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MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - Designación del I.C.B.F. como autoridad central para efectos de la Convención sobre Secuestro Internacional de niños / NOTA DIPLOMÁTICA - La sola firma del Ministerio de Relaciones Exteriores no lo invalida / MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - Vocero del Gobierno a nivel interno y externo / NOTAS DIPLOMÁTICAS - Como actos administrativos se regulan por la Convención de Viena sobre los Tratados / ACTOS ADMINISTRATIVOS - La notificación puede contener simultáneamente la decisión o contenido del acto / RESOLUCIÓN 1399 DE 1998 - Niega suspensión provisional
El hecho de que la nota diplomática solo esté firmada por el Ministro de Relaciones Exteriores, no significa que la designación no haya sido hecha por el Gobierno (en este caso, Presidente de la República y Ministro firmante), mas cuando es sabido que los Ministros son voceros naturales del Gobierno (art. 206 de la C.P.) y el de Relaciones Exteriores lo es tanto interna como externamente para efecto de los tratados internacionales (art. 7º, numeral 2, literal a) de la Convención sobre Derecho de los Tratados). En el caso de los relativos a los tratados internacionales, tienen su propia regulación, en principio en la Convención de Viena sobre los Tratados, de 1.969, o en lo que se disponga en el respectivo tratado. El instrumento a través del cual se notifica o comunica la decisión es al mismo tiempo el contentivo del acto mismo, por contener de manera directa e inmediata la decisión comunicada, o sea, por no estar precedido de otro acto o instrumento separable del mismo, como es el caso de ciertas notas diplomáticas. Pasando a la resolución número 1399 de 1.998, se tiene que ella fue adoptada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, a través de su Directora, atendiendo el encargo de que se habla en la nota diplomática acusada, con el objeto de establecer el procedimiento interno para la aplicación del Convenio de La Haya referente al secuestro internacional de menores, pudiéndose observar que en sus 20 artículos se limita a establecer una serie de disposiciones de procedimiento interno encaminado a dicho objeto, sin que sea aparezca que se le estén asignando funciones o competencias a funcionarios ajenos al Instituto, como los jueces de familia. De otro lado, la inclusión de los defensores de familia como funcionarios encargados de buena parte de las actividades encaminadas a hacer efectivo el objeto de la resolución, es un asunto que queda en el ámbito interno del Instituto, como todo su contenido, por tratarse de funcionarios del mismo, aparte de que tales actividades resultan propias de sus funciones legales. No es posible ahora percibir una violación por confrontación directa con las normas superiores invocadas en el cargo, de donde éste tampoco prospera en orden a decretar la suspensión de la resolución enjuiciada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Bogotá D.C., veinticuatro de agosto de dos mil
Radicación número: 6428
Actor: CECIL JACQUELINE ARGOTE
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
El Despacho decide acerca de la admisión de la demanda que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha interpuesto la señora CECIL JACQUELINE ARGOTE, a través de apoderado especial, para que se decrete la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1) El fechado 1º de marzo de 1.996, mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia designó al ICBF como Autoridad Central para los efectos de la Convención sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños aprobada por Colombia por ley 173 de 1.974, y por el cual, al mismo tiempo, se surtió la NOTIFICACIÓN al Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos sobre la designación de la mencionada autoridad, condiciones ambas que se prueban con la comunicación O.J.AT. núm. 12640 de 12 de mayo del 2000, contentiva de la respuesta a una solicitud elevada en el ejercicio del derecho de petición.
2) El oficio núm. O.J.T. 03357 de 31 de enero de 1.998, enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por medio del cual informó o comunicó que la autoridad central designada para conocer de los asuntos relacionados con el Tratado de La Haya sobre Restitución Internacional de Menores es el ICBF.
3) La resolución núm. 1399 de 18 de mayo de 1.998 del ICBF, “Por la cual se establece el procedimiento interno para la aplicación del Convenio de La Haya referente al secuestro internacional de menores” dictada de acuerdo con la notificación anterior.
- La admisión de la demanda
La demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss. del C. C. A., por lo cual habrá de admitirse, como en efecto se hará, en la parte resolutiva de este proveído, excepto en relación con el oficio Núm. O.J.T. 03357 de 31 de enero de 1.998, enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Instituto Colombiano de Bienestar familiar, por no constituir en ningún sentido un acto administrativo, toda vez que mediante el mismo simplemente se está suministrando una información solicitada por la destinataria respecto de la Convención sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños, suscrita en La Haya el 25 de octubre de 1.990; de suerte que ella no contiene decisión alguna ni crea, extingue o modifica situación jurídica alguna.
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- La suspensión provisional
1ª. La petición
El memorialista, en escrito separado, pide la suspensión de todos los actos acusados, o de los que sean conforme a su petición, por estimar que, de manera manifiesta, infringen los artículos siguientes:
Los artículos 113, 122, 150 y 189–2/11 de la Constitución; 1 y 4 del decreto 2126 de 1.992; 7 de la Convención de Viena sobre derechos de los tratados, especialmente la letra a) del num. 2 del referido artículo; artículos 6º de la Convención sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños; 50 y 53 de la ley 75 de 1.968; 21 de la ley 7ª de 1.979; 277 del Código del Menor y 12 de la ley 270 de 1.996.
Las razones en que cimenta su petición las concreta en los cargos que se resumen a continuación:
1) Falta de competencia, porque ninguna de las normas que adujo en la respuesta a una petición suya, como fundamento de su competencia, le asigna competencia al Ministerio de Relaciones Exteriores para designar una autoridad que haga cumplir las obligaciones que Colombia adquiera por virtud de un Tratado Internacional. Tales normas son el numeral 2 del artículo 189 de la Constitución, 1º y 4º del decreto 2126 de 1.992; 7º de la Convención sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños, aprobado por la ley 173 de 1.994, cuyos enunciados pasa a comentar, al tiempo que se refiere a otras disposiciones, como los artículos 115, 122 y 150-1 de la Carta, 50 y 53 de la ley 75 de 1.968, y 21 de la ley 7ª de 1.979.
2) Expedición irregular, porque, en verdad, se debió notificar que la designación se había hecho mediante resolución, decreto, ley, etc. Los actos administrativos primero nacen y luego se notifican, aunque solo exista un segundo de diferencia entre uno y otro evento. La asignación de una competencia no puede hacerse mediante un simple acto de notificación, por lo cual se violó de manera ostensible la formalidad de que el acto administrativo y su notificación se realicen en diferente tiempo. Esta asignación, además de haberse hecho sin competencia, se hizo, entonces, de manera irregular y con manifiesta violación de las leyes anunciadas.
3) Falsa motivación, por cuanto el artículo 6º de la Convención sobre aspectos civiles del secuestro internacional de niños no es aplicable en Colombia debido a que en su segunda parte se hace referencia a Estados Federales, y no autoriza al Ministerio de Relaciones Exteriores para designar la Autoridad Central, ni le da competencia de ninguna naturaleza para hacer la designación, sino que ésta debe efectuarla el Estado Colombiano, y dicho Ministerio no es el Estado.
4) La resolución número 1399 de 1.998, que también es objeto de la demanda, debe ser suspendida por falta de competencia del ICBF, ya que en ellas se asignan competencias a funcionarios (jueces y defensores de familia) que solamente la ley se las puede atribuir, entre ellas la ley 75 de 1.968 y el artículo 21 de la ley 7ª de 1.979, así como funciones que no están contempladas, y que de manera tácita reglamentó la ley 173 de 1.994, con lo cual violó el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución.
2ª Presupuestos para la procedencia de la solicitud
La acción incoada en este caso es la de nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A., en la cual, para que proceda la suspensión provisional del o los actos administrativos que sean demandados, el artículo 152 del C.C.A. señala como requisitos: 1) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida, lo que en efecto atiende el memorialista, y 2) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
3ª. Mérito de la solicitud
Respecto de esta última condición, habrá que interpretar en buena parte la petición para precisar los cargos respecto de cada uno de actos demandados, ya que el memorialista no los individualiza como debe ser.
En lo que concierne al acto denominado NOTIFICACIÓN DEL GOBIERNO DE COLOMBIA, fechado el 1º de marzo de 1.996, mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia notifica al Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos que la Autoridad Central para cumplir las obligaciones impuestas por la Convención precitada, cabe entender que los tres primeros cargos están dirigidos contra él, pudiéndose decir al respecto que la Sala no observa la manifiesta infracción por la falta de competencia en el Ministerio, por la expedición irregular y por la falsa motivación que en ellos se le endilga.
En efecto, el memorialista no tiene en cuenta que al tenor del contenido del acto, la decisión la tomó el Gobierno de Colombia, y no el Ministerio de Relaciones Exteriores, y que por ser un documento suscrito por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, se presume auténtico, y, por lo tanto, veraz en su contenido. Hace fe de lo que en él se dice. En consecuencia, se asume como cierta, mientras no se demuestre lo contrario, la decisión de que en él se habla, al decir. “De conformidad con el artículo 6º de la Convención, el Gobierno de Colombia notifica al Ministerio de Relaciones Exteriores del reino de los Países Bajos que la Autoridad Central designada para cumplir con las obligaciones impuestas por el Convenio y dar trámite a las solicitudes de restitución del menor es el: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR”. (Resalta la Sala)
Lo anterior implica, a su vez, que se presume que el Gobierno de Colombia a que se refiere la nota diplomática, es el conformado en los términos del artículo 115, incisos segundo y tercero de la Constitución Política. El actor no ha aportado documento público que demuestre lo contrario.
El hecho de que la nota solo esté firmada por el Ministro de Relaciones Exteriores, no significa que la designación no haya sido hecha por el Gobierno (en este caso, Presidente de la República y Ministro firmante), mas cuando es sabido que los Ministros son voceros naturales del Gobierno (art. 206 de la C.P.) y el de Relaciones Exteriores lo es tanto interna como externamente para efecto de los tratados internacionales (art. 7º, numeral 2, literal a) de la Convención sobre Derecho de los Tratados).
De otra parte, es sabido que el Gobierno es quien representa al Estado Colombiano con el Presidente de la República a la cabeza.
Con relación a la expedición irregular que se le atribuye, el memorialista olvida que este cargo debe hacerse en concreto, es decir, a la luz de la regulación directamente aplicable al asunto, la cual es bien sabido que varía de una a otra tratándose de actuaciones administrativas, tanto que no se puede invocar una forma o regulación única para la expedición de los actos administrativos. En el caso de los relativos a los tratados internacionales, tienen su propia regulación, en principio en la Convención de Viena sobre los Tratados, de 1.969, o en lo que se disponga en el respectivo tratado.
Las razones en que se sustenta el cargo, a más de excesivamente generales, no consultan la realidad de todas las posibles formas de expedir o producir un acto administrativo, dentro de las cuales se da, y con mucha frecuenta, que el instrumento a través del cual se notifica o comunica la decisión es al mismo tiempo el contentivo del acto mismo, por contener de manera directa e inmediata la decisión comunicada, o sea, por no estar precedido de otro acto o instrumento separable del mismo, como es el caso de ciertas notas diplomáticas.
La falsa motivación que se predica no pasa de ser una apreciación curiosa del memorialista, toda vez que de la lectura del artículo 6º de la Convención de que trata la nota diplomática, se aprecia que es aplicable a todos los Estados suscribientes de la misma, y que el inciso segundo no hace otra cosa que ocuparse de modo específico sobre como ha de ser la designación de la Autoridad Central encargada de cumplir las obligaciones que ella impone, en Estados que tienen ciertas características especiales en su organización política y en su ordenamiento jurídico, como es el caso de los federales. Para el caso colombiano basta con el primer inciso, de modo que lo que no es aplicable, y de hecho no se está aplicando en la nota diplomática acusada, es el inciso segundo, porque no hay lugar a ello.
En consecuencia, los cargos para que se decrete la suspensión provisional de la nota diplomática en mención no tienen vocación de prosperar.
Pasando a la resolución número 1399 de 1.998, se tiene que ella fue adoptada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, a través de su Directora, atendiendo el encargo de que se habla en la nota diplomática acusada, con el objeto de establecer el procedimiento interno para la aplicación del Convenio de La Haya referente al secuestro internacional de menores, pudiéndose observar que en sus 20 artículos se limita a establecer una serie de disposiciones de procedimiento interno encaminado a dicho objeto, sin que sea aparezca que se le estén asignando funciones o competencias a funcionarios ajenos al Instituto, como los jueces de familia.
Al respecto, lo que se hace en varios de los artículos de la misma es prever las actuaciones pertinentes por parte de funcionarios del Instituto frente a las funciones, competencias y decisiones propias de tales funcionarios, v.g., presentar denuncia o demanda ante ellos cuando es el caso; hacerse parte en la actuación procesal, en cuanto sea necesario y posible.
De otro lado, la inclusión de los defensores de familia como funcionarios encargados de buena parte de las actividades encaminadas a hacer efectivo el objeto de la resolución, es un asunto que queda en el ámbito interno del Instituto, como todo su contenido, por tratarse de funcionarios del mismo, aparte de que tales actividades resultan propias de sus funciones legales.
De modo que, como resolución que organiza o regula un procedimiento interno, es apenas obvio que emane de su Directora o del mismo Instituto a través de ella; y en cuanto a su contenido no se aprecia a simple vista que en ella se adopten decisiones reservadas a la potestad reglamentaria del Presidente de la república, y menos al legislador.
En todo caso, a fin de establecer si el contenido rebasa o no el ámbito de competencia del Instituto, en su calidad de Autoridad Central del Estado colombiano para cumplir las obligaciones nacidas del convenio aludido, es una situación que amerita el estudio detenido de dicho Convenio, en especial las referidas obligaciones, en concordancia, claro está, con las disposiciones que organizan y regulan su funcionamiento, en lo que a la materia concierne. Por consiguiente, no es posible ahora percibir una violación por confrontación directa con las normas superiores invocadas en el cargo, de donde éste tampoco prospera en orden a decretar la suspensión de la resolución enjuiciada.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E :
1°. RECHAZAR, por falta de jurisdicción, la demanda de nulidad instaurada por CECIL JACQUELINE ARGOTE, contra el oficio Núm. O.J.T. 03357 de 31 de enero de 1.998, enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
2º. ADMITIR la demanda de nulidad instaurada por CECIL JACQUELINE ARGOTE, respecto del acto administrativo de 1º de marzo de 1.996, denominado NOTIFICACIÓN DEL GOBIERNO DE COLOMBIA, mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia notifica al Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino de los Países Bajos que la Autoridad Central para cumplir las obligaciones impuestas por la Convención precitada; y la resolución núm. 1399 de 18 de mayo de 1.998 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF “Por la cual se establece el procedimiento interno para la aplicación del Convenio de la Haya referente al secuestro internacional de menores”.
Para su trámite, se dispone:
- a) Notifíquese a los señores Ministro de Relaciones Exteriores y Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, en la forma prevista por el artículo 150 del C.C.A. Entrégueseles copias de la demanda y de sus anexos.
- b) Notifíquese personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.
- c) La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de CINCO MIL PESOS ($5.000.oo) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
- d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas y para que los intervinientes la puedan coadyuvar o impugnar.
- e) Por Secretaría, solicítese al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de los actos acusados.
2°. NIEGASE la suspensión provisional solicitada.
3º. RECONOCESE al Dr. CARLOS FRADIQUE MENDEZ como apoderado de la actora, conforme y para los efectos del poder conferido.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de agosto del año 2.000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 9, 2015