11001-03-24-000-2000-6211-01(6211) Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

ICFES - Criterios para mejoramiento académico / COSA JUZGADA - Existencia respecto al Acuerdo 014 de 1999 del Icfes / COSA JUZGADA - Elementos: identidad de pretensiones, de objeto, de causa y de partes / IDENTIDAD DE PARTES - Presencia jurídica y no física: particular con interés en las resultas del proceso / DOCENTES - Ascenso en el escalafón: criterios para determinar el  mejoramiento académico

 

Sobre  tal solicitud, por presentarse la figura de la cosa juzgada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A., ciertamente el acto demandado ya fue objeto de estudio por esta Sección, habiéndose denegado finalmente las pretensiones de la demanda por encontrársele ajustado a la legalidad. Así, mediante la sentencia de 14 de septiembre del año 2000, Sección  Primera Exp. 6129. Consejero Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. se declaró la no prosperidad de la demanda respecto del acto acusado en el sub lite, contenido en el Acuerdo 014 del 13 de diciembre del 1999, expedido por el Consejo Directivo del ICFES. Por lo tanto, no es posible intentar un nuevo pronunciamiento sobre la validez o nulidad del acto acusado, así pues, se ordenará estarse a lo dispuesto en la providencia ya referida dado que la demanda contiene, en esencia, los mismos cargos de la ya fallada.  En el sub lite se configuran los elementos de dicho fenómeno, a saber: identidad de pretensiones, de objeto, de causa y de partes, en cuanto de éstas se habla de su presencia jurídica y no física, esto, el ente demandado radica por supuesto en la misma persona jurídica, en cuanto se demanda un mismo acto proferido por ésta y, la parte demandante, en cuanto es un particular con interés en las resultas del proceso. Respecto a la identidad de causa, se verifica igualmente ya que el motivo que indujo a demandar es el mismo, conclusión que se deriva de analizar en conjunto el contenido real de los hechos propuestos en las dos demandas.  Finalmente, en cuanto a la identidad de objeto se traslada a la observación de las  pretensiones de la demanda, esto es, que sean idénticas las declaraciones que se solicitan de la administración de justicia. Por lo tanto, verificado lo anterior y de conformidad con el artículo 175, numeral 1º. del C.C.A, como. la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo, tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, pero, igualmente, cuando no prospera la solicitud de nulidad, tal fallo hace tránsito a cosa juzgada con respecto a las  normas citadas como infringidas y a los demás cargos de vicio de nulidad analizadas en el respectivo fallo.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

Bogotá D.C., marzo 30 del año 2001

 

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6211-01(6211)

 

Actor: MARITZA DELGADO LÓPEZ

 

 

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD

 

 

La Sala procede a decidir mediante sentencia de única instancia, el proceso al que ha dado lugar la demanda promovida por la ciudadana Maritza Delgado López,  en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener de esta Corporación la declaratoria de nulidad del numeral 3º., del artículo 3º. del Acuerdo No. 014 del 13 de diciembre de 1999, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior - ICFES, mediante el cual se establecieron los criterios de mejoramiento académico, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, y el artículo 13 del Decreto 259 de 1981..

 

El texto  de la norma demandada es del siguiente tenor:

 

 

Acuerdo No. 014 del 13 de diciembre de 1999.

 

Artículo 3º. Criterios Generales para determinar la procedencia del mejoramiento académico.

(…)

3. El título por el cual se obtenga el mejoramiento académico no podrá haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco podrá ser

utilizado en el futuro para obtener nuevas promociones.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. La demanda.

 

1. Las pretensiones

 

El actor las formula así:

 

PRIMERA:  Que se declare la nulidad del numeral 3º., del artículo 3º del Acuerdo No. 014 del 13 de diciembre de 1999, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Fomento para la Educación Superior - ICFES, por medio del cual se fijaron unos criterios para establecer el mejoramiento académico a que hace referencia el artículo 39 del Decreto Extraordinario 2277 de 1979.

 

SEGUNDO:  Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique al representante legal del  ICFES  para que acate los efectos legales consiguientes.

 

1. Los hechos.

 

Los hechos que sirven de sustento a las pretensiones de la demanda se sintetizan así:

 

1º. Mediante el Acuerdo No.014 ( folios 1 a 3), el Instituto Colombiano de Fomento para la Educación Superior ICFES, en uso de las atribuciones legales y estatutarias conferidas por el artículo 41, literal c), de la Ley 30 de 1992 y el parágrafo 13 del Decreto 259 de 1981, modificado por el artículo 1º del Decreto 1059 de 1989, procedió a fijar unos criterios generales para determinar la procedencia del mejoramiento académico.

 

2º. El criterio funcional tomado como base y fundamento por la Junta Directiva del ICFES desborda el ámbito de sus atribuciones y facultades porque viola disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia, entre otras, el Decreto Ley  2277 de 1979, la Ley 30 de 1992, el Decreto 259 de 1981, el Decreto 1059 de 1989 y el Acuerdo No. 072 de 1989, a través de los cuales se fija la competencia y se regulan el trámite y los requisitos para obtener el reconocimiento del mejoramiento académico.

 

3º. En ninguna norma del ordenamiento jurídico contentiva del referido beneficio académico para los docentes, se encuentra que se hayan otorgado competencias al ICFES para traducir requisitos, reglamentar normas superiores o restringir el campo de aplicación contemplado en los artículos 39 del Estatuto Docente, 13 del Decreto 259 de 1981 y 1º. del Decreto 1059 de 1989.

 

4º. La estructura, competencias y funcionamiento del Estado, están establecidas en la Constitución Política de Colombia y es desarrollada en perfecta subordinación jerárquica de las normas, sin que le sea permitido a ninguna autoridad pública afectar el principio de legalidad, presupuesto del Estado Social de  Derecho.

 

5º. Tanto en la parte considerativa como en la resolutiva del acto demandado, se hace referencia a la fijación de criterios generales para determinar la procedencia del mejoramiento académico, configurándose una verdadera reglamentación de fondo de normas superiores, restringiendo el campo de aplicación que tradicionalmente se había dado, afectando, así, el espíritu de la sentencia  de 25 de febrero de 1999 del Consejo de Estado, mediante la cual se declararon nulos los artículos 2º.,5º. y 7º., del Acuerdo N. 072 de junio 29 de 1989, por medio del cual el ICFES fijó los criterios para el reconocimiento del estímulo consagrado en el artículo 39 del decreto Ley 2277 de 1979, esto es, el Estatuto Docente.

 

1. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

 

La demandante considera que el acto acusado incurre en violación de las siguientes disposiciones: ( folios 7 a 10 )

 

1º. Artículo 189, numeral 1º de la Constitución Política, toda vez que la potestad para expedir los Decretos, Resoluciones y Ordenes para que se cumpla con la ejecución de las leyes radica en cabeza del Ejecutivo, facultad que igualmente se expresa en el artículo 128 de la Ley 153 de 1887.

 

De otro lado, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 8ª de 1979, expidió el Decreto Ley 2277 del mismo año, mediante el cual, en su artículo 39, consagró el reconocimiento del mejoramiento académico bajo unas estrictas pautas reglamentadas por el parágrafo del artículo 13 del Decreto 259 y por el artículo 1º del Decreto 1059 de 1989. Dicho beneficio consiste en : “ A los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferentes al de licenciado, que obtengan un título de postgrado en educación y otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional a través del ICFES, en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro del área de su especialización, se les reconocerá tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón”.

 

De conformidad con los artículos 10, 11, 12 y 13 del Estatuto Docente, se establecieron el tiempo de servicio, el ascenso por título docente y los cursos de capacitación para ascender en el escalafón nacional docente, constituyéndose, entonces, en el sistema normal y ordinario de ascenso, y no un estímulo, el cual fue introducido en la sección 2ª., capítulo V del Decreto Ley 2277 de 1979, consistente en el reconocimiento de tres (3) años, a efectos de ascenso en el escalafón para los educadores que demuestren las condiciones contempladas en el artículo 39, ibídem.

 

A lo anterior cabe agregar que, de conformidad con lo señalado en el Acuerdo 072 de 1989,  no existe norma que condicione requisitos diferentes a los contemplados en el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979, razón por la cual el ICFES no podía fijar como criterio “ que el título docente que se pretenda hacer valer para efecto del reconocimiento del estímulo académico no deba haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco para obtener futuras promociones.”

 

Si para efectos de fijar los criterios las autoridades tenían dudas en su interpretación, han debido acudir a las nuevas reglas de interpretación hermenéutica consagradas en el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra los principios mínimos fundamentales que orientan las relaciones del trabajo, tales como, la irrenunciabilidad a los beneficios establecidos en las normas laborales, la aplicación de la situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho y la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.

 

2º. Artículo 84 de la Constitución Política con fundamento en el contexto fáctico y jurídico señalado anteriormente, toda vez que dicha norma prescribe que, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales.

 

3º. Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo como fundamento de la acción. Tal norma señala las causales por las cuales debe proceder la acción de nulidad, tales como: que el acto infrinja las normas a las que de debía estar sujeto, que el acto haya sido expedido por funcionario u organismo incompetente, o en forma irregular, o falsamente motivado, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o de la corporación que lo profirió.

 

1. La actuación surtida.

 

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

 

Mediante auto del 19 de mayo del año 2000,  se dispuso la admisión de la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de las normas demandadas.

 

El ICFES en escrito de fecha 12 de julio del 2000, manifestó que el Consejo Directivo de dicho organismo mediante Acuerdo 05 del 12 de  mayo del 2000, modificó el Acuerdo 014 de 1999, cuyo texto es el siguiente:

 

Acuerdo No.  05 del 12 de mayo del 2000

 

Artículo 3º Criterios Generales para determinar la procedencia del mejoramiento académico.

 

3º. El título por el cual se obtenga el mejoramiento académico no podrá ser utilizado en el futuro para obtener nuevas promociones en el escalafón nacional docente.

 

 

2. La contestación de la demanda.

 

Las razones plasmadas en defensa del acto acusado son, en resumen, las siguientes: ( folios 40 a 42)

 

1º. El acto demandado es objeto de otra demanda de nulidad que cursa ante esta Corporación con el No. 6129 ( C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa), admitida mediante auto de fecha 23 de marzo del año 2000 y en el cual se negó la solicitud de suspensión provisional. Dicho proceso fue resuelto mediante sentencia de fecha 4 de septiembre del año 2000, denegando las pretensiones de la demanda.

 

2º. El fundamento de la presente demanda consistente en que el acto infringe unas sentencias judiciales no es de recibo, puesto que  el fundamento de la acción contemplada en el artículo 84 del C.C.A., radica es en la infracción de las normas en que dicho acto debería  sustentarse, de conformidad con el artículo 230 de la Constitución Política.

 

3º. El artículo 39 del Decreto 2277 de 1979 que señala los eventos en que se reconoce ascenso en el escalafón a quienes desempeñan la labor de docentes, y el aparte del acto impugnado no se oponen en forma manifiesta, manteniéndose así  el espíritu de la norma consistente en velar por el mejoramiento académico, así como la presunción de legalidad que ampara al acto impugnado.

 

4º. El mejoramiento académico se entiende como el estímulo otorgado a los docentes que, dentro de las condiciones fijadas por las normas pertinentes, cursen estudios que guarden estrecha relación, afinidad y complementariedad con la especialidad en la que se encuentren escalafonados ( artículo 1º. Acuerdo 014 de 1999, ICFES), y el cual se ha convertido en el objetivo a desarrollar en toda la normatividad que ocupa dicho tema; por lo tanto, el acto demandado fue expedido bajo el principio de legalidad que inspira el Estado Social de Derecho.

 

1. ALEGATOS DE CONCLUSION

 

Durante el traslado a las partes para alegar de conclusión, éstas no hicieron manifestación alguna; por su parte, el Ministerio Público hizo uso del derecho que le confiere el inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998.

 

• CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación señaló que el numeral 3º del artículo 3º del Acuerdo 014 de diciembre 13 de 1999, ya había sido objeto de demanda dentro del proceso 6129, con el argumento de que dicho acto contenía dos restricciones o limitantes que no se encuentran en la norma que se pretende reglamentar: el artículo 39 del Decreto 2277 de 1979.

 

En el fallo de 14 de septiembre del año 2000, que puso fin al proceso No. 6129,  esta misma Corporación decidió mantener la legalidad del acto acusado, por considerar que dicho acto es lógico y concordante con la norma superior reglamentada, esto es, el artículo 39 del decreto 2277 de 1979, pues no hay lugar a inferir que este último autorice o permita la doble utilización de un mismo título para ascender en el escalafón.

 

Se expresa igualmente en dicho fallo, que la norma no excede ni restringe el alcance de los artículos 39 del decreto 2277 de 1979 y 13 del Decreto 259 de 1981, por cuanto la restricción o limitante que contiene para el reconocimiento académico está implícita en la norma reglamentada y, por lo tanto, no viola los artículos 150, numeral 23 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, dado que la supuesta violación de éstos devendría del exceso respecto de los dos primeros.

 

Es claro que los motivos que llevaron a la presente demanda fueron los mismos que se argumentaron en el proceso que dió origen a la sentencia referida anteriormente, razón por la cual se hace evidente en el presente asunto la figura de la cosa juzgada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A.: “ .. la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa  petendi juzgada.”  Por ende, solicita se profiera fallo inhibitorio.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Llegado el momento de adoptar la decisión en el presente asunto se observa que el acto administrativo demandado no se encuentra en la actualidad en el mundo jurídico, toda vez que su texto fue modificado en virtud de la expedición del Acuerdo 05 de  mayo del año 2000,  excluyéndose del texto: “ ...haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco ..”, que es precisamente el aparte demandado dentro de este proceso.

 

Frente a lo anterior, resulta importante destacar la posición adoptada por esta Corporación en cuanto a la posibilidad de realizar el control que corresponde a esta jurisdicción, tratándose de actos administrativos respecto de los cuales se ha presentado algún fenómeno que genere su salida del mundo jurídico, por manera que el acto no se encuentra vigente para la época del fallo.

 

De conformidad con lo anterior procedería un fallo de fondo en el presente caso; aún así, como el acto ya fue objeto de examen por esta misma Corporación, encontrándose ajustado a la ley, es imperioso destacar, que, a más de la carencia de vigencia del acto demandado en virtud de haber sido modificado mediante acto posterior,  fue, igualmente examinado y, por ello, procede considerar si se configura el fenómeno de la cosa juzgada, como lo estima igualmente el Ministerio Público.

 

Sobre  tal solicitud, por presentarse la figura de la cosa juzgada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 175 del C.C.A., ciertamente el acto demandado ya fue objeto de estudio por esta Sección[1], habiéndose denegado finalmente las pretensiones de la demanda por encontrarsele ajustado a la legalidad.

 

En el presente caso, procede que la jurisdicción no se pronuncie en cuanto a la pretensiones de la demanda, sino que, antes bien, se prive de fallar el fondo del asunto, como consecuencia de la presencia del fenómeno de la cosa juzgada; esto por cuanto en el sub lite se configuran los elementos de dicho fenómeno, a saber: identidad de pretensiones, de objeto, de causa y de partes, en cuanto de éstas se habla de su presencia jurídica y no física, esto, el ente demandado radica por supuesto en la misma persona jurídica, en cuanto se demanda un mismo acto proferido por ésta y, la parte demandante, en cuanto es un particular con interés en las resultas del proceso.

 

Respecto a la identidad de causa, se verifica igualmente ya que el motivo que indujo a demandar es el mismo, conclusión que se deriva de analizar en conjunto el contenido real de los hechos propuestos en las dos demandas.

 

Finalmente, en cuanto a la identidad de objeto se traslada a la observación de las  pretensiones de la demanda, esto es, que sean idénticas las declaraciones que se solicitan de la administración de justicia.

 

Por lo tanto, verificado lo anterior y de conformidad con el artículo 175, numeral 1º. del C.C.A, como. la sentencia que declare la nulidad del acto administrativo, tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, pero, igualmente, cuando no prospera la solicitud de nulidad, tal fallo hace tránsito a cosa juzgada con respecto a las  normas citadas como infringidas y a los demás cargos de vicio de nulidad analizadas en el respectivo fallo. Así, mediante la sentencia de 14 de septiembre del año 2000, anteriormente mencionada, se declaró la no prosperidad de la demanda respecto del acto acusado  en el sub lite, contenido en el Acuerdo 014 del 13 de diciembre del 1999, expedido por el Consejo Directivo del ICFES. Por lo tanto, no es posible intentar un nuevo pronunciamiento sobre la validez o nulidad del acto acusado, así pues, se ordenará estarse a lo dispuesto en la providencia ya referida dado que la demanda contiene, en esencia, los mismos cargos de la ya fallada.

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por ministerio de la Ley,

 

FALLA

 

DECLÁRESE  probada de oficio la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, ESTESE  a lo decidido en fallo de 14 de septiembre del año 2000.

 

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de marzo del año 2001.

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                      Presidenta

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.                   MANUEL S. URUETA AYOLA

 

[1]Consejo de Estado. Exp. 6129.  Septiembre 14 del 2000. Consejero Ponente. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.