría respetado el debido proceso para los efectos relacionados con la subsistencia del hospital San Rafael conforme a los procedimientos establecidos en la Ley 10 de 1990 y en los decretos 739 y 1088 de 1991 y las normas concordantes..”

 

(...)

 

“Desconoce el municipio que el destino de las donaciones intervivos hechas conforme a la ley para fines de interés social no puede ser desconocido, como en efecto está ocurriendo al variar la naturaleza de la entidad y posteriormente ordenar su liquidación sin que se de el tratamiento que la ley en este caso la Ley 10 de 1990 haya establecido para tal  fin”. 

 

(...)

 

Mediante acuerdos 012 de 6 de octubre de 2004 y 019 de 24 de octubre de 2005 el Consejo Municipal de Guayatá otorgó facultades al Alcalde Municipal de Guayatá para llevar a cabo la liquidación y supresión de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Guayatá, facultades ejercidas mediante decreto 002 de 11 de enero de 2005 que ordenó la supresión y liquidación de la mencionada entidad hospitalaria. El Hospital San Rafael de Guayatá fue transformado en una empresa social del estado mediante Decreto 014 del 23 de junio de 1999, denominándose a partir de dicha fecha como EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO, HOSPITAL SAN RAFAEL DE GUAYATA, con el objeto de definir la situación jurídica del hospital mencionado.

(...)

 

El Municipio de Guayatá a través del Concejo y de la Alcaldía, desconociendo la claridad de los fallos mencionados que ordenaban cumplir con lo dispuesto en la Ley 10 de 1990 para efectos relacionados con las entidades de origen particular que no cumplieran con la suficiencia técnica financiera y patrimonial, decide darle a los trabajadores que laboran en el Hospital San Rafael de Guayatá el carácter de trabajadores del Estado y darle al Hospital el carácter de empresa social del estado.

 

(...)

 

Dichas actuaciones del municipio, son verdaderamente operaciones administrativas ilegales, que configuran una responsabilidad estatal evidente, por los daños y perjuicios ocasionados por sus actuaciones a los particulares afectados...”   (cursiva y subrayado fuera de texto.)

 

 

Del contenido de la demanda se concluye que el comportamiento del Estado, supuesto causante del daño, en realidad no se concreta en una serie de operaciones administrativas sino en actos administrativos, esto es verdaderas expresiones de la voluntad del Estado, en este caso unilaterales, encaminadas a modificar y extinguir situaciones jurídicas preexistentes, para el caso concreto la naturaleza jurídica de la entidad, su liquidación y la supresión del cargo de la demandante.

 

En efecto, tales actos administrativos son según la demanda, el Decreto 014 del 23 junio de 1999, mediante el cual se creó la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael; Acuerdos 012 del 6 de octubre de 2004 y 019 del 24 de octubre de 2005 expedidos por el Consejo Municipal de Guayatá por medio de los cuales se otorgó la facultad al Alcalde de dicho municipio para llevar a cabo la liquidación de la E.S.E creada; Acuerdo 003 del 23 de febrero de 2005, proferido por la Junta Liquidadora y mediante el cual se aprobó la supresión de cargos y se facultó al Gerente Liquidador para expedir los actos administrativos que se deriven de la supresión de los mismos y Resolución 001 del 23 de febrero de 2005 mediante la cual se ordenó la supresión de cargos de dicha entidad estatal.

 

Adicionalmente, en la demanda se puede apreciar que la legalidad de dichos actos administrativos es controvertida por la parte actora, como quiera que afirma que con los mismos se desconoció abiertamente la naturaleza jurídica de entidad privada del Hospital San Rafael, con lo cual se modificó el vínculo laboral y el régimen aplicable a sus trabajadores, no se tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado y no se aplicaron las disposiciones contenidas en la Ley 10 de 1990, relacionadas con el procedimiento a seguir cuando una entidad de esta naturaleza no cumple con los requisitos en materia técnica, administrativa y financiera.

 

Así las cosas, en el sub júdice debe concluirse que el actor debió presentar demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos señalados, en especial contra la Resolución 001 del 23 de febrero de 2005 mediante la cual se ordenó la supresión de cargos en la E.S.E Hospital San Rafael, dado que es con este acto administrativo con el que, eventualmente, se pudo concretar el perjuicio por el cual se demanda indemnización.

 

 

Por otra parte no es posible que la Sala por virtud de los poderes ordenadores del juez proceda a encauzar la demanda hacia la escogencia de la acción idónea mediante su inadmisión con ese propósito, dado que para la de nulidad y restablecimiento del derecho ya operó la caducidad. En efecto, el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446  de 1998, establece que el término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados desde el día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.

 

Según se extrae de la demanda[4] fue mediante la mencionada Resolución 001 de 23 de febrero de 2005 que se suprimieron cargos en la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael, Igualmente, deduce la Sala que la demandante tuvo conocimiento de la decisión contenida en esa Resolución, por tardar, el 28 de febrero de 2005, cuando se produjo su retiro, según da cuenta la liquidación de indemnización y de prestaciones laborales (fl. 13). Es decir, que se conoce por lo menos la fecha de ejecución del acto y en los términos del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, al no conocerse la fecha de la notificación, el término para intentar la acción se contará al día siguiente de la ejecución del acto. Así las cosas, el término para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comenzó el 1º de marzo de 2005 y venció el 1º de julio de ese mismo año, y como la demanda fue presentada el 28 de febrero de 2007 fuerza es concluir que para esa época ya había operado la caducidad frente a la acción idónea, razón por la cual se confirma el auto que rechazó la demanda.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO: Confirmase el auto apelado, esto es, aquel proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 30 de septiembre de 2009.

 

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

DANILO ROJAS BETANCOURTH

 

 

 

[1] El artículo 40 de la ley 153 de 1887 establece: “Las leyes concernientes á la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

 

[2] El recurso fue interpuesto el 7 de octubre de 2009.

[3] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628)

[4] De conformidad con los documentos relacionados en el acápite de pruebas documentales visible a folio 8 del cuaderno 1.