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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 25000-23-15-000-2008-00664-01(AC)
Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE LA CUENCA DEL RIO NAYA
Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS
Referencia: ACCION DE TUTELA
Resuelve la Sala, la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia de cuatro (4) de julio de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “Incoder” y la Unidad Nacional de Tierras Rurales “Unat”.
- ANTECEDENTES
1.1. En ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya, representado por el señor Isabelino Valencia Rodallega deprecó el amparo de los derechos fundamentales a la vida, al debido proceso y a la propiedad territorial consagrados en los artículos 2, 7, 11, 29, 58, 60, 64 y 55 transitorio de la Constitución Política, que a su juicio fueron desconocidos por las autoridades arriba citadas.
Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales, el señor Valencia Rodallega pidió que se ordenara a las autoridades demandadas resolver “de manera pronta, efectiva, en celeridad y economía, sin dilaciones en el tiempo, para resolver la solicitud de Titulación Colectiva realizada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya en el marco de la Ley 70 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1745 de 1995, el 23 de diciembre de 1999 al entonces instituto de Colombiano de Reforma Agraria –INCORA (…).
- Tomen las medidas necesarias que garanticen la no intervención sobre el territorio del río Naya, hasta que no se dé una decisión de fondo y se titule. En consecuencia, que se evite cualquier gravamen, enajenación, compra o venta de tierras, al igual que se impida la realización de cualquier proyecto de carácter agroindustrial o de explotación de recursos naturales.”
Como sustento fáctico de la acción, la Sala sintetizó lo siguiente:
1.2. Los pobladores afrodescendientes del Río Naya, habitan esa cuenta hidrográfica desde el año de 1.680 a partir de la ocupación de sus ancestros provenientes de África como esclavos. Actualmente el grupo étnico se encuentra conformado por 18.550 personas.
1.3. Con fundamento en las disposiciones consagradas en la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el representante legal del ente demandante solicitó al entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “Incora” la titulación colectiva en calidad de “tierras de las comunidades negras” un globo de terrero con una extensión aproximada de doscientas mil hectáreas.
1.4. Para tal efecto se allegaron y practicaron varias pruebas, entre ellas un Informe Técnico-Juridíco titulado “Los derechos de propiedad de la Universidad del Cauca, frente a las demandas territoriales de las comunidades negras, indígenas y campesinas en la Hoya hidrográfica del río Naya” el cual reconoció la ocupación ancestral de los afrodescendientes en el territorio y en tal virtud se hicieron una serie de recomendaciones al “Incora” con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa con los resultados de la visita técnica, iniciar el proceso de clarificación de la propiedad, con el objeto de identificar las tierras en la cuenca del Río Naya pertenecen al Estado y cuáles pertenecen a la Universidad del Cauca, además para determinar cuáles tierras han salido del dominio Estatal, cuáles han revertido al patrimonio de la Nación y facilitar el saneamiento de las tierras en esa cuenca. Cumplida esta actividad, era deber de la Administración producir el acto administrativo que resolviera la situación jurídica de las partes y frente al cual solo proceden los recursos previstos en la ley.
1.5. Sin embargo dicha entidad dilató el procedimiento administrativo para resolver las objeciones presentadas por la Universidad del Cauca, se tomó dos años para presentar su informe Técnico – Jurídico y una vez formuladas las conclusiones y recomendaciones, pasaron más de tres años para emitir su informe de Clarificación de la Propiedad, el cual ya fue de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “Incoder.”
1.6. En medio de la ausencia de celeridad en el procedimiento establecido para el reconocimiento legal de la propiedad, el territorio del Río Naya fue el escenario de vulneraciones a los derechos fundamentales de los pobladores y fue así como desde el 9 de abril de 2001, se desarrolló un operativo militar con el pretexto de acciones contrainsurgentes, con la participación de estructuras de tipo paramilitar que se identificaron como “Bloque Calima”, con la anuencia y complicidad de unidades militares pertenecientes a la Tercera Brigada del Ejército Nacional con sede en la ciudad de Santiago de Cali, que dio como resultado más de un centenar de personas ejecutadas y desaparecidas.
Los días 13 y 14 de abril del mismo año, estructuras paramilitares desplazaron a los habitantes de los caseríos de La Concepción, Guadualito. Cascajito, Las Pavas y San Lorenzo; accedieron carnalmente a la señora Juana Bautista Angulo Hinostroza para después asesinarla y finalmente hurtaron y dañaron pertenencias de los afrodescendientes. Dichos sucesos fueron puestos en conocimiento del Defensor del Pueblo de aquel entonces, quien profirió la Resolución Defensorial No. 009 de 9 de mayo de 2001, en donde reconoció la veracidad de las denuncias y ordenó a las autoridades de la República adoptar diferentes medidas de contingencia para contrarrestar los efectos nocivos del conflicto armado en la zona. Adicionalmente, el día 2 de enero de 2002, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó a favor de los pobladores afrodescendientes del Naya las medidas cautelares solicitadas por los pobladores, referentes a la protección civil no armada por parte de las Instituciones del Estado de las comunidades de la zona.
1.7. Desde el año 2003 se constituyó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “Incoder.,” como nuevo ente competente para resolver la solicitud de titulación colectiva, y a quien se pidió mediante petición de 22 de junio de 2004 mayor celeridad en dicho procedimiento administrativo. Esa entidad también fue renuente a cumplir con sus funciones legales.
1.8. Por tal razón el Consejo Comunitario del Río Naya presentó acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de hacer cumplir la Ley 70 de 1993, el Decreto 1745 de 1995 y la Ley 160 de 1994 por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “Incoder.” y del Ministerio del Interior y de Justicia en la solicitud de titulación de tierras; las pretensiones de la demanda fueron denegadas en primera y segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Quinta del Consejo de Estado a través de sentencias de 13 de enero y 25 de noviembre de 2005, respectivamente.
1.9. Por tal razón acude a la acción de tutela con el fin de obtener la protección del derecho fundamental al debido proceso, que comprende resolver las actuaciones administrativas con la mayor celeridad posible; en ese sentido explica que el procedimiento establecido en el Decreto 1745 de 1995 que reglamenta la Ley 70 de 1993, se ha agotado tal como lo reconoció el “Incoder” en Comunicación de 29 de enero de 2008.
1.9. Agrega que el día 22 de mayo de 2008, se realizó una reunión de seguimiento a las medidas cautelares impuestas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, en donde se abordaron, entre otros temas, el estado del procedimiento de titulación colectiva al Consejo Comunitario del Río Naya, por parte del “Incoder” y la “Unat”. Sobre este punto, los representantes de las entidades mencionadas se limitaron a expresar la misma respuesta entregada por escrito de 7 de abril de 2008, es decir, “que se encuentran estudiando y analizando la viabilidad de proceder a emitir un acto administrativo de fondo en el cual se resuelven las peticiones realizadas por el representante legal del Consejo Comunitario del Río Naya.”
En el marco de dicha reunión, los representantes de las entidades demandadas se comprometieron a proferir decisión de fondo a la solicitud de titulación colectiva dentro de los quince días siguientes; vencido dicho término las entidades encargadas del procedimiento administrativo, no emitieron respuesta de fondo alguno.
1.10. Concluye que el derecho de las comunidades afrodescendientes sobre su territorio colectivo se funda en la Carta Política y en el Convenio 169 de la OIT; que el derecho de propiedad colectiva comprende la facultad de dichas comunidades de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios; que desde el año de 1967 les fue reconocido el derecho a la propiedad colectiva de los territorios que ocupan ancestralmente; que existe un procedimiento administrativo tendiente a reconocer tal derecho y que si bien es cierto no expresa tiempos definidos de adelantamiento, también lo es que debe realizarse con la mayor celeridad y eficiencia posible y, que el proceso de titulación que involucra a la Comunidad del Río Naya se ha dilatado sin motivo o razón valedera, vulnerando con ello el derecho a la propiedad colectiva en la relación consustancial a la vida y la supervivencia del pueblo tribal del Naya.
- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
2.1. Admitida y notificada la acción de tutela de la referencia, la Unidad Nacional de Tierras Rurales “Unat.” se opuso a las pretensiones de la parte actora.
Precisó que dicha entidad está adelantando un proceso de extinción de dominio de los predios del Río Naya de propiedad de la Universidad del Cauca, sin que exista dilación en el trámite administrativo propio de la Entidad.
Indicó que de conformidad con lo señalado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, teniendo en cuenta que los predios objeto de la acción se encuentran en jurisdicción de los departamentos de Valle del Cauca y Cauca, y son los Tribunales de los respectivos entes territoriales a quienes les compete decidir el recurso de amparo interpuesto.
Explicó que mediante el Decreto 1292 de 2003, se ordenó la supresión del “Incora”, quien venía ejerciendo la función de establecer la indebida ocupación o apropiación de tierras baldías, clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad y delimitar los inmuebles de propiedad de la Nación. Posteriormente se expidió el Decreto 1300 de 2003, a través del cual se creó el “Incoder”, como un establecimiento público de orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, quien asumió las funciones misionales que venía desarrollando el entonces “Incora”.
Posteriormente y a través de la Ley 1152 de 2007 y del Decreto 4907 de 2007, el Congreso de la República dictó el estatuto de Desarrollo Rural, reformó el “Incoder” y creo la Unidad Nacional de Tierras Rurales “Unat”, a quien asignó las funciones de adelantar los procesos de extinción de predios ociosos de que trata la misma ley. En tal virtud, afirmó ser titular de la relación jurídico procesal por pasiva en el presente asunto.
En ese orden de ideas y conforme a los artículos 1º y 2º de la Ley 70 de 1993, y el artículo 18 del Decreto 1745 de 1995, manifestó la imposibilidad para continuar el proceso de titulación colectiva a que hace mención la parte tutelante, como quiera que al pertenecer los predios en disputa a la Universidad del Cauca, hace que la actuación administrativa se encamine a extinguir el derecho de dominio que ejerce el ente universitario sobre el inmueble; aclaró que dicho procedimiento se encuentra para ser decidido por el Director Ejecutivo de la “Unat” a través de Resolución.
2.2. En términos similares se pronunció el “Incoder” acerca de la petición de amparo, indicando que en virtud de la Ley 1152 de 2007, la competencia para decidir la solicitud de titulación de propiedad colectiva de la comunidad afrodescendiente se encuentra radicada en la “Unat”.
2.3. Finalmente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por conducto de la Oficina Jurídica, consideró que la acción de tutela es improcedente por falta de legitimación en la causa por pasiva frente a dicha autoridad, considerando que la “Unat” es la entidad responsable de la titulación colectiva a que hace alusión de la parte actora.
- DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
En sentencia de cuatro (4) de julio del año en curso, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso negar la protección invocada por el Consejo Comunitario del Río Naya.
Luego de hacer una breve alusión a la Ley 70 de 1993, por medio de la cual se reconoció a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva, del Decreto 1745 de 1995, en virtud del cual se reglamentó la ley anterior, y de la Ley 1152 de 2007 que estableció el Estatuto de Desarrollo Rural, reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, “Incoder” y creó el instrumento de planificación, administración y disposición de los predios rurales de propiedad de la Nación, denominado Unidad Nacional de Tierras Rurales “Unat”, el Tribunal estimó que las entidades accionadas han adelantado distintas actuaciones administrativas a fin de clarificar la propiedad de la Cuenca del Río Naya, así como el adelantamiento del proceso de extinción del derecho de dominio de los predios de la Universidad del Cauca en la zona.
Consideró que el parágrafo 1º del artículo 28 de la Ley 1152 de 2007, prescribe que la “Unat” cuenta con dos (2) años a partir de la entrada en vigencia de dicha ley para finiquitar, entre otros procesos, los de extinción de dominio privado como es el caso objeto de discusión, razón por la cual no encontró violación del derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. No obstante, requirió a la “Unat” para que realizara el proceso de titulación colectiva sobre los terrenos que no son objeto de debate jurídico alguno, dentro del término de dos (2) años señalado en la Ley 1152 de 2007.
- LA IMPUGNACIÓN
Mediante escrito visible a folio 634 del plenario, el tutelante impugnó el fallo proferido por el a quo, en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de amparo.
Para resolver se,
- CONSIDERA
A folio 2º del cuaderno número del plenario, la Unidad Nacional de Tierras Rurales “Unat” manifestó que el a quo no era competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por el Consejo Comunitario del Río Naya, sin que en la sentencia se resolviera algo al respecto, razón por la cual la Sala deberá hacer las siguientes precisiones:
Conforme a los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y el 1º del Decreto 1382 de 2000 el conocimiento de las acciones de tutela se identifica con el lugar de la presunta amenaza o violación de los derechos fundamentales, que para efectos de determinar la competencia en el presente asunto, es el domicilio de la persona o personas afectadas por acción u omisión de las autoridades públicas enjuiciadas.
En efecto, el lugar de la presunta vulneración del derecho a la propiedad colectiva de la población de la cuenca del Río Naya en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso, no es la ciudad de Bogotá, así el domicilio principal de las entidades demandadas se encuentren en esta ciudad, sino los Municipios de Buenaventura (Valle del Cauca) y López de Micay (Cauca) cuya ubicación radicaría la competencia de la presente acción de tutela en los respectivos Tribunales Administrativos de los Departamentos de Valle del Cauca o Cauca a elección de la parte actora, considerando además que los miembros de la Comunidad demandante residen en ambos entes territoriales –según lo indicado en la acción de tutela.
Aplicando las anteriores consideraciones, la Sala declarará la nulidad de todo lo actuado dentro del presente proceso, en la medida que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no era competente para emitir pronunciamiento de fondo dentro del presente asunto; en su lugar ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca para que avoque conocimiento de la petición de amparo elevada y profiera la decisión que en derecho corresponda.
Dicha decisión se decreta, entre otras razones, porque concomitante a la nulidad por falta de competencia se configura una nueva, cual es la falta de notificación o emplazamiento a personas determinadas que deban ser citadas como partes o intervinientes en el proceso, como es el caso de la Universidad del Cauca, que según las alegaciones de las partes y las pruebas obrantes en el plenario, cuenta con interés legítimo dentro de la actuación administrativa y en la presente acción de tutela.
En tal virtud, el Tribunal Administrativo del Cauca deberá notificar, además de las autoridades accionadas, a la Universidad del Cauca como tercero interesada en las resultas del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
R E S U E L V E
DECRETAR LA NULIDAD de todo lo actuado dentro de la acción de tutela instaurada por el Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Naya por las razones expuestas.
En su lugar se dispone:
REMÍTASE EL EXPEDIENTE al Tribunal Administrativo del Cauca para que avoque conocimiento del recurso de amparo propuesto.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Publicado Por: julio 13, 2015