CE-SEC1-EXP2001-N7290 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

ZONAS FRANCAS PERMITIDAS - Reglamentación de operaciones permitidas en la modalidad de tránsito aduanero / SUSPENSION PROVISIONAL -Denegación en relación al artículo 16 del Decreto 918 de 2001

 

En sentir del demandante, el Gobierno no podía proveer en la materia de Tránsito Aduanero sin consultar a quienes pudieran resultar afectados con sus decisiones. Empero, no aparece a primera vista que el Gobierno solamente pudiera ejercer sus atribuciones constitucionales después de consultar a determinadas personas, pues no es tal el alcance del artículo 2° de la Constitución Política. Por otra parte, no aparece a primera vista que todas las restricciones que pudieren derivarse del acto acusado sean limitaciones ilícitas a la libertad de trabajo, ni quebranto del derecho a la igualdad, ni menos una presunción de mala fe. A una conclusión semejante no puede llegarse sin un análisis del contenido de las normas que se invocan, y sin confrontarlo con las decisiones acusadas.

 

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152

 

NORMA DEMANDADA: DECRETO 918 - ARTÍCULO 16, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá, D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil uno (2001)

 

Radicación número: (7290)

 

Actor: LEONARDO ARTURO RONDEROS LOBO

 

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

 

 

 

Decide la Sala sobre la admisión de la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha interpuesto LEONARDO ARTURO RONDEROS LOBO, con solicitud de suspensión provisional, para que se declare nulo el  artículo 16 del Decreto 918 de 2001 (22 de mayo), expedido por el Gobierno Nacional, «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones».

1. EL ACTO ACUSADO

El Decreto 918 de 2001 fue expedido por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales, en especial, «las que le confiere el ordinal 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a las pautas generales previstas en el artículo 3º de la Ley 6ª de 1971 y en el artículo 6º de la Ley 07 de 1991, previa recomendación del Consejo Superior de Comercio Exterior.»

Se trata, entonces, de un decreto ejecutivo, cuyo control de legalidad compete al Consejo de Estado en única instancia, de conformidad con el artículo 237, numeral 2 de la Constitución.

Se pide declarar la nulidad del artículo 16 del citado decreto, que dice así:

«Artículo 16 El artículo 354 del Decreto 2685 de 1999, quedará así:

“Artículo 354. Operaciones permitidas. La modalidad de tránsito aduanero sólo podrá solicitarse y autorizarse para las mercancías que estén consignadas o se endosen a la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, a un usuario de una Zona Franca, a un titular de un depósito privado, o cuando las mercancías vayan a ser sometidas a una de las siguientes modalidades de importación:

1. Importación para la transformación o ensamble;
2. Importación temporal para el perfeccionamiento activo de bienes de capital;
3. Importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, y
4. Importación temporal para procesamiento industrial.

La modalidad de tránsito aduanero podrá autorizarse a las Usuarios Industriales de las Zonas Francas para la salida de mercancías desde sus instalaciones con destino a un depósito de transformación o ensamble.

También procederá la autorización de la modalidad de tránsito aduanero para las unidades funcionales, para las mercancías consignadas en el documento de transporte a un Usuario Aduanero Permanente o a un Usuario Altamente Exportador, para cualquier modalidad de importación y en el régimen de exportación de conformidad con lo previsto en el artículo 279 de este decreto.

Parágrafo. Para la salida de bienes de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios con destino al exterior, por una aduana diferente a aquella que tenga jurisdicción sobre la respectiva zona, deberá presentarse una Declaración de Tránsito Aduanero en los términos previstos en este capítulo».

Como la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 137 del C.C.A. se la admitirá y se le imprimirá el trámite procesal correspondiente.

2. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

El actor solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, porque establece una «ilegal, injusta, arbitraria e inequitativa restricción a las personas jurídicas (Depósitos Públicos Habilitados) que legalmente han sido autorizados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para la recepción y almacenamiento de mercancías bajo control aduanero». Se favorece de manera injustificada e inconstitucional a los depósitos usuarios de Zona Franca, obligando a los importadores a nacionalizar las mercancías susceptibles del régimen de Tránsito Aduanero en el lugar de llegada o en una Zona Franca.

Las normas que se invocan como manifiestamente violadas son las siguientes:

2.1. El artículo 2º de la Constitución Política. Esta norma asigna al Estado la responsabilidad y obligación de que sus decisiones sean consultadas y concertadas con los particulares que puedan verse afectados, para permitirles que expongan observaciones y comentarios tendientes a optimizar tales decisiones, orientadas a lograr fines sociales y a garantizar la justicia y equidad social y económica. El decreto acusado, en cuanto no permitió dicha participación, viola la norma constitucional.

Bajo la norma demandada las operaciones de tránsito aduanero permitidas son las siguientes:

1. Operaciones permitidas en razón de la persona a quien van consignadas o endosadas por las mercancías.

Estas operaciones no consultan la modalidad de la importación y solo pueden realizarse por la Nación, las entidades territoriales y descentralizadas a un usuario de la Zona Franca o a un titular de depósito privado, o un Usuario Aduanero Permanente o Altamente Exportador.

1. Operaciones permitidas según la modalidad de la importación de la mercancía y pueden estar consignadas a cualquier usuario aduanero: para transformación o ensamble, temporal para perfeccionamiento activo de bienes de capital, temporal en desarrollo de sistemas especiales de importación-exportación y temporal para procesamiento industrial.
2. Cuando se trate de importación de unidades funcionales.

En adelante, según la norma demandada, los Depósitos Públicos Habilitados sólo podrán recibir mercancía en Tránsito Aduanero cuando se trate de los literales b) y c) precedentes o cuando la mercancía venga endosada a favor de la Nación, entidades territoriales o descentralizadas, operaciones que por sus objetivos y características no representan un gran volumen. Es evidente que la norma afecta el ejercicio de la actividad económica de los Depósitos Públicos y el Gobierno estaba en la obligación de consultar su decisión.

En cambio, el Decreto 1198 de 2000, por el cual se modificó el Decreto 2685 de 1999, sí fue fruto de discusión y concertación entre las autoridades estatales y los sectores de la actividad aduanera, que permitió a los Depósitos Públicos Habilitados recibir mercancías sometidas al régimen de Tránsito Aduanero, sin restricción alguna.

2.2. Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política y 1, 2, 3, 48, 76, 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999.

La norma demandada viola los artículos 25 y 26 de la Constitución, que establecen el derecho al trabajo y la libertad para escoger profesión u oficio, ya que impide de injustamente el ejercicio de la actividad aduanera a personas a quienes el Estado ya ha exigido requisitos a dicho propósito. En cambio, se favorece a personas que no cumplen las exigencias para este tipo de servicios, como los Depósitos Usuarios de Zona franca, que no están habilitados por la DIAN para el almacenamiento de mercancías sometidas a control aduanero.

Los artículos 101, 113 y 114 del Decreto 2685 de 1999 indican expresamente que la mercancía que ingrese a territorio nacional puede llegar a un depósito que después de haber cumplido todos los requerimientos y exigencias ha sido habilitado por la DIAN para ejercer dicha actividad.

De las citadas normas se colige que:

1. La legislación aduanera ha establecido de manera taxativa los lugares habilitados para la recepción de mercancías sometidas a su control, que son las Zonas Francas y los Depósitos Públicos Habilitados.
2. Los Depósitos públicos se encuentran legalmente autorizados para almacenar y recibir mercancías sujetas a control aduanero
3. Las personas reconocidas como Depósitos Públicos Habilitados por la DIAN presuponen el cumplimiento de una serie de requisitos que no cumplen los depósitos de Zona Franca.
4. La mercancía sometida a control aduanero puede arribar indistintamente a un Depósito Público Habilitado o al Usuario Operador de la Zona Franca.
5. Las mercancías sometidas al régimen de tránsito aduanero se entienden bajo control aduanero.
6. La recepción de mercancías sometidas al régimen de tránsito aduanero pueden llegar en todos los casos a un depósito de Zona Franca, a pesar de no ser habilitados por la DIAN.
7. La recepción de mercancías sometidas al régimen de tránsito aduanero tiene restricciones para los Depósitos Públicos Habilitados.

En consecuencia, la norma acusada viola la Constitución y la Ley, porque prohibe a los Depósitos Públicos Habilitados recibir carga sometida al régimen de Tránsito Aduanero, a quienes ahora se les impide ejercer una actividad para la cual previamente se les habían impuesto obligaciones y responsabilidades.

2.3. El artículo 83 de la Constitución Política

Se afirma que la restricción para recibir mercancías en tránsito, impuesta a los Depósitos Públicos Habilitados, viola el artículo 83 de la Constitución porque no es una medida de control aduanero –como pretende la DIAN en su respuesta a una petición de información sobre los antecedentes del decreto acusado– sino una presunción de mala fe contra dichos Depósitos.

2.4. Los artículos 2 y 13 de la Constitución Política

La restricción aludida viola el principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución, porque no puede excluirse de dicha actividad a ninguna persona que se encuentre en condiciones legales y económicas para ejercerla. So pena de lesionar el principio de igualdad, la restricción solamente podría fundamentarse en criterios objetivos que indicasen que los Depósitos Públicos no deben realizar tales operaciones, y tales criterios no podrían ser otros que las condiciones de almacenamiento, garantías y responsabilidades que dichos Depósitos puedan ofrecerle al Estado.

El favorecimiento que el Decreto acusado concede a las Zonas Francas no tiene justificación objetiva, porque ellas tienen «vocación de competitividad» en operaciones de exportación, mas no así en las de importación, a las cuales están ligadas mayormente las operaciones de tránsito aduanero.

2.5. Los artículos 25, 26, 333 y 336 de la Constitución     

La prohibición de consignar mercancías a los Depósitos Públicos Habilitados limita el derecho al trabajo, impone restricciones a una actividad ya reglamentada por el Estado, vulnera la competencia y la libertad económica y propicia un monopolio a favor de las zonas francas.

El artículo 16 del Decreto 918 de 2001 les indica a los usuarios importadores que para acogerse a una operación de tránsito aduanero deben endosar o consignar sus mercancías a un usuario de Zona Franca, sin importar cuán distante se encuentre éste del lugar adonde se requiere la mercancía.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El artículo 152 del C.C.A. exige para la suspensión provisional de los actos administrativos, en procesos de nulidad, que la medida se solicite y sustente de modo expreso (numeral 1), y que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud (numeral 2).

No basta, entonces, la sola solicitud, sino que es preciso sustentarla, y la sustentación consiste en indicar en forma precisa la contraposición que se ofrece entre la decisión administrativa y la norma superior que se invoca como violada.

Para la Sala, solamente la primera de las acusaciones (violación del artículo 2° de la Constitución) fue sustentada con arreglo al precepto legal.

En sentir del demandante, el Gobierno no podía proveer en la materia de Tránsito Aduanero sin consultar a quienes pudieran resultar afectados con sus decisiones. Empero, no aparece a primera vista que el Gobierno solamente pudiera ejercer sus atribuciones constitucionales después de consultar a determinadas personas, pues no es tal el alcance del artículo 2° de la Constitución Política.

Por otra parte, no aparece a primera vista que todas las restricciones que pudieren derivarse del acto acusado sean limitaciones ilícitas a la libertad de trabajo, ni quebranto del derecho a la igualdad, ni menos una presunción de mala fe. A una conclusión semejante no puede llegarse sin un análisis del contenido de las normas que se invocan, y sin confrontarlo con las decisiones acusadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E :

1º.ADMITIR la demanda de nulidad interpuesta por LEONARDO ARTURO RONDEROS LOBO contra el artículo 16 del Decreto 918 de 2001 (22 de mayo), expedido por el Gobierno Nacional, «por el cual se modifica parcialmente el régimen de Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios y se dictan otras disposiciones».

Para su trámite se dispone:

1. Notifíquese a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior conforme lo dispone el artículo 150 del C.C.A. Entréguenseles copias de la demanda y sus anexos.
2. Notifíquese personalmente al Procurador Delegado ante esta Corporación.
3. La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de QUINCE MIL PESOS ($15.000.oo) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
4. d) Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas y para que los intervinientes la coadyuven o impugnen.
5. e) Por Secretaría, solicítese a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos del decreto acusado.

2°. NIÉGASE la suspensión provisional solicitada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 4 de octubre de 2001.

 

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO     CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                      Presidente

 

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO            MANUEL S. URUETA AYOLA