BIENES PATRIMONIALES O FISCALES DEL ESTADO - Concepto / BIENES DE USO PUBLICO - Concepto / DERECHO REAL DE PROPIEDAD - Características en bienes patrimoniales o en bienes de uso público / BIENES DE USO PUBLICO UNIVERSAL - Concepto / BIENES DE USO PUBLICO - Poderes de policía y administrativos

 

Integran la categoría de “Bienes patrimoniales o fiscales del Estado”,  aquellos cuya titularidad corresponde siempre a una persona jurídica de derecho público de carácter nacional, departamental o municipal, y que sirven como medios necesarios para la prestación  de las funciones y los servicios públicos.  Por su parte, los llamados “Bienes de uso público”, cuyo soporte  se encuentra en los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, son aquellos cuya titularidad no radica en agencia estatal alguna, puesto que están destinados al uso y goce de todos los habitantes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.  El derecho que tiene el Estado  sobre los bienes, tanto “los patrimoniales” como  “los bienes de uso público”, ha sido considerado por la doctrina, como un derecho igual al de los particulares. No obstante, el derecho  real de propiedad sobre algunos bienes de uso público,  suspende  las características  propias de ser total, esto es, el ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi, pero se mantiene la persecución, la preferencia, rango y publicidad. En  otros bienes de uso público, ese uso, goce  y disposición del Estado lo ejerce por conducto de todos los habitantes, en razón a la misma naturaleza del bien, como el espacio aéreo. Se tiene entonces que si bien es cierto que sobre los bienes patrimoniales  y fiscales, el Estado detenta una propiedad similar a la del  particular, se pone de relieve la existencia de los  llamados bienes de uso público universal, esto es, aquellos que por su propia naturaleza no se pueden desafectar de su destino  común para  todos los habitantes, sobre los cuales no existe ninguna propiedad similar a la particular, y el Estado ni detenta derecho real sobre el mismo, ni puede  otorgar un uso exclusivo para  ningún sujeto.  Aquí, según ha señalado la teoría clásica  o tradicional, el Estado solo tiene unos derechos de policía y administración.    Sin embargo, sobre  otros bienes de uso público tales como las vías públicas y  las plazas, existe la propiedad  pública del Estado, en la cual éste tiene el uso de  sus bienes que realiza por intermedio del público. Además de los poderes de policía y administrativos correspondientes, el Estado detenta entonces los derechos consagrados en la Ley para el propietario particular, generándose un derecho real que se encuentra en suspenso mientras el bien esté afecto al uso común.

 

INMUEBLES - Transmutación de la destinación privada en pública / LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD - No puede ser expresión de la arbitrariedad de las autoridades por la función social que debe cumplir

 

Si el inmueble en cuestión resulta ajeno a la categoría de bien de uso público, correspondiendo, por el contrario, al parecer, a la clasificación de los bienes de particulares, ello no constituye óbice para que la administración obtenga  la transmutación de la destinación privada en pública, acreditando la existencia de  razones de utilidad pública e interés común, y, utilizando los mecanismos y  los procedimientos de adquisición por enajenación voluntaria o de expropiación, dispuestos por el ordenamiento jurídico para el mencionado logro.    Bajo la anterior perspectiva, tanto por vía doctrinal como jurisprudencial se ha enfatizado que las limitaciones a la propiedad, por la función social que debe cumplir, “no pueden ser expresión arbitraria de las autoridades administrativas, sino una decisión del Congreso de la República, o sea que en relación con la propiedad opera el centralismo político cuya razón estriba en la igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas” (Consejo de Estado, Sección Primera, 28 de agosto de 1.997, Consejero Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.)

 

AFECTACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD - Los procedimientos legales constituyen garantía  frente a los poderes de las autoridades

 

Bajo el prisma de las disposiciones de rango constitucional y legal antes enunciadas (Art. 58 C.P.; Ley 9 de 1989; Art. 60,61 y 66 de la ley 388 de 1997), se echa de menos la omisión de los referidos procedimientos que constituyen una garantía para el ciudadano que debe soportar la afectación de su derecho de propiedad, así como una protección frente a los poderes atribuidos a las autoridades administrativas, en tanto éstos deben producirse por los cauces y mediante los procedimientos determinados por la ley.

 

REVOCATORIA DIRECTA - Cuando ha creado una situación subjetiva no puede revocarse sin el consentimiento expreso y escrito del titular / REVOCATORIA DIRECTA - Es procedente con el consentimiento del titular o mediante acción de lesividad o previa declaración de afectación por utilidad pública

 

Ahora bien, como quiera que la estabilidad de los actos administrativos, constituye un presupuesto medular de la actividad  de la administración y de la tutela de los derechos de los administrados, la revocación directa de los actos administrativos encuentra como límite el respeto a las situaciones jurídicas que el acto haya creado, es decir, que los derechos adquiridos en virtud del acto, limitan la facultad revocatoria de la administración.  De esta manera, en armonía con la presunción de legalidad del acto y con la seguridad jurídica que de aquella deriva para los particulares, la doctrina y la jurisprudencia han destacado la improcedencia de revocar un acto, de los efectos anotados, sin el consentimiento previo y expreso del titular de esa situación o derecho reconocido.   Desde dicha perspectiva, si el derecho conferido al administrado  es  revocado, sin que la administración obtenga el consentimiento expreso y escrito del afectado, se trata de una potestad expropiatoria, por cuanto el  administrado tenía el derecho con justo título, pues era un derecho adquirido.    Se evidencia entonces, en el caso que ocupa a la Sala, que  la administración, de una parte, procedió a la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular sin el consentimiento del beneficiado, y sin adelantar acción de lesividad demandando su propio acto, u obtener previamente la declaratoria de afectación del predio por razones de utilidad general.

 

REVOCATORIA DIRECTA - Falsa motivación e ilegalidad de los actos acusados / LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN

 

Lo anterior permite evidenciar que a la fecha de expedición de los actos acusados, la Alcaldía Municipal de Villamaría, no solamente no había adelantando procedimiento alguno para la negociación o expropiación de un bien que presuntamente se requería para continuar  una obra de infraestructura pública, sino que realmente, ni siquiera aún sabía si el referido inmueble estaría o no afectado por el trazado de la vía.  Los argumentos con antelación expuestos, conducen  a resaltar la presencia del vicio de falsa motivación en los actos acusados, además de la ilegalidad derivada de la  revocatoria de un acto administrativo de contenido particular (la Licencia de Construcción), sin surtir los procedimientos y requisitos dispuestos por la ley.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

Santafé de Bogotá, D.C.  nueve (9) de marzo del año dos mil (2.000)

 

Radicación número: 5733

 

Actor: SILVANO LANCHEROS MACIAS

 

Demandado: ALCALDE MUNICIPAL DE VILLAMARIA

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

La Sección Primera del Consejo de Estado procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 5 de marzo de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual se accedió a las peticiones de la demanda.

 

 

1. ANTECEDENTES

 

1. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

 

El señor Silvano Lancheros Macías, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los actos administrativos que a continuación se identifican:

 

1.Resolución No.241 del 8 de agosto de 1.995,  emanada de la Alcaldía Municipal de Villamaría, localidad de Caldas, mediante la cual se  ordenó la suspensión de las obras autorizadas al señor SILVANO LANCHEROS, según la Licencia de Construcción No 033 de 1.993, así como la demolición de las obras ya ejecutadas (art. 1º);  se otorgó un término improrrogable de 15 días para dicho objeto, (art.2º) y, se sujetaron los efectos de la orden a la clarificación de titularidad del  sr. Lancheros sobre el predio en cuestión, como a la clarificación de afectación del mismo a una vía pública. (art.3º)

 

2. Resolución No 343 de 31 de octubre de 1.995, por medio de la cual la Alcaldía Municipal de Villamaría Caldas, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución antes citada, en el sentido de confirmar los artículos 1º y 2º del acto recurrido, y, derogar el artículo 3º del mismo.

 

 

1. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

 

El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 2º, 5, 58 y 209 de la Constitución Política;  762 del Código Civil Colombiano; 408 y siguientes y, 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por las razones que a continuación se sintetizan:

 

Corresponde al Estado promover el derecho de los colombianos a obtener vivienda digna; propender por la aplicación de los principios de moralidad, equidad, libertad e igualdad de los ciudadanos y, proteger la propiedad privada, recurriendo a los procedimientos y mecanismos legales dispuestos, cuando se requiera que el interés particular ceda al interés general o público, sin que ello implique atentar contra los ciudadanos o infringirles injustas pérdidas, tal como disponen las normas invocadas.

 

Hace notar el actor que en el presente caso se expidieron a la ligera los actos administrativos cuestionados, sin evaluar previamente sus consecuencias. En este sentido, señala que inició la ejecución de las obras bajo el amparo de la licencia de construcción que fue expedida por la autoridad competente; que las labores de construcción de su vivienda implicaron recursos de dinero y tiempo que, no fueron sopesados cuando, sin mediar proceso de expropiación alguno, y, sin reconocerle indemnización por los perjuicios causados, se ordenó suspender la obra y demoler lo edificado.

 

Agrega que como consecuencia de los referidos actos, y, en razón de que no se siguieron las acciones establecidas en las disposiciones invocadas del Código de Procedimiento Civil, fue despojado en forma violenta, de la posesión regular, tranquila y pacífica que ejercía sobre el predio antes identificado.

 

Aclara que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi expidió certificados de catastro del inmueble en cuestión, sin que en ellos conste la destinación del mismo a la vía pública, y que, por otra parte, tampoco en la carta catastral de la vía en cuestión consta la afectación del inmueble.

 

 

1. Las razones de la defensa.

 

Ellas son en resumen las siguientes, plasmadas en el escrito de contestación de la demanda: (fls. 55 a 59)

 

1. El demandante carece de titularidad sobre el predio en cuestión; tampoco ha probado la posesión regular y pacífica que dice detentar sobre el mismo, ni ha presentado inscripción o documento que acredite el pretendido derecho. En tal sentido, es el actor quien desconoce el derecho de los vecinos sobre el espacio considerado como vía publica.

 

2. La Resolución de suspensión y demolición de las obras revocó la licencia de Construcción que había sido conferida al actor por la Oficina de Planeación Municipal. Tal revocatoria se fundó en la expedición del Acuerdo No 002 de 1.995, expedido por el Cabildo Municipal.

 

3. El Acuerdo No 002 de 1.995, atiende y da plena aplicación a los principios constitucionales que el actor presenta como violados, pues al pretender la ampliación de una vía pública mejora la valorización de los inmuebles aledaños y, por consiguiente, la situación patrimonial de los habitantes del vecindario. De igual forma, el Acuerdo en mención vela por la protección del interés general sobre el particular, en cuanto atiende al mejoramiento de las vías públicas. Por tales razones, no es cierto que los actos acusados vulneren las disposiciones constitucionales y legales invocadas por el actor.

 

 

 

5. La actuación surtida.

 

De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda  se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

 

Por Auto No. 016 de marzo 15 de 1996, se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional y se dispuso darle el trámite de rigor, ante del Tribunal Administrativo de Caldas. ( folios 41,42,43 y 44 del cuaderno principal.)

 

Mediante Auto del 6 de junio de 1996, se abre a pruebas el proceso, de conformidad con el artículo 48 del Decreto 2304 de 1989.( folio No. 62 y 63 cuaderno principal.)

 

Según Auto del 10 de septiembre de 1996, se corre traslado a las partes por el término de tres (3) días,  del dictamen presentado por los peritos, de conformidad con el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. ( folio No. 75 cuaderno principal.)

 

En los términos del artículo 562 del Decreto 2651 de 1991, se corre traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público, para que formulen sus alegatos de conclusión. ( folios 86 a 91 cuaderno principal.)

 

 

1. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

 

En primer término, el Tribunal Administrativo de Arauca se pronunció sobre la  excepción de falta de legitimación en la causa por activa, propuesta por el apoderado de la Alcaldía Municipal de Villamaría,  y al respecto manifestó: ( folios 101 a 114 cuaderno principal).

 

“Desde antes de que se entablara la presente acción, el municipio de Villamaría viene sosteniendo que el actor en ningún momento ha demostrado ser titular del predio objeto de cuestionamiento (res 343 fl. 26), planteamiento de por sí absurdo y mentiroso porque cuando el municipio envió los antecedentes de la actuación administrativa, remitió con ellos copia de la escritura No. 1671 del  26 de julio de 1993, en donde la señora Melania Ruiz vda. de Gómez transfería a título de compraventa a favor del señor Silvano Lancheros Macías, el inmueble que ha sido objeto de la controversia entre éste y el municipio (fls.  59 y 60 cd. 2) además aparece un sello de la Alcaldía Municipal de Villamaría que da a entender se utiliza para autenticar los documentos que allí reposan), por lo tanto la excepción no está llamada a prosperar porque el actor siempre ha demostrado durante todo el tiempo que es poseedor regular y de buena fe.”

 

A lo anterior agrega, que si la Oficina de  Planeación y Valorización del Municipio de Villamaría, otorgó la Licencia de Construcción, se infiere que el peticionario debió adjuntar los documentos pertinentes para que se le confiriera tal permiso, y que, la circunstancia de que se hubiera demorado unos meses para empezar la construcción no facultaba al municipio para que irresponsablemente suspendiera la construcción y, además, abusivamente demoliera lo que había construido el beneficiario del citado permiso y con amparo en el mismo.

 

Considera el Tribunal, que con la actuación desplegada por el Alcalde Municipal de Villamaría se desconoció el contenido del art. 73 del C.C.A., precepto que dispone que “Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.”

 

 

Adicionalmente, señala el a quo que teniendo en cuenta que con posterioridad a la expedición de la Licencia de Construcción antes citada,  el Concejo Municipal de Villamaría, expidió el Acuerdo No.002 con fecha febrero 21 de 1995, en donde se determinaba la continuación de la calle 11 con la carrera 8ª,  y el Boux Coulvert de la quebrada La Diana, correspondía a las autoridades municipales proceder  a dar cumplimiento a lo ordenado por los artículos 11, 12, 13 y siguientes de la Ley 9ª de 1989, vigente para la época, es decir, a  surtir la actuación legal pertinente que compete  adelantar a la administración municipal cuando  tenga que adquirir o expropiar terrenos para el desarrollo de la planeación municipal.

 

Finalmente, en lo relativo al reconocimiento de los perjuicios derivados de los actos acusados, manifiesta que la jurisprudencia y la doctrina han sido unánimes en reconocer la procedencia del reconocimiento de perjuicios causados con el acto ilegal, por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Cita como apoyo jurisprudencial la sentencia proferida por esta Corporación en octubre 24 de 1.994, expediente 8235, Consejero Ponente, Dr. Carlos Betancur Jaramillo.

 

De conformidad con los anteriores argumentos, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a la petición de declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el actor, condenando al Municipio de Villamaría a pagar al señor Silvano Lancheros Macías, la suma de Dos Millones Doscientos Cincuenta Mil pesos, en calidad de indemnización por perjuicios materiales.

 

 

 

 

                          III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO

 

La Alcaldía Municipal de Villamaría Caldas, inconforme con la decisión, apeló el fallo con los argumentos que se resumen a continuación: (fls. 118 a 124)

 

1.Reitera la existencia de la  excepción de falta de legitimación para actuar, planteada  en la contestación de la demanda, señalando  que el contenido de la escritura pública número  1671 de 26 de julio de 1.993, mediante la cual la señora Melania Ruíz de Gómez transfiere a título de compraventa el inmueble objeto de la controversia al señor Silvano Lancheros Macías, no puede generar al fallador un convencimiento absoluto sobre la legitimidad por activa, pues quien invoque ser propietario de un inmueble, debe demostrar tanto el título como la tradición del mismo, circunstancia esta última, que no ha sido acreditada por el actor.

 

Agrega que la existencia de la Licencia de Construcción conferida al demandante, no implica que las autoridades municipales estuvieran en la obligación de verificar las consecuencias jurídicas de los documentos allegados a sus despachos. Para el municipio resultaba suficiente la escritura con la cual se acreditaba, de alguna manera, que quien estaba solicitando una Licencia de Construcción lo hiciese a su nombre,  y sólo cuando se creó el conflicto procedió a hacer  la respectiva verificación y fue por ello, que formuló la excepción de falta de legitimación en la causa.

 

 

2-   Plantea la existencia de una nueva excepción: ineptitud sustantiva de la demanda, argumentando que el actor debió demandar el Acuerdo 002 de febrero 21 de 1995, dictado por el  Concejo Municipal de Villamaría, junto con las dos  resoluciones acusadas. Añade que al no hacerlo de esta manera, se desconoció lo previsto en el artículo 138 del C.C.A., al  no haberse individualizado con toda precisión el acto objeto de la acción.

 

 

 

• CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

Dentro del trámite de la segunda instancia, la Procuraduría Primera Delegada ante esta Corporación rindió concepto de fondo, con la siguiente argumentación: ( fls 10 a 22)

 

1. El municipio de Villamaría interpuso el recurso de apelación, reiterando la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y planteando como nueva excepción la de ineptitud sustantiva de la demanda, por considerar que el actor no individualizó el acto administrativo objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además de los actos acusados debió demandar el Acuerdo No. 002 de febrero 21 de 1995.

 

Sobre el particular opina que la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, no tiene  vocación de prosperar por cuanto ajeno al carácter que ostente el actor  respecto del inmueble sobre el cual versa el presente litigio, al señor Silvano Lancheros Macías le fue otorgada Licencia de Construcción, por el Jefe de la División Técnica de la Oficina de Planeación y  Valorización de Villamaría. Que el derecho reconocido al actor  deriva precisamente de la Licencia de Construcción, en virtud de la cual se le autoriza para construir una vivienda en el lote ubicado en la carrera 8ª con calle 11 costado sur, con fundamento en los documentos allegados para el efecto.

 

Señala que la Resolución No.241 del 8 de agosto de 1995, “ por medio de la cual se ordena la suspensión y demolición de unas obras “, deja sin efecto la Licencia de Construcción otorgada al actor, y que, la Resolución No. 343 del 31 de octubre de 1995  “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición”, no modifica esta situación, pues ratifica el contenido de la Resolución No.241,  en sus artículos primero y segundo, y deroga el artículo tercero de la citada resolución, que había sujetado los efectos de la resolución, “hasta tanto el señor Lancheros no clarifique la titularidad sobre el predio y que el mismo no esté determinado como vía pública”.

 

Concluye que esta última decisión es la que legitima al señor Lancheros, a quien se le había reconocido un derecho sobre el inmueble referenciado, para  acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de reclamar la correspondiente indemnización por los perjuicios causados con la misma.

 

En cuanto a la segunda excepción planteada por la entidad demandada en el recurso de apelación, considera que  no resulta discutible, en primer lugar,  puesto que la oportunidad para proponer las excepciones es la contestación de la demanda, o dentro del término de fijación en lista según lo prevé el artículo  164 del C.C.A. y, en segundo lugar, porque si bien el Acuerdo 002 de 1.995 sirvió de motivación a las resoluciones acusadas, los actos de los cuales se deriva el perjuicio alegado por el actor, son precisamente las referidas resoluciones, mediante las cuales, tácitamente, se revocó la licencia de construcción al ordenarse la suspensión y demolición de las obras.

 

En cuanto al fondo del asunto, en concepto del señor Agente del Ministerio Público, el fallo apelado debe confirmarse por las siguientes razones:

 

“A pesar de que la demanda carece de técnica jurídica, al no desarrollar en forma clara el concepto de violación, centrándolo en la obligación de las autoridades de proteger a los ciudadanos en sus bienes y en el respeto hacía la propiedad privada, acorde con los  principios consagrados en la Constitución Política y la ley, del acápite de los hechos el argumento que desarrolla el actor consiste en que los actos  acusados se motivaron con fundamento en el Acuerdo No. 02 del 21 de febrero de 1995, en cual en momento alguno contempla la recuperación de franjas comprometidas en la prolongación de la calle 11, del Municipio de Villamaría, tampoco se fundamentó en un estudio para la inclusión en el plan de desarrollo, ni a la apropiación  presupuestal, ni a las negociaciones directas con los poseedores  o propietarios de los inmuebles afectados, ni a las expropiaciones de conformidad con la ley, ni al diseño técnico sobre la obra a realizar”

 

Advierte que asiste la razón al actor  cuando afirma que la decisión tomada por la administración a través de los actos acusados, se fundamentó en aspectos no previstos en el Acuerdo No 002 de 1.995, como el de congelar la construcción en la zona de ubicación del predio objeto de la licencia, razón que adujo la Alcaldía para ordenar la suspensión y demolición de las obras.

 

Concluye el señor Agente del Ministerio Público, advirtiendo que como el Acuerdo citado como fundamento de los actos, no previó ni expresa, ni tácitamente las circunstancias aducidas por la Alcaldía de Villamaría en las providencias demandadas, la administración incurrió en falsa motivación, además de haber desconocido los procedimientos legales requeridos para la adquisición o expropiación por razones de utilidad pública o interés social, violando lo previsto en el art. 58 de la Constitución Nacional y, en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 9ª de 1.989.

 

En cuanto a la indemnización de los perjuicios causados con los actos acusados, estima que ellos deberán tasarse acorde con lo que aparezca probado dentro del proceso, cuya cifra deberá actualizarse  en los términos fijados por la jurisprudencia.

 

 

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

1.Las Excepciones Planteadas

 

En primer término, procede la Sala a evaluar los argumentos que sustentan  las excepciones de falta de legitimación activa y de ineptitud sustantiva de la demanda, planteadas por la Alcaldía Municipal de Villamaría.

 

Sobre el particular, cabe señalar que  la Sala acoge el concepto del Ministerio Público, en el sentido de establecer de una parte, que no procede la excepción de falta de legitimación en la causa activa, que la demandada hace consistir en el argumento conforme al cual  “el actor debió demostrar que había adquirido el dominio por uno de los medios previstos en la ley”. La improcedencia de la excepción en mención, deriva de la simple lectura del artículo 85 del C.C.A, precepto cuyo tenor literal dispone:

 

“Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá pedir que se le repare el daño...”                           

 

Es claro entonces, que si a través de los actos acusados se ordena al actor la suspensión de las obras que adelantaba conforme al derecho que se le había reconocido en virtud de una Licencia de Construcción proferida a su nombre, y, se dispone la demolición de la parte de la vivienda que había adelantado, dichos actos administrativos ponen en evidencia la existencia de legitimación en la causa para incoar la presente acción.

 

Vale la pena anotar, aunque en el presente proceso no se discute si el actor detenta derechos reales de propiedad o posesión sobre el inmueble en cuestión, que tal aspecto sí debió ser verificado por la autoridad municipal, para efectos de la expedición de la  Licencia de Construcción, como señala el Tribunal en el fallo recurrido, toda vez que al tenor del Decreto 958 de 1.992  “por el cual se dictan normas para el trámite y expedición de Licencias de Urbanización, Parcelación y Construcción”,  se establece que: “Artículo 3º. Podrán ser titulares de una licencia los propietarios y los poseedores de inmuebles que hubieren adquirido dicha posesión sin que hubieren mediado actos de violencia o fraude...”

Ahora bien , en cuanto hace a la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, propuesta  por la demandada con la presentación  del recurso de alzada, de una parte, es clara la extemporaneidad de su formulación, de acuerdo a lo prescrito por el artículo 164 del C.C.A.; pero, fundamentalmente, ha de desestimarse por cuanto se funda en la consideración de que se requería demandar, además de los actos proferidos por la Alcaldía, el Acuerdo No 002 de 1.995, citado en la parte motiva de las resoluciones demandadas, el no hacerlo conduce, según el decir de la demandada, a la tacha de no haberse individualizado el acto objeto de la demanda.

 

Para la Sala ha quedado plenamente establecido que, la lesión de su derecho alegada por el actor, deriva  de las Resoluciones 241 de 8 de agosto de 1.995 y  343 de 31 de octubre del mismo año, por cuyo conducto la Alcaldía Municipal de Villamaría, decidió, en su orden, disponer la suspensión y demolición de unas obras amparadas por una licencia de construcción, y, la confirmación de dicho acto.

Así pues, la circunstancia de que en los actos demandados se traiga a colación el referido Acuerdo del Cabildo Municipal, no lo hace parte integrante del acto acusado, entre otras cosas, porque en el citado Acuerdo, nada se menciona en torno a la congelación de obras de construcción, aún cuando así se afirme en los actos demandados, y, menos aún, se hace referencia alguna al predio ubicado en la carrera 8ª No 10-64 del municipio de Villamaría, en el cual el actor adelantaba la construcción de su vivienda.

 

De esta manera, la Sala procederá a desestimar las excepciones propuestas por la entidad demandada en el sub lite.

 

Ahora bien, como marco de referencia para decidir el recurso de apelación interpuesto, la Sala estima pertinente efectuar algunas precisiones de índole conceptual, en torno a materias vinculadas a la discusión concerniente a la legalidad de los actos demandados, así:

 

 

                        2. Los Bienes del Estado

 

Atendiendo a la doctrina en el área del derecho público, se tiene que los bienes del Estado, se consideran clasificados en bienes patrimoniales o fiscales del Estado y bienes de uso público.

 

Integran la categoría de “Bienes patrimoniales o fiscales del Estado”,  aquellos cuya titularidad corresponde siempre a una persona jurídica de derecho público de carácter nacional, departamental o municipal, y que sirven como medios necesarios para la prestación  de las funciones y los servicios públicos.

 

                      Por su parte, los llamados “Bienes de uso público”, cuyo soporte  se encuentra en los artículos 63 y 72 de la Constitución Política, son aquellos cuya titularidad no radica en agencia estatal alguna, puesto que están destinados al uso y goce de todos los habitantes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

 

El derecho que tiene el Estado  sobre los bienes, tanto “los patrimoniales” como  “los bienes de uso público”, ha sido considerado por la doctrina, como un derecho igual al de los particulares. No obstante, el derecho  real de propiedad sobre algunos bienes de uso público,  suspende  las características  propias de ser total, esto es, el ius utendi, el ius fruendi y el ius abutendi, pero se mantiene la persecución, la preferencia, rango y publicidad. En  otros bienes de uso público, ese uso, goce  y disposición del Estado lo ejerce por conducto de todos los habitantes, en razón a la misma naturaleza del bien, como el espacio aéreo.

 

Se tiene entonces que si bien es cierto que sobre los bienes patrimoniales  y fiscales, el Estado detenta una propiedad similar a la del  particular, se pone de relieve la existencia de los  llamados bienes de uso público universal, esto es, aquellos que por su propia naturaleza no se pueden desafectar de su destino  común para  todos los habitantes, sobre los cuales no existe ninguna propiedad similar a la particular, y el Estado ni detenta derecho real sobre el mismo, ni puede  otorgar un uso exclusivo para  ningún sujeto.  Aquí, según ha señalado la teoría clásica  o tradicional, el Estado solo tiene unos derechos de policía y administración.

 

Sin embargo, sobre  otros bienes de uso público tales como las vías públicas y  las plazas, existe la propiedad  pública del Estado, en la cual éste tiene el uso de  sus bienes que realiza por intermedio del público. Además de los poderes de policía y administrativos correspondientes, el Estado detenta entonces los derechos consagrados en la Ley para el propietario particular, generándose un derecho real que se encuentra en suspenso mientras el bien esté afecto al uso común.

 

A la luz de las anteriores precisiones, el inmueble respecto del cual la Oficina de Planeación del Municipio de Villamaría confirió un permiso de construcción a un particular, en principio, no responde a las características propias de los bienes de uso público, como son :  pertenecientes al Estado, son de destino común , se encuentran fuera del comercio y  su régimen es de derecho público. Lo anterior, a partir del mismo acto administrativo que confiere un derecho exclusivo a un particular (Licencia de Construcción) para construir una vivienda en ese terreno, como también, por la posición de dueño alegada por el señor Silvano Lancheros, amparado en la Escritura Pública No. 1671 del 26 de julio de 1993.

 

Desde la perspectiva expuesta, si el inmueble en cuestión resulta ajeno a la categoría de bien de uso público, correspondiendo, por el contrario, al parecer, a la clasificación de los bienes de particulares, ello no constituye óbice para que la administración obtenga  la transmutación de la destinación privada en pública, acreditando la existencia de  razones de utilidad pública e interés común, y, utilizando los mecanismos y  los procedimientos de adquisición por enajenación voluntaria o de expropiación, dispuestos por el ordenamiento jurídico para el mencionado logro.

 

 

3. Expropiación e Indemnización

 

En primer término cabe anotar que, dentro de los postulados ínsitos al Estado Social de Derecho perfilado por la Asamblea Nacional Constituyente del año 91, reviste especial connotación el principio de función social de la propiedad, aunado al de primacía del interés general sobre el particular, los cuales confluyen en el artículo 58 de la Carta Superior, precepto que consagra:

 

“ Se garantiza la propiedad privada y los demás  derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.”

“La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

“El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad

“Por motivos de utilidad  pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación  mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la  comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. (Se destaca)

 

En virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas, la consagración de la función social de la propiedad y la implicación de limitaciones al ejercicio de la propiedad privada, supone de una parte, la  definición previa por parte del legislador, de los motivos de utilidad pública o interés social que justifican la afectación del derecho del particular, y, en segundo lugar, el reconocimiento de una compensación pecuniaria a título de indemnización para el ciudadano afectado.

 

Bajo la anterior perspectiva, tanto por vía doctrinal como jurisprudencial se ha enfatizado que las limitaciones a la propiedad, por la función social que debe cumplir, “no pueden ser expresión arbitraria de las autoridades administrativas, sino una decisión del Congreso de la República, o sea que en relación con la propiedad opera el centralismo político cuya razón estriba en la igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas” (Consejo de Estado Sección Primera. 28 de agosto de 1.997. Consejero Ponente. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.)

 

De esta manera, el desarrollo legislativo del precepto constitucional transcrito, conduce al establecimiento de un procedimiento legal para  llevar a cabo  la expropiación, el cual se encuentra  estipulado en la Ley 9ª de 1.989  y  en las modificaciones contempladas en la  Ley 388 de 1997, cuyo objetivo consiste en establecer instrumentos para la adquisición  y expropiación de inmuebles, siendo  susceptible de adquisición o expropiación  tanto el pleno derecho de dominio y sus elementos constitutivos como los demás derechos reales.

 

En este orden de ideas, mediante la  Ley 9ª de 1.989 se dictaron  normas  sobre la planificación del desarrollo municipal; el destino de los bienes de uso público;  la adquisición y expropiación de inmuebles para el cumplimiento de los planes de desarrollo municipal, los programas de vivienda de interés social, construcción de infraestructura social, obras públicas, servicios públicos y la preservación del patrimonio cultural, entre otros fines por los cuales proceden los citados mecanismos.

 

Por su parte, la Ley 388 de 1.997,  consagró en su artículo 60, la imperiosidad de existencia de conformidad de la  expropiación con los planes de ordenamiento territorial, así:

 

“Toda adquisición o expropiación de inmuebles que se realice en desarrollo de la presente ley se efectuará de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial.

“Las adquisiciones  promovidas por las entidades del nivel nacional, departamental o metropolitano deberán estar en consonancia con los objetivos, programas y proyectos definidos  en los planes de desarrollo correspondientes.”

 

En cuanto hace referencia al establecimiento de la compensación pecuniaria o indemnización, a favor del ciudadano que soporta la restricción o limitación en el ejercicio del derecho de propiedad,  la Ley 388 de 1.997, en su artículo 61, dispuso:

 

“El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi , la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas  y procedimientos establecidos  en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el Gobierno…”

 

En el mismo sentido, el marco legal en cita consagra la obligación de determinación del valor del precio indemnizatorio, así como la forma de su pago, aspectos que deben quedar plenamente establecidos en el mismo acto que determina el carácter administrativo de la expropiación.

 

Y finalmente, en lo concerniente  al procedimiento requerido para  la  determinación del carácter administrativo de los inmuebles afectos a los planes de utilidad pública, la referida Ley 388/97, dispuso en su artículo 66:

 

“ La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación  del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo,  mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, en cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá  oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.”

 

Analizando la situación planteada en el sub lite, bajo el prisma de las disposiciones de rango constitucional y legal antes enunciadas, se echa de menos la omisión de los referidos procedimientos que constituyen una garantía para el ciudadano que debe soportar la afectación de su derecho de propiedad, así como una protección frente a los poderes atribuidos a las autoridades administrativas, en tanto éstos deben producirse por los cauces y mediante los procedimientos determinados por la ley.

 

 

4. La Revocatoria de los Actos Administrativos

 

En primer lugar ha de mencionarse que la figura de la  revocación, entendida como el retiro de un acto legalmente válido, por la propia administración que lo había expedido, opera en virtud de los expresos motivos señalados en la ley, y, que  se han estructurado  a partir de  razones de legalidad, o de oportunidad y conveniencia.

 

Ahora bien, como quiera que la estabilidad de los actos administrativos, constituye un presupuesto medular de la actividad  de la administración y de la tutela de los derechos de los administrados, la revocación directa de los actos administrativos encuentra como límite el respeto a las situaciones jurídicas que el acto haya creado, es decir, que los derechos adquiridos en virtud del acto, limitan la facultad revocatoria de la administración.

 

En el anterior sentido, de acuerdo con las reglas señaladas en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, la administración debe  asegurarse de que la revocación del acto no perjudique  al administrado ni  a terceros que pudieran estar afectos al acto en cuestión, lo cual conlleva a la previsión contenida en la referida norma, conforme a la cual,

 

“Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una  situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.”

 

 

De esta manera, en armonía con la presunción de legalidad del acto y con la seguridad jurídica que de aquella deriva para los particulares, la doctrina y la jurisprudencia han destacado la improcedencia de revocar un acto, de los efectos anotados, sin el consentimiento previo y expreso del titular de esa situación o derecho reconocido.

 

También sobre este tópico, la jurisprudencia ha sido enfática en poner de presente la vulneración del debido proceso y el  derecho de defensa del administrado, implícita en la revocación de un acto de carácter particular y concreto, generador de derechos, sin agotar los requisitos legales señalados para ese propósito.

 

 

 

Desde dicha perspectiva, si el derecho conferido al administrado  es  revocado, sin que la administración obtenga el consentimiento expreso y escrito del afectado, se trata de una potestad expropiatoria, por cuanto el  administrado tenía el derecho con justo título, pues era un derecho adquirido.

 

Precisamente, esa es la situación que se presenta en el asunto sub examine, por cuanto, la licencia de construcción, constituye el acto administrativo creador de una situación jurídica particular y de un derecho subjetivo, a cuyo amparo acude el  demandante cuando la administración le ordena suspender y demoler las obras, esto es, procede a la revocatoria directa de dicho acto administrativo. No obstante, la Alcaldía de Villamaría desconoció que la revocación debe hacerse bajo los parámetros  establecidos en la Constitución y la leyes que reglamentan  la materia.

 

Por otra parte, como quiera que los efectos de la revocatoria se surten hacia el futuro, por lo que en ningún caso la decisión de revocar afecta la presunción de legalidad que hasta ese momento tuvo el acto administrativo, llama la atención que, en el presente caso,  la administración disponga la demolición de las obras que habían sido adelantadas en virtud de los efectos del acto administrativo contenido en la Licencia de Construcción emitida por Planeación Municipal.

 

A lo anterior se agrega que, en los términos de la Ley 9ª de 1.989, la demolición total o parcial de obra constituye una de las modalidades de sanción, establecida frente a infracciones al régimen que impone el requerido de permiso o licencia para adelantar obras de construcción, ampliación, adecuación y otras obras de urbanismo.

 

En efecto, a través del artículo 66 de la Ley 9ª, se consagran las herramientas coactivas dispuestas para ser graduadas por las respectivas autoridades, según la gravedad de la infracción; dentro de ellas, “La demolición total o parcial del inmueble construido sin licencia y en contravención a las normas urbanísticas, y la demolición de la parte del inmueble no autorizada o construida en contravención a lo previsto en la licencia” (art. 66 literal c)

 

Se evidencia entonces, en el caso que ocupa a la Sala, que  la administración, de una parte, procedió a la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular sin el consentimiento del beneficiado, y sin adelantar acción de lesividad demandando su propio acto, u obtener previamente la declaratoria de afectación del predio por razones de utilidad general.

 

A lo anterior se auna que, a través de los actos demandados se impone la sanción de “demolición de obra” prevista en el precepto antes citado, sin surtir un procedimiento previo que garantizase el derecho de defensa del administrado, ni identificar la infracción que amerita la aplicación de dicha medida de índole coactiva, y, olvidando por supuesto, que la obra se encontraba amparada por el permiso conferido por la misma administración municipal.

 

Sobre este punto cabe señalar que, en los términos del Decreto  958 de 1.992, “por el cual se dictan normas para el trámite y expedición de Licencias de Urbanización, Parcelación y Construcción”, los proyectos autorizados a través de los actos administrativos de Licencia de Construcción, deben ser controlados mediante visitas de verificación que aseguren el cumplimiento de las especificaciones técnicas, como el alcance de la obra, procediendo la aplicación de la sanción de demolición, “mediante decisión motivada cuando se verifique en las visitas, de que trata el artículo 20 del presente decreto, la no concordancia de las obras con las especificaciones técnicas establecidas en la licencia”  (art. 22)

 

 

Una vez efectuadas las anteriores consideraciones, y, analizadas las circunstancias particulares del asunto que motivó la presente acción, encuentra la Sala que, la expedición de la Resolución 241 del 8 de agosto de 1.995, mediante la cual se decidió: “Ordénase la suspensión de las obras autorizadas al señor SILVANO LANCHEROS, según la licencia de construcción No 033 de 1.993, así como la demolición de las ya ejecutadas... ”, no estuvo precedida de los requisitos y procedimientos establecidos en garantía del derecho del administrado.

 

A lo anterior se agrega que, según el acervo probatorio, con posterioridad a la expedición de la Resolución que ordenó la suspensión y demolición de las obras autorizadas por la misma administración, la Alcaldía realizó consultas al Departamento Administrativo de Planeación de Villamaría,  al Jefe de la División Técnica del Municipio, al Secretario General del Concejo Municipal y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en procura de establecer asuntos de singular trascendencia en el asunto, tales como “Que a través de informe se evalúe técnicamente si el inmueble demarcado con la nomenclatura siguiente, carrera 8 No 10-64 se encuentra edificado actualmente sobre vía pública o no, o si en dicho terreno se proyecta construir una vía pública” (fls. 34 y 37),  o  bien,  “Se le solicite al Ponente de dicho proyecto claridad sobre si la prolongación de la aludida vía pública, comprende el lote de terreno demarcado con la nomenclatura siguiente, carrera 8No 10-64 del Municipio de Villamaría” (fl. 35)

 

Las consultas antes mencionadas ponen de presente la imprevisión y ausencia de rigor en la expedición del referido acto administrativo, pues se dispone, en contra de la firmeza del acto administrativo de permiso de construcción, otorgado por el Departamento de Planeación, la suspensión y demolición de las obras; se aduce como motivo de tal decisión la necesidad de adelantar una vía pública utilizando dicho terreno, pero con posterioridad ( un mes después de la expedición del acto demandado), se formulan las consultas y se requiere la realización de los estudios técnicos necesarios para determinar si el terreno dentro del cual se adelantaba la construcción de vivienda autorizada, podría o no resultar afectado con la prolongación de la vía pública.

 

Lo anterior permite evidenciar que a la fecha de expedición de los actos acusados, la Alcaldía Municipal de Villamaría, no solamente no había adelantando procedimiento alguno para la negociación o expropiación de un bien que presuntamente se requería para continuar  una obra de infraestructura pública, sino que realmente, ni siquiera aún sabía si el referido inmueble estaría o no afectado por el trazado de la vía. En todo caso, la construcción adelantada al amparo de la Licencia, fue demolida por orden de la administración municipal y los perjuicios reconocidos por el a quo en el fallo recurrido.

 

Los argumentos con antelación expuestos, conducen  a resaltar la presencia del vicio de falsa motivación en los actos acusados, además de la ilegalidad derivada de la  revocatoria de un acto administrativo de contenido particular (la Licencia de Construcción), sin surtir los procedimientos y requisitos dispuestos por la ley.

 

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República  y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

Primero:                CONFIRMASE   el fallo  apelado.

 

Segundo :             En firme esta providencia, devuélvase  el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada en la Sala del  nueve (9) de marzo del año dos mil (2.000)

 

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA     GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

                        Presidente

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO    MANUEL S. URUETA AYOLA