CE-SEC1-EXP2000-N6019 (1) Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

USOS DEL SUELO - Competencia de los municipios con sujeción a las regulaciones del Minambiente y Car / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIDAD / SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - Concepto / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Competencia ambiental en forma general y abstracta / ARTICULO 57 DECRETO 948 DE 1995 - Legalidad / AEROPUERTOS / LICENCIAS AMBIENTALES

 

Respecto del preciso alcance de la facultad de los municipios para regular los usos del suelo, artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política, la Sala también dejó despejado el punto en la sentencia precitada, anotando al efecto a manera de conclusión que “... si las entidades o instituciones que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental deben estructurarse teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física, la conclusión de ello es la de que la regulación y el manejo de los usos del suelo no es cuestión exclusiva de los municipios, sino que a éstos les corresponde apenas la reglamentación de las regulaciones nacionales sobre uso del suelo, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las Corporaciones Autónomas Regionales, en cabal aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que consagra el artículo 288 de la Constitución”.   Así mismo, se anotó que si bien la reglamentación de los usos del suelo de los municipios comprendidos dentro de la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional corresponde a sus respectivos concejos, ella debe sujetarse a “las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales” que expida el Ministerio del Ambiente y a las decisiones que, dentro de sus competencias, la ley permita adoptar a las Corporaciones Autónomas Regionales en punto a la administración de los recursos naturales, como el agua de los ríos y de sus cuencas.  Al efecto tuvo en cuenta que dentro de la facultad de intervención del Estado, la ley 99 de 1.993 crea el Sistema Nacional Ambiental, como un conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permitan poner en marcha los principios generales ambientales, dentro de las cuales se hallan el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Regionales y los Municipios o Distritos, cuyas competencias en materia ambiental, está definida por la ley.   En lo atinente a la atribución del Congreso de la República, si bien es cierto que como órgano legislativo debe considerarse como autoridad ambiental en cuanto a la regulación de la materia, y a la competencia para trazar políticas en este campo, se entiende que todo ello es de forma general y abstracta, no en cada caso concreto, como v.g. el otorgamiento de una licencia ambiental y señalar las condiciones específicas en que se concede, toda vez que esto le corresponde a las autoridades ambientales encargadas de aplicar y hacer cumplir los objetivos, metas, políticas y la regulación de todo orden que sobre el particular se encuentre vigente.   Por consiguiente, cuando el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, incorporó esta disposición en el decreto número 948 de 1.995, no desconoció ni la facultad reglamentaria de los usos del suelo que tienen los municipios, ni la función legislativa y política que tiene el Congreso de la República en materia ambiental y de usos del suelo, ni excedió su potestad reglamentaria, por cuanto dichas materias se encuentran  íntimamente ligadas e interdependientes, como lo señala la parte demandada, de donde no se da la violación de las normas superiores invocadas como violadas, por tanto, los cargos resultan infundados.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia C-354/96 de la Corte Constitucional, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, y sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, Exp. 4302, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente:  JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

 

Santa Fe de Bogotá D.C., seis de julio de dos mil

 

Radicación número:  6019

 

Actor: ERNESTO REY CANTOR

 

 

 

Referencia:  AUTORIDADES NACIONALES.

 

 

Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, acerca de la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano ERNESTO REY CANTOR contra literal b) del artículo 57 del decreto 948 de 5 de junio de 1.995, expedido por el Gobierno Nacional.

 

1. LA DEMANDA

 

1. El actor, en su propio nombre, solicita la nulidad del literal b) del artículo 57 del decreto 948 de 5 de junio de 1.995, cuyo enunciado dice:

“Artículo 57. Ruido de Aeropuertos. En las licencias ambientales que se otorguen para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos, la autoridad ambiental competente determinará normas para la prevención de la contaminación sonora relacionadas con los siguientes aspectos:

(...)

“b) Políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto;

....”.

 

 

Como normas violadas señala los artículos 313, numeral 7, y 334 de la Constitución; 33 de la ley 136 de 1.994; 12, numeral 5, y 69, numeral 6, del decreto 1421 de 1.993, cuyo concepto se sintetiza en que la reglamentación de los usos del suelo, conforme a los artículos 313, numeral 7, y 334 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República y, residualmente, a los Concejos Municipales, al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá y a las Juntas Administradoras Locales. En consecuencia, compete al Congreso de la República señalar la política general para regular los aspectos relacionados con el uso del suelo, y a las corporaciones antes señaladas reglamentar los usos del suelo en aquéllos aspectos no previstos en la ley.

 

De modo que la competencia general para el señalamiento de la política general de los usos del suelo y sus reglamentaciones “no le corresponde a las “autoridades ambientales” señaladas en el artículo 57 del decreto demandado sino a las corporaciones públicas anteriormente señaladas, con base en las normas constitucionales y legales transcritas por medio de la ley, o los acuerdos distritales, municipales o locales; por lo tanto, el literal b) del artículo 57 demandado está afectado de los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad…”.

 

2. En los hechos de la demanda se refiere a la expedición del acto acusado y a las facultades en que se funda.

 

1. CONTESTACION DE LA DEMANDA

 

Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado fue vinculada al proceso en debida forma la entidad que lo expidió, la Nación, representada por los Ministerios del Interior, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Desarrollo Económico, de Minas y Energía, de Comercio Exterior, del Medio Ambiente, de Salud Pública, y de Transporte. Dichos organismos, mediante sus respectivos apoderados, procedieron a darle contestación a la demanda, pudiéndose observar que sus argumentos en defensa de la norma enjuiciada coinciden en advertir la compatibilidad y complementariedad de la facultad reglamentaria del gobierno sobre la materia ambiental, con el ejercicio de las facultades dadas a las corporaciones públicas por la Constitución y por la ley. De dichos argumentos se resaltan los siguientes:

 

De la normatividad pertinente se colige con claridad que la facultad dada al Congreso, a los concejos municipales, al concejo distrital y las juntas administradoras para regular el uso del suelo no riñe con la facultad reglamentaria del Presidente de la República para proveer los mecanismos sobre protección del medio ambiente, entre ellos, disponer que esas medidas administrativas sean tomadas por la autoridad ambiental (folio 81).

 

Una lectura correcta del artículo impugnado permite concluir que lo que ordena es que al expedir una licencia ambiental para un nuevo aeropuerto o helipuerto, la autoridad que la emita debe fijar los parámetros o políticas mediante las cuales se prevenga la contaminación sonora, teniendo en cuenta lógicamente, entre otros aspectos, las políticas de desarrollo existentes sobre usos del suelo vigentes y aplicables a las áreas de los alrededores del aeropuerto, dictadas por la autoridad competente (folio 97).

 

En dicho artículo se materializa la intervención del Estado en lo relacionado con el uso del suelo, mediante la potestad reglamentaria, sin que ello riña con las potestades dadas a las corporaciones públicas en mención, puesto que la función radicada en el Ministerio del Medio Ambiente por el precepto acusado no constituye usurpación de tales facultades, es decir, que los conceptos de políticas y de reglamentación son complementarios e interdependientes (folio 112).

 

Una interpretación sistemática obliga a concluir que, paralelamente a la regulación general y local de los usos del suelo, tienen igual obligatoriedad  las decisiones de política ambiental dictadas por las autoridades ambientales competentes (folio 121), sobre las cuales el Presidente de la República está facultado para ejercer la potestad reglamentaria.

 

La norma acusada no invade las competencias reguladoras de los usos del suelo, pues se refiere estrictamente a la contaminación sonora producida en los alrededores de aeropuertos y helipuertos, materia que no forma parte de aquélla (folio 124).

 

Del artículo 2º de la ley 99 de 1.993 se desprende que el Ministerio del Medio Ambiente es competente para definir las políticas y regulaciones para la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente, sin que se pueda interpretar del artículo atacado en el sentido de que dicho Ministerio regule los usos del suelo, de allí que no pueda considerarse que viole las normas constitucionales y legales invocadas como violadas.

 

III. ALEGATOS PARA FALLO

 

El traslado fue descorrido por el actor, por los apoderados judiciales de los Ministerios de Minas y Energía, de Desarrollo Económico, Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio Exterior, en calidad de parte demandante, y por el Ministerio Público.

1. El actor insiste en que es a los concejos municipales a quienes el artículo 313, numeral 7, de la Carta les asigna específicamente la competencia para reglamentar los usos del suelo, dentro de los límites que fije la ley, y que el Congreso es quien puede señalar la política general de dicho uso, por lo tanto no es viable constitucional y legalmente atribuir competencias mediante acto administrativo y de forma indeterminada a la autoridad ambiental competente, con el fin de que expidan normas relacionadas con las políticas de desarrollo del uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto, las cuales entrarían en conflicto con las normas expedidas por los primeros. La norma demandada mezcló ilegalmente el medio ambiente y los usos del suelo.

 

Todo lo anterior demuestra el exceso de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República. En consecuencia, reitera su petición de nulidad de la norma impugnada.

 

2. Los Ministerios que actúan en representación de la Nación recabaron en las razones jurídicas expuestas a favor de la constitucionalidad y legalidad de la norma acusada, atendiendo primordialmente las disposiciones atinentes a la protección del medio ambiente y al papel que al efecto le corresponde al Estado.

 

3. El Procurador Primero Delegado ante la Corporación, a su turno, tras detenido análisis de la normatividad pertinente, concluyó que la reglamentación contenida en la disposición demandada se ajusta al ordenamiento constitucional y legal en lo relativo a las políticas de desarrollo sobre usos del suelo, en tratándose de proyectos y obras de construcción de aeropuertos de operación nacional e internacional.

 

En sus consideraciones pone de presente que en virtud del artículo 63 de la ley 99 de 1.993, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se desenvuelve bajo el principio de Gradación Normativa, entre otros, es decir, respetando la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades de mayor ámbito o jerarquía superior. Al punto cita la sentencia de 12 de marzo de 1.998, expediente número 4302, consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

 

En estas condiciones, cuando se trate de un nuevo aeropuerto internacional, la autoridad competente para expedir la licencia ambiental, en la cual señale las reglas para prevenir la contaminación sonora y las políticas sobre desarrollo de los usos del suelo, es el Ministerio del Medio Ambiente, de manera exclusiva, como lo disponen los artículos 52, numeral 5, de la ley 99 de 1.993 y 7º, numeral 5º, del decreto 1753 de 1.994. En los demás casos actuarán como autoridades ambientales, las entidades territoriales y las C.A.R., según se trate de un municipio, distrito especial, área metropolitana o zonas sometidas a control de las corporaciones autónomas, cuya población sea superior al millón de habitantes.

1. CONSIDERACIONES

 

1. El decreto 948 de 5 de junio de 1.995 fue dictado por el Gobierno Nacional para reglamentar la ley 23 de 1.973; los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del decreto ley 2811 de 1.974; 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la ley 9ª de 1.979; y la ley 99 de 1.993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica.

 

Para ese propósito hizo uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial de la que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de las atribuidas por la ley 23 de 1.973, el decreto ley 2811 de 1.974, la ley 9ª de 1.979 y la ley 99 de1.993.

 

El texto de la disposición acusada, que forma parte del Capítulo V del decreto 948 de 1.995, dedicado a “La generación y emisión de ruido”, es del siguiente tenor:

 

“Artículo 57. Ruido de Aeropuertos. En las licencias ambientales que se otorguen para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos, la autoridad ambiental competente determinará normas para la prevención de la contaminación sonora relacionadas con los siguientes aspectos:

(…)

“b) Políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto;

...”.

2ª Del tenor del literal atacado, visto en el contexto tanto del artículo 57 como de todo el decreto, se deduce que la atribución que confiere atañe tanto a usos del suelo como a la protección del medio ambiente, pudiéndose precisar que establece una relación tal entre estas materias, de modo que la regulación de la primera está en función de la segunda.

 

Como quiera que el cargo descansa ante todo en la reclamación de la exclusividad de la competencia de los municipios para regular el uso del suelo, y del Congreso de la República para formular políticas sobre el medio ambiente y, por tanto, en la consecuente imposibilidad de que las autoridades ambientales puedan trazar políticas de desarrollo en esta materia, es menester dejar en claro, en primer lugar, la relación entre medio ambiente y uso del suelo, y, en segundo orden, el exacto alcance de la atribución de los municipios en la regulación de los usos del suelo.

 

2.1. Sobre lo primero, la Sala, siguiendo jurisprudencia de la Corte Constitucional, dedujo que “... la reglamentación de los usos del suelo en los municipios no es una cuestión aislada, sino que forma parte de la política ambiental colombiana, desde luego que el uso del suelo es parte del medio ambiente, el cual involucra factores como la flora, la fauna, la riqueza marina, los recursos hídricos, etc., y constituye un elemento prioritario, dentro de la Constitución, para la acción del Estado.”[1].

 

Por ser de especial utilidad para despejar el punto, conviene retomar el rubro jurisprudencial en que, entonces, se apoyó la Sala, tomado de la sentencia C-354/96, a saber:

 

“El medio ambiente es una materia que en algunos aspectos trasciende los intereses locales y se constituye en un asunto de interés nacional y proyección internacional, que como tal exige la regulación que emana del poder central.

 

“La protección del medio ambiente, de conformidad con lo establecido, entre otros, por los artículos 8, 79 y 80 de la C.P., en principio es responsabilidad del Estado. En verdad existe una relación de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales; ello no quiere decir que la competencia para su manejo esté concentrada exclusivamente en el nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y así lo entendió el Constituyente, la acción coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, según éstos tengan una proyección nacional o local”[2]

 

 

En resumen, la regulación de los usos del suelo se encuentra estrechamente ligada, e incluso, cabe decir que condicionada a otros aspectos en los cuales se inserta como una variable o elemento más de los mismos, siendo uno de ellos y de especial relevancia para la calidad de vida de la sociedad colombiana, el ambiental, luego el manejo del uso del suelo no le puede ser ajeno a éste.

 

2.2. Respecto del preciso alcance de la facultad de los municipios para regular los usos del suelo, artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política, la Sala también dejó despejado el punto en la sentencia precitada, anotando al efecto a manera de conclusión que “... si las entidades o instituciones que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental deben estructurarse teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física, la conclusión de ello es la de que la regulación y el manejo de los usos del suelo no es cuestión exclusiva de los municipios, sino que a éstos les corresponde apenas la reglamentación de las regulaciones nacionales sobre uso del suelo, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente y por las Corporaciones Autónomas Regionales, en cabal aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que consagra el artículo 288 de la Constitución”.

 

Así mismo, se anotó que si bien la reglamentación de los usos del suelo de los municipios comprendidos dentro de la jurisdicción de una Corporación Autónoma Regional corresponde a sus respectivos concejos, ella debe sujetarse a “las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales” que expida el Ministerio del Ambiente y a las decisiones que, dentro de sus competencias, la ley permita adoptar a las Corporaciones Autónomas Regionales en punto a la administración de los recursos naturales, como el agua de los ríos y de sus cuencas.

 

Al efecto tuvo en cuenta que dentro de la facultad de intervención del Estado, la ley 99 de 1.993 crea el Sistema Nacional Ambiental, como un conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permitan poner en marcha los principios generales ambientales, dentro de las cuales se hallan el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Regionales y los Municipios o Distritos, cuyas competencias en materia ambiental, está definida por la ley.

 

En lo que concierne a cada una de tales entidades recordó que,

 

“Dentro de esa estructuración, definitoria a la vez de competencias, al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde “expedir y actualizar el estatuto de zonificación del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales..” (art. 5, núm. 12, ley 99 de 1.993), entendiéndose por ordenamiento ambiental del territorio, la función del Estado de “regular el proceso de diseño y planificación del uso del territorio” y de los recursos naturales renovables, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible (art. 7° ibídem).

 

 

3. En estas circunstancias, la disposición acusada emerge como una previsión enteramente compatible con la normatividad pertinente a ambas materias, tanto desde el punto de vista material como subjetivo, esto es, respecto de los destinatarios de la misma (las autoridades ambientales competentes).

 

Sobre el particular ha de considerarse que ella tiene como finalidad la de que se establezcan o adopten medidas de control y prevención del ruido de los aeropuertos, aprovechando al efecto las licencias ambientales que se otorguen para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos, señalando, más que atribuciones, medidas que debe tomar dentro de la órbita de sus funciones, a la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia, cuando dice que ésta “determinará normas para la prevención de la contaminación sonora relacionadas con los siguientes aspectos”, entre los cuales está justamente el acusado: “b) Políticas de desarrollo sobre uso del suelo en los alrededores del aeropuerto o helipuerto;”.

 

Esta previsión es apenas obvia, si se tiene en cuenta que ciertos usos del suelo alrededor del aeropuerto de que se trate, pueden resultar incompatibles con el funcionamiento del mismo, debido precisamente al ruido que generan, de modo que establecerla en la correspondiente licencia ambiental, más que una atribución es un deber que tiene la autoridad competente para otorgar licencia ambiental, sea cual fuere según el caso

 

En lo atinente a la atribución del Congreso de la República, si bien es cierto que como órgano legislativo debe considerarse como autoridad ambiental en cuanto a la regulación de la materia, y a la competencia para trazar políticas en este campo, se entiende que todo ello es de forma general y abstracta, no en cada caso concreto, como v.g. el otorgamiento de una licencia ambiental y señalar las condiciones específicas en que se concede, toda vez que esto le corresponde a las autoridades ambientales encargadas de aplicar y hacer cumplir los objetivos, metas, políticas y la regulación de todo orden que sobre el particular se encuentre vigente.

 

De modo que las políticas que en virtud del precepto acusado deben determinar las autoridades que otorguen una licencia ambiental para el establecimiento, construcción y operación de nuevos aeropuertos o helipuertos, se circunscriben al caso particular, esto es, al suelo de los alrededores de unos u otros, lo cual viene a ser parte de la forma como se cumple la función de ejecución de las políticas y normas generales que tenga trazado el Estado a través de las autoridades pertinentes, entre ellas el Congreso de la República..

Por consiguiente, cuando el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, incorporó esta disposición en el decreto número 948 de 1.995, no desconoció ni la facultad reglamentaria de los usos del suelo que tienen los municipios, ni la función legislativa y política que tiene el Congreso de la República en materia ambiental y de usos del suelo, ni excedió su potestad reglamentaria, por cuanto dichas materias se encuentran  íntimamente ligadas e interdependientes, como lo señala la parte demandada, de donde no se da la violación de las normas superiores invocadas como violadas, por tanto, los cargos resultan infundados.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A :

 

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

 

DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 6 de julio del año 2000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA       GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO         MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Sentencia de 12 de marzo de 1.998, expediente número 4302, actor Gonzalo Vélez Vélez, consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

[2] Corte Constitucional,  sentencia C-354 de 16 de octubre de 1996, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz, expediente D-1171.