CE-SEC1-EXP2000-N6372 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

MINISTERIO DE TRANSPORTE - Modificación de su estructura / ARTICULOS 4, 25, 38, 39 Y 49 DECRETO 101 DEL 2000 - Niega suspensión / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL / AEROCIVIL / PRINCIPIOS PARA LA REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA

 

Para la Sala no basta la simple confrontación de las disposiciones del Decreto 101 de 2 de febrero del 2000, acusadas, con las normas que el actor indica como quebrantadas, sino que es menester analizar, entre otros aspectos, qué alcance tiene la facultad de modificar la estructura de una entidad/ si dentro de ésta atribución puede haber lugar o no a redistribución de funciones/ si en el caso de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, se conservaron o no las funciones que le habían sido atribuídas por leyes anteriores/ y si tales funciones son esencialmente las mismas que le fueron señaladas en el Decreto acusado a la Dirección General del Transporte Aéreo. Ello entraña un estudio de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso.

 

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 / LEY 489 DE 1998 - ARTICULO 6 / LEY 105 DE 1993 - ARTICULO 37 / LEY 336 DE 1996 - ARTICULO 68

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio del dos mil (2000)

 

Radicación número: 6372

 

Actor: JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO

 

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO; MINISTERIO DE TRANSPORTE

 

 

 

El ciudadano JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los artículos 4º, numeral 8, 25, 38, 39 y 49 del Decreto núm. 101 de 2 de febrero del 2000 "por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.

 

I-. LA ADMISION DE LA DEMANDA

 

Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso proceder a su admisión y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

                    II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

 

II.1-. En el mismo escrito de la demanda, en acápite especial, el actor impetró la suspensión provisional aduciendo al efecto, en síntesis, lo siguiente:

 

Que se violaron los artículos 150, numeral, 7 y 189 numeral, 16 de la Constitución Política; 6, 54, literales a), e) y k) de la Ley 489 de 1998; 37, 47 y 48 de la Ley 105 de 1993; 68, 69 y 70 del Decreto 2171 de 1992; y 68 de la Ley 336 de 1996, porque al expedir el decreto demandado, el Gobierno Nacional excedió las atribuciones de la ley marco de función administrativa y las leyes especiales que regulan el transporte.

 

Que si bien es cierto la Constitución de 1991 le otorgó al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, atribuciones tales como: reordenar la estructura de la Administración central mediante la creación, fusión o supresión, y modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, no lo es menos, que para lo anterior debe sujetarse a las reglas generales que para tal efecto dicte el Legislador, esto es, mediante la expedición de una Ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.

 

Que para tal efecto, el Legislador expidió la Ley 489 de 1998, en cuyo artículo 54 definió las reglas con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional; y, de la misma manera, en materia de transporte expidió el Decreto 2171 de 1992, con fundamento en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, que, a su vez, fue modificado por la Ley 105 de 1993, que entre otras cosas, establece que las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, como entidad especializada adscrita al Ministerio de Transporte.

 

Que el decreto acusado crea la Dirección General de Transporte aéreo como depedencia interna del Ministerio de transporte, con idénticas funciones a las que la ley le otorga a la mencionada unidad, tales como la conformación, mantenimiento, administración y vigilancia de la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica, la descentralización aeroportuaria y funciones regulatorias en materia de transporte.

 

Que, con la regulación acusada, el Ejecutivo no sólo asume funciones legislativas privativas del Congreso de la República, sino que viola el principio de legalidad y jerarquía de normas y contraviene el principio de coordinación, establecido en la ley marco de la función pública, creando de esta manera una duplicidad de funciones, y generando así conflictos administrativos serios.

 

1. 2-. CONSIDERACIONES DE LA SALA :

 

El texto de los artículos del Decreto 101 de 2 de febrero del 2000, cuya nulidad se impetra, es del siguiente tenor:

 

"Artículo 4º. El Ministerio de Transporte tendrá la siguiente estructura:

..........

8. Dirección General del Transporte Aéreo...".

 

"Artículo 25. Dirección General de Transporte Aéreo. La Dirección General de Transporte Aéreo cumplirá las siguientes funciones:

 

1. Asesorar al Ministro en la formulación de la política del Gobierno Nacional en materia de transporte aéreo.
2. Coordinar con la Aerocivil las actividades necesarias para conformar, mantener, suministrar y vigilar la infraestructura aeroportuaria y aeronáutica.
3. Velar por la correcta ejecución de las actividades de control, seguridad e infraestructura, del transporte aéreo.
4. Propiciar la participación privada en el desarrollo y operación de la infraestructura aeroportuaria.
5. Velar por el mantenimiento actualizado del inventario de la infraestructura aeroportuaria aeronáutica, en coordinación con las entidades territoriales.
6. Colaborar con las instancias pertinentes en el proceso de descentralización aeroportuaria.
7. Mantener un sistema de información para el transporte aéreo y su infraestructura, que proporcione los datos estadísticos para el sector público y privado.
8. Coordinar con la Aerocivil el desarrollo actualizado de los reglamentos aeronáuticos y velar por su correcta aplicación.
9. Mantener informadas a la comunidades, gremios y usuarios sobre los proyectos en el modo de su competencia y su contribución al desarrollo.
10. Las demás que les sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia".

 

 

"Artículo 38. Integración del Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Aerocivil. El Consejo Directivo de la Aerocivil estará integrado por cuatro miembros así:

1. El Ministro de Transporte o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá.
2. El Director del DNP o su delegado.
3. Dos delegados del Presidente de la República, expertos en materia aeronáutica.

La representación legal de la Aerocivil está a cargo del Director General, quien es agente del Presidente de la República y es de su libre nombramiento y remoción.

El Director General asistirá a las reuniones del Consejo Directivo con derecho a voz y voto. Así mismo podrán asistir con derecho a voz el Director General de Transporte Aéreo y el Jefe de la Oficina de Planeación del Ministerio de Transporte, cuando así lo considere el Consejo Directivo".

 

"Artículo 39. Funciones del Consejo Directivo de la Aerocivil. De conformidad con la ley 489, son funciones del Consejo Directivo de la Aerocivil:

1. Definir la política general de la entidad.
2. Orientar los planes y programas de la entidad y verificar su cumplimiento.
3. Estudiar y proponer al gobierno las políticas en materia de aviación.
4. Orientar el funcionamiento general de la entidad y verificar su conformidad con los planes, programas, orientaciones y políticas adoptados por el Ministerio de Transporte.
5. Aprobar el anteproyecto de presupuesto de la entidad y sus modificaciones de conformidad con la ley.
6. Aprobar los estados financieros de la Aerocivil que presente a consideración su Director.
7. Adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca.
8. Proponer al Gobierno Nacional las modificaciones de la estructura orgánica que considere pertinentes.
9. Aprobar la celebración de contratos de concesión y nuevos proyectos.
10. Delegar en el director, en todo o en parte, temporal o definitivamente, algunas de sus funciones.
11. Conceptuar sobre los tratados públicos relacionados con la Aeronáutica Civil y proponer al Gobierno la denuncia de aquellos que considere contrarios al interés nacional.
12. Darse su propio reglamento.
13. Las demás que le sean asignadas por la autoridad competente.

Parágrafo. Para el ejercicio de la función consagrada en el numeral 6 del presente artículo, el Director General de la Aerocivil no tendrá derecho a voto. La aprobación de los estados financieros la harán los demás miembros del Consejo Directivo por mayoría simple".

 

"Artículo 49. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial los artículos 1º, 5º, 6º, 10 a 42 del Decreto 2171 de 1992, el artículo 49 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 69 de la Ley 336 de 1996".

 

 

 

Las normas que se invocan como quebrantadas prevén que corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política); que corresponde al Presidente de la República, como jefe de Estado, jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley (artículo 189, numeral 16, ibídem); que en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales (artículo 6º de la Ley 489 de 1998); que los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional son, entre otros, evitar la duplicidad de funciones, garantizar la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias y no crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuídas a otras entidades públicas de cualquier orden (artículo 54, literales a), e) y k), ibídem).

 

El artículo 37 de la Ley 105 de 1993, que también se señala como vulnerado, consagra los principios para la reestructuración administrativa (modernización, eficiencia, administración gerencial, capacitación, administración funcional, especialización, descentralización, seguridad y competitividad laboral).

 

El artículo 47, ibídem, señala que las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; y en el artículo 48, ibídem, prevé que dicha Unidad podrá entregar a cualquier título los aeropuertos de su propiedad a entidades departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que éstas los administren en forma directa o indirecta; que podrá celebrar contratos de administración, concesión o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronáutico Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales, en las cuales la participación estatal no podrá ser superior al 50%; y que la autoridad aeronáutica ejercerá funciones de reglamentación, control, supervisión y sanción sobre quienes presten los servicios aeroportuarios y en caso de violación a sus normas o reglamentos conservará la posibilidad de intervenirlos, pudiendo asumir directamente la prestación del servicio; que será función prioritaria de la Aeronáutica Civil el mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria y el establecimiento de ayudas de aeronavegación requeridas para los aeropuertos a donde se desplacen la aviación general y las escuelas de aviación; que dicha entidad, con el fin de especializar los aeropuertos del país, puede regular el uso del equipo que debe operar en cada uno de ellos, así como autorizar, limitar o suspender las rutas aéreas; y que conservará el control del tráfico aéreo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de las ayudas aéreas, así como ejercerá una adecuada supervisión sobre la seguridad aérea y el control técnico.

 

Los artículos 68 a 70 del Decreto 2171 de 1992, consagran la naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la jurisdicción, competencia y objetivos de la misma, y sus funciones.

 

A su vez, el artículo 68 de la Ley 336 de 1996, establece que el modo de transporte aéreo, además de ser un servicio público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas interncionales debidamente adoptados por Colombia.

 

Básicamente, la inconformidad del actor se contrae a que, a su juicio, las normas acusadas están creando una duplicidad de funciones entre la Dirección General de Transporte Aéreo y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, lo cual resulta violatorio de las disposiciones constitucionales y legales antes mencionadas.

 

Para la Sala no basta la simple confrontación de las disposiciones del Decreto 101 de 2 de febrero del 2000, acusadas, con las normas que el actor indica como quebrantadas, sino que es menester analizar, entre otros aspectos, qué alcance tiene la facultad de modificar la estructura de una entidad; si dentro de ésta atribución puede haber lugar o no a redistribución de funciones;  si en el caso de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, se conservaron o no las funciones que le habían sido atribuídas por leyes anteriores; y si tales funciones son esencialmente las mismas que le fueron  señaladas en el Decreto acusado a la Dirección General del Transporte Aéreo.

 

Como ello entraña un estudio de fondo, impropio de efectuar en esta etapa inicial del proceso, es del caso denegar la medida precautoria impetrada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

 

                                               R E S U E L V E:

 

I-. Admítese la demanda presentada por el ciudadano JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO. En consecuencia, se dispone:

 

a): Notifíquese personalmente a los señores Ministros de  Hacienda y Crédito Público y Transporte y al señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.

 

b): Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.

 

c): Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.

 

d): Solicítese a la Secretaría General de los Ministerios de  Hacienda y Crédito Público y de Transporte, y del Departamento Administrativo de la Función Pública que en el término de ocho (8) días envíen los antecedentes administrativos correspondientes a los actos administrativos acusados, con la advertencia de que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituyen falta disciplinaria.

 

e): De conformidad con lo ordenado en el numeral 4 del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1.989, deposite el actor la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.

 

II.- Tiénese como demandante al ciudadano JAIME ANTONIO CARVAJAL TORO.

 

III-. Tiénese como demandada a la Nación -  Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, y Departamento Administrativo de la Función Pública.

 

IV-. DENIEGASE la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de julio del 2000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA    GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

         Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO       MANUEL S. URUETA AYOLA