REVOCACION DE DECLARATORIA DE ELIGIBILIDAD DE PROYECTO DE VIVIENDA - Improcedencia del restablecimiento al haberse desarrollado el proyecto en vigencia de Ley 9 de 1989 y no de la Ley 388 de 1997 / PROYECTO DE VIVIENDA - Revocación de declaratoria de elegibilidad

 

Es decir, que si todo el proyecto urbanístico de la actora se visualizó y desarrolló en vigencia de la Ley 9ª de 1989 (créditos bancarios, aprobación de planos, licencia de construcción y solicitud de declaratoria de elegibilidad), que, se repite, le permitía cobrar un valor máximo de 100 salarios mínimos por Unidad residencial, mal puede después alegar que fue la Administración la que la perjudicó cuando le autorizó un valor superior, siendo que si bien la demandada incurrió en un error en acceder a la aplicación de las normas de la Ley 388,  no lo es menos que también la actora incurrió en un error al haber solicitado expresamente tal aplicación. Además, atendiendo su calidad de constructora de viviendas de interés social no puede excusarse en la ignorancia de disposiciones como la del artículo 134 que expresamente en esa materia le dio vigencia a las normas de la Ley 9ª de 1989. Finalmente,  a la actora se le puso de presente a través de la Resolución 367 de 1997, que declaró elegible el Plan Individual de Vivienda, cuyos efectos pretende revivir con la presente acción, que por mandato del artículo 30 del Decreto 706 de 1995 “LA DECLARATORIA DE ELEGIBILIDAD NO IMPLICA COMPROMOSO DE ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS”. De tal manera que si dicha declaratoria, por mandato de disposiciones reglamentarias, no estaba confiriendo derechos adquiridos para la asignación de subsidios, no resulta claro para la Sala que el a quo le de tal carácter a la declaratoria de elegibilidad y así edificar sobre esa premisa el supuesto perjuicio de la demandante. En consecuencia, habrá de revocarse el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de restablecimiento del derecho.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

 

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-24-000-1998-00619-01

 

Actor: CONMIL S.A.

 

Demandado: DIRECTOR DE LA REGIONAL DE CUNDINAMARCA DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del INURBE contra la sentencia de 9 de octubre de 2003, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del  Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

 

I.1-. La sociedad CONMIL S.A., a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

 

1°: Es nula la Resolución núm. 002 de 5 de enero de 1998, “POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA LA RESOLUCIÓN No. 367 DE OCTUBRE 20 DE 1997”, expedida por el Director de la Regional de Cundinamarca del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.

 

2ª: Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca el perjuicio causado a la actora por la revocatoria del acto administrativo que declaró elegible el Plan Individual de Vivienda URBANIZACIÖN CONJUNTO RESIDENCIAL SAN TELMO I ETAPA y se condene a pagarle $1’400.000.0000 por dicho concepto.

 

I.2-. La actora apoya sus pretensiones en los siguientes hechos:

 

1°: La actora solicitó del INURBE la declaratoria de elegibilidad del proyecto denominado URBANIZACIÓN CONJUNTO RESIDENCIAL SAN TELMO I ETAPA, ubicado en la calle 14 , carrera 10ª del Municipio de Mosquera (Cund), que constó inicialmente de 180 unidades mínimas de vivienda de interés social. El proyecto total constó de 360 unidades.

 

2º: El INURBE, de conformidad con el Decreto 706 de 1995, previa solicitud de la actora, declaró elegible el Plan Individual de Vivienda, conforme consta en la Resolución 367 de 20 de octubre de 1967.

 

3º: Con fundamento en dicha Resolución, la actora adelantó actividades de pre mercadeo y mercadeo de las unidades de vivienda, obteniendo una excelente respuesta de la comunidad, teniendo como base un precio cercano a los 135 salarios mínimos mensuales vigentes de la época.

 

4º: En desarrollo de dichas actividades se obtuvieron separaciones, opciones y depósitos por casi la totalidad de las 360 unidades de vivienda.

 

5º: Encontrándose en firme dicha Resolución el INURBE la revocó unilateralmente al considerar que por error involuntario no se tuvo en cuenta lo establecido en las disposiciones transitorias (artículo 134 de la Ley 388 de 1997).

 

6º: La Resolución acusada no fue notificada en legal forma y no se le dio oportunidad a la actora de interponer los recursos procedentes.

 

7º: Que cono consecuencia de la Resolución acusada, la actora tuvo que reducir unilateralmente el precio de venta de las unidades de vivienda, para no afectar a los particulares que habían hecho separaciones, suscrito ofertas y pagado sumas de dinero con cargo a cada una de las viviendas.

 

I.3-. La actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

 

1°: Que se violaron los artículos 29 de la Constitución Política, 35 del C.C.A. y 8º de la Ley 58 de 1982, porque la Administración no tomó en cuenta los actos, pasos y procedimientos dispuestos en el C.C.A. para revocar el acto administrativo, particularmente, en cuanto al consentimiento expreso del particular; no le dio la oportunidad a la actora de manifestar o expresar su opinión sobre la revocatoria ni controvertir el acto.

 

2º: Sostiene que se violaron los incisos 7º y 8º del artículo 3º del C.C.A.; 43, ibídem, y 8º de la Ley 58 de 1982, porque además de que no se le notificó el acto administrativo acusado, tampoco se publicó, lo cual vulneró el derecho de defensa de la actora, convirtiendo el acto en ineficaz .

 

3º: Afirma que el acto  acusado fue expedido irregularmente, violándose el artículo 73 del C.C.A., pues no se consultó y mucho menos se buscó el consentimiento expreso o tácito de los directamente interesados.

 

I.4.- La apoderada de la entidad demandada al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, al efecto, en síntesis, que la Resolución acusada podía notificarse en cualquier momento, recobrando el notificado el derecho de impugnarla, además de que en este caso la actora sí tuvo conocimiento de la Resolución acusada.

 

Resalta que, por lo demás,  la falta de notificación no es causal de nulidad; que la Resolución acusada se expidió para corregir situaciones de manifiesta oposición a la Constitución Política, lo cual podía hacer la Administración oficiosamente, conforme a lo normado en el artículo 69, numeral 1, del C.C.A.

 

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho ordenó pagar a la actora la suma de $510’961.500, en la forma prevista en el artículo 178 del C.C.A.

 

Para ello, razonó, principalmente, de la siguiente manera:

 

Que la Resolución acusada revocó la Resolución núm. 367 de 20 de octubre de 1997, que dio elegibilidad al Programa Individual de Vivienda “Urbanización Conjunto Residencial San Telmo I Etapa”, con un valor unitario de $23’.220.675, con vigencia de precio hasta el 31 de diciembre de 1997.

 

Que la revocatoria se fundamentó en que hubo error involuntario de la Administración en la aplicación del artículo 91 de la Ley 388 de 1997 y su parágrafo primero, pues no se tuvieron en cuenta las disposiciones transitorias del artículo 134 de dicha Ley, que conservaba la vigencia de la Ley 9ª de 1989 hasta la expedición del Plan Nacional de Desarrollo.

 

Es decir, que al administrado no puede imputársele responsabilidad alguna en la presunta ilegalidad del acto, por lo que se requería seguir el procedimiento previsto en el artículo 74 y concordantes del C.C.A., enviándole a aquél la correspondiente comunicación para iniciar el trámite administrativo tendiente a obtener su consentimiento, lo cual no ocurrió en este caso, por lo que se quebrantó el debido proceso y el derecho de defensa a que alude la demanda.

 

Como a raíz de la revocatoria el actor tuvo que modificar el valor de la Unidad Residencial a la suma de $20’382.000, que inicialmente era de $23’220.675, los perjuicios corresponden a esta diferencia, lo que arroja $2’838.675 por unidad de vivienda, que multiplicada por 180 unidades da un resultado de $510.961.000.

 

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

 

La parte demandada básicamente finca su inconformidad en lo que atañe al restablecimiento del derecho.

 

Aduce que la actora solamente tenía una mera expectativa y la entidad en ningún momento adquirió compromiso de asignación de subsidios familiares.

 

Resalta que conforme a la Ley 3ª de 1991 el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o en especie que se otorga por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle la construcción, adquisición o mejoramiento de una solución de vivienda sin cargo de restitución siempre y cuando cumpla las disposiciones legales.

 

Que siendo ello así, la actora solo tenía la expectativa de que los subsidios se aplicaran en su proyecto, si así lo escogían libremente los beneficiarios de los subsidios otorgados por el INURBE, por lo que la entidad en ningún momento le causó perjuicio.

 

Señala que conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 3ª de 1991, el procedimiento para acceder al subsidio familiar de vivienda comprende 4 etapas: postulación, calificación, asignación y entrega del subsidio.

 

Que la declaratoria de elegibilidad de los proyectos constituye la verificación de las exigencias técnicas, económicas y financieras para que en caso de que sea asignado el recurso, el proyecto pueda contar con un subsidio que facilita el Estado a las familias de bajos ingresos económicos, que libremente lo escojan, pero teniendo en cuenta que conforme al artículo 30 del Decreto 706 de 1995, la declaratoria de elegibilidad no implica compromiso de asignación de subsidios.

 

 

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

En esta etapa procesal la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

 

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En este caso, debe la Sala circunscribirse al estudio de la condena que le hizo el a quo a la entidad demandada, de pagar los perjuicios ocasionados a la actora con ocasión del acto administrativo que declaró nulo, prescindiendo de cualquier análisis en relación con la declaratoria de nulidad, pues del contenido del recurso se infiere que este aspecto no fue controvertido.

Es decir, que la declaratoria de nulidad está ejecutoriada.

 

En este orden de ideas, se tiene lo siguiente:

 

El a quo declaró la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho ordenó pagar a la actora la suma de $510’961.500, en la forma prevista en el artículo 178 del C.C.A.

 

Para acceder al restablecimiento del derecho, básicamente tuvo en cuenta que al administrado no se le podía imputar responsabilidad alguna en la presunta ilegalidad del acto administrativo a través del cual se declaró la elegibilidad del proyecto de  vivienda; y que como a raíz de la revocatoria la actora tuvo que modificar el valor de la Unidad Residencial a la suma de $20’382.000, que inicialmente era de $23’220.675, los perjuicios corresponden a esta diferencia, lo que arroja $2’838.675 por unidad de vivienda, que multiplicada por 180 unidades da un resultado de $510.961.000.

 

Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente:

 

 

La Ley 388 de 1997 entró a regir el 24 de julio de 1997, fecha esta en que fue publicada en el Diario Oficial.

 

Esta Ley en el parágrafo 1o del artículo 91, previó que las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional para viviendas de interés social en ciudades de más de 500.000 habitantes serían aplicables a los Municipios aledaños dentro de su área de influencia y hasta una distancia no mayor de 50 kilómetros.

 

Con esta disposición, en los municipios de tales características el valor de la vivienda de interés social podía ser superior a los 135 salarios mínimos legales mensuales; y antes de la vigencia de la misma, en un Municipio como Mosquera (Cund.), donde se encuentra construido el proyecto urbanístico de la actora, el valor de la unidad residencial no podía ser superior a 100 salarios mínimos legales mensuales.

 

En este caso, el INURBE expidió la Resolución núm. 367 de 20 de octubre de 1997, a través de la cual declaró elegible el proyecto de la actora, con aplicación del artículo 91 de la Ley 388 de 1997. Es decir, que en principio, de ser adjudicados los subsidios  a dicho proyecto aquella podría cobrar como valor de la respectiva Unidad Residencial sobre la base de 135 salarios mínimos.

 

Con posterioridad, se expidió el acto acusado, que revocó la Resolución anterior, por cuanto el INURBE reconoció que incurrió en error al haber dado aplicación a dicha norma, pues el artículo 134 de la misma Ley 388 de 1997, APLAZÓ LA VIGENCIA DE SUS DISPOSICIONES hasta tanto se expidiera el Plan Nacional de Desarrollo y, que, en consecuencia, seguirían vigentes en esa materia las normas de la Ley 9ª de 1989, esto es, que el valor de la unidad residencial no podía ser superior a los 100 salarios mínimo legales mensuales.

 

El a quo partió de la premisa de que dicha revocatoria per se ocasionaba un perjuicio a la demandante pues dejó de percibir por unidad residencial de vivienda la diferencia entre la base de los 135 salarios mínimos y los 100 salarios mínimos, que para la época de los hechos estaba representada en $2’838.675.

 

Para la Sala tal apreciación es errada, por lo siguiente:

 

La Corporación de Ahorro y Vivienda LAS VILLAS solicitó al INURBE la declaratoria de elegibilidad para el proyecto de vivienda  de la actora el 17 de julio de 1997, fecha esta para la cual AÚN NO HABIA SIDO PROMULGADA LA LEY 388 de 1997, pues, como ya se dijo, esta se publicó el 24 de julio de 1997 (folio 130 del cuaderno de antecedentes núm. 1).

 

Igualmente,  los trámites relativos a la adquisición de los dineros para financiar el proyecto se llevaron a cabo con anterioridad a dicha Ley. Es así como la solicitud de crédito se hizo el 9 de abril de 1997,  (folio 131 ibídem) fecha esta en que necesariamente los precios de las unidades residenciales de vivienda, aspecto este determinante en la consecución de los recursos,  tenían que regirse por la Ley vigente, esto es, la Ley 9ª de 1989, pues  la vigencia del artículo 91 de la Ley 388 estaba SUSPENDIDA mientras se expidiera el plan Nacional de Desarrollo y expresamente se dijo en el artículo 134 que en  lo referente a vivienda de interés social seguía aplicándose la Ley 9ª de 1989.

 

De la misma manera, los planos arquitectónicos y la licencia de construcción fueron aprobados el 2 de julio de 1997 (folio 126 ibídem) cuando aún no estaban vigentes las disposiciones de la Ley 388 de 1997, sino de la Ley 9ª de 1989.

 

Fue solo hasta el 4 de agosto de 1997 (folio 2 ibídem), en que la actora le manifestó al INURBE su deseo de modificar la solicitud de declaratoria de elegibilidad “acogiéndonos al Parágrafo 1º del artículo 91 del Capítulo 10 de la Ley 388 de 1997…”.

 

Es decir, que si todo el proyecto urbanístico de la actora se visualizó y desarrolló en vigencia de la Ley 9ª de 1989 (créditos bancarios, aprobación de planos, licencia de construcción y solicitud de declaratoria de elegibilidad), que, se repite, le permitía cobrar un valor máximo de 100 salarios mínimos por Unidad residencial, mal puede después alegar que fue la Administración la que la perjudicó cuando le autorizó un valor superior, siendo que si bien la demandada incurrió en un error en acceder a la aplicación de las normas de la Ley 388,  no lo es menos que también la actora incurrió en un error al haber solicitado expresamente tal aplicación.

 

 

Además, atendiendo su calidad de constructora de viviendas de interés social no puede excusarse en la ignorancia de disposiciones como la del artículo 134 que expresamente en esa materia le dio vigencia a las normas de la Ley 9ª de 1989.

 

Finalmente,  a la actora se le puso de presente a través de la Resolución 367 de 1997, que declaró elegible el Plan Individual de Vivienda, cuyos efectos pretende revivir con la presente acción, que por mandato del artículo 30 del Decreto 706 de 1995 “LA DECLARATORIA DE ELEGIBILIDAD NO IMPLICA COMPROMOSO DE ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS”.

 

De tal manera que si dicha declaratoria, por mandato de disposiciones reglamentarias, no estaba confiriendo derechos adquiridos para la asignación de subsidios, no resulta claro para la Sala que el a quo le de tal carácter a la declaratoria de elegibilidad y así edificar sobre esa premisa el supuesto perjuicio de la demandante.

 

 

 

En consecuencia, habrá de revocarse el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de restablecimiento del derecho.

 

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

 

REVÓCASE el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIÉGASE LA PRETENSIÖN DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

 

 

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

 

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de marzo de 2008.

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO         CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

          Presidente

 

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA      MARTHA SOFÍA SANZ TOBON