25000-23-24-000-2008-00462-01(AC) Sección 2 2008 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

 

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00462-01(AC)

 

Actor: GUSTAVO ALBERTO MUÑOZ Y OTRO

 

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación formulada por el señor GUSTAVO ALBERTO MUÑOZ contra la sentencia proferida el 7 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

ANTECEDENTES

 

El señor GUSTAVO ALBERTO MUÑOZ, actuando en nombre propio, como Representante Legal de la ONG Cooperativa para el Progreso de Familias Desplazadas- COPAFAD, presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos, con el fin de que se protejan los derechos fundamentales a la vida e integridad personal, a la igualdad, al debido proceso, de petición y los demás que se encuentren en situación de peligro inminente o amenazados, por los servidores públicos de la Entidad demandada.

 

Se fundamenta en los hechos que a continuación se resumen:

 

La Ley 199 de 1995 determina que la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, tiene por objeto actuar preventivamente en casos de amenaza inminente de derechos humanos desarrollando programas especiales de protección, e iniciar las acciones judiciales necesarias para lograr tal protección.

 

La Ley 418 de 1997 establece como causas para obtener la protección, las relacionadas con violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, determinando como población vulnerable, entre otra, a los dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunistas, gremiales, sindicales, campesinas, grupos étnicos y de derechos humanos.

 

Las medidas preventivas implican que a las personas protegidas con el programa se les entregue equipos de comunicación, gastos de trasteo, tiquetes, escoltas y dinero que les permitan cambiar de residencia para minimizar el riesgo y el impacto del desplazamiento.

 

El programa de protección a testigos y personas amenazadas que desarrolla el Ministerio está sustentado en la Constitución Política, la ley y tratados internacionales que promocionan el respecto y garantía de los derechos humanos.

 

Teniendo en cuenta lo anterior, desde el año 1999, el actor ha solicitado su inclusión en el programa para minimizar los riesgos de amenaza contra su vida y la de su familia sin encontrar respuesta, por lo que acudió a entes de control como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Personería Distrital para que intercedieran por su inscripción en el programa.

 

El afán de ser incluido en el programa radica en las amenazas contra su vida y la de su familia, además del atentado con arma de fuego contra una de sus hijas “por parte de miembros de la policía nacional” que fue denunciado en forma oportuna ante las autoridades competentes.

 

Afirma que su no incorporación al programa obedece a una discriminación deliberada y premeditada de la entidad demandada por las denuncias y quejas presentadas que se relacionan con irregularidades cometidas por funcionarios públicos.

 

Después de siete años de peticiones de ingreso al programa, logró la entrega de un avantel y la recomendación de que presente por escrito la solicitud de ayuda de emergencia por seis meses consistente en la reubicación y la entrega de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes para aminorar el impacto que genera el desplazamiento y lograr el cambio de residencia para disminuir el riesgo.

 

El trato dado por el Ministerio del Interior a otros líderes y representantes de organizaciones desplazadas a quienes sí les ha proporcionado chalecos antibalas, vehículo blindado, escoltas de confianza y recursos económicos evidencia la discriminación alegada.

 

• Pretensiones de la acción

 

Pretende que se declare probado que pertenece a uno de los grupos que señala la ley como objeto de protección en el programa de Ministerio del Interior; que es representante de COPAFAD y defensor de derechos humanos; que su vida, la de su familia y la algunos miembros de la organización que representa se encuentra en inminente peligro; que reúne los requisitos exigidos por la ley 418 de 1997 para ser considerado como persona en situación de riesgo inminente; que los estudios de riesgo y grado de amenaza realizados por el DAS van en detrimento de las personas que solicitan protección; que él y los miembros de la organización que representa han tenido que cambiar de sede para evitar que los grupos armados los ubiquen; que el programa aplica prácticas de discriminación frente a las peticiones de protección por él presentadas y que en su contra existe una persecución política que sumada con las amenazas recibidas por parte de grupos armados hace más gravosa su situación.

 

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, solicita la implementación de las siguientes medidas:

 

1. Que de manera preventiva “el programa incremente las medidas de protección a quienes somos objeto del programa, con el fin de salvaguardar la vida, integridad, libertad y seguridad personal de nuestros asociados…”.
2. De manera preventiva “el programa nos otorgue esquemas duros de protección compuestas de recursos económicos para el cambio periódicamente de residencia de nuestros asociados, miembros directivos, asesores jurídicos, si se tiene en cuenta que somos todos desplazados y no contamos con recursos…,” un vehículo blindado, dos escoltas de su confianza que deberán ser vinculados a la planta de personal del DAS, chalecos antibalas, armamento y seis medios de comunicación (avantel o celular).
3. La adecuación de la sede principal ubicada en la avenida Jiménez instalando sistemas técnicos de seguridad como detector de metales y circuito cerrado de televisión para el control de acceso de personal.
4. El otorgamiento de una ayuda económica como reubicación intraurbana por un lapso de 12 meses inicialmente prorrogables sí se comprueba la permanencia de amenaza.
5. Conminar a la accionada para que en adelante responda las solicitudes de manera oportuna so pena de incurrir en desacato.
6. Investigar la conducta del Director Gerente para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior.
7. Poner en conocimiento del Ministro del Interior la omisión cometida y que en adelante sea él quien asuma el conocimiento de lo pedido en la presente acción.
8. “Compulsar copia de todo lo actuado a la Sala Administrativa y Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a la Dependencia Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.”.

 

 

 

 

LA CONTESTACIÓN

 

 

El Ministerio del Interior y de Justicia compareció al proceso y solicitó declarar la improcedencia de la acción o en su defecto se deniegue el amparo, argumentando que en la actualidad el demandante no se encuentra en el Registro Único de Población Desplazada ya que fue excluido por configurarse la causal contemplada en el numeral 2 del artículo 14 del decreto 2569 de 2000, relacionada con la falta de cooperación o reiterada renuencia del desplazado para participar en programas que estabilicen su situación.

 

Aclaró que la atención integral a la población desplazada a partir de 1999, es competencia exclusiva de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, es decir, que los objetivos de esa agencia son independientes al Ministerio del Interior y de Justicia.

 

En 1999, se le solicitó al DAS la realización del estudio de nivel de riesgo del tutelante para determinar el grado de vulnerabilidad en que se encontraba, el cual dio como resultado un nivel BAJO. En 2001 se realizó un nuevo estudio que dio el mismo resultado y en 2005, ante una nueva solicitud de protección, se le informó sobre los presupuestos que debía reunir para ser beneficiario del programa de protección.

 

Señala que el Comité de Evaluación y Reglamentación de Riesgo-CRER- en sesión de 2 de mayo de 2007 estudió el caso del actor y recomendó negar la solicitud de proyecto productivo individual y remitir el caso a Acción Social para reevaluación de nivel de riesgo, que fue valorado en septiembre de ese año como ordinario.

 

Afirma que el caso del tutelante fue presentado nuevamente ante la CRER el 2 de abril de 2008, recomendando mantener el medio de comunicación avantel como medida de protección, realizar un nuevo estudio de nivel de riesgo y solicitar la actualización de la información sobre las presuntas amenazas que recibe el solicitante desde el 2002.

 

Informó que el tutelante instauró con anterioridad acción de tutela contra ese Despacho por los mismos hechos que fue resuelta a favor de esa Dirección.

 

Los medios de protección y ayuda económica que pretende el actor no corresponden con su nivel de riesgo que ha sido calificado como bajo y ordinario. Adicionalmente de manera oportuna se le han brindado medidas de protección y se encuentra en trámite el estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza, es decir, que se han gestionado todas las tareas que exige el caso aplicando la normatividad que rige el programa.

 

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la providencia impugnada dispuso negar las pretensiones de la acción.

 

Para adoptar la decisión en tal sentido, precisó que el Ministerio del Interior y de Justicia no ha sido renuente frente a las peticiones formuladas por el señor Gustavo Alberto Muñoz en lo que se refiere a la inclusión en el programa de protección que adelanta ese Ministerio, por el contrario, le ha solicitado en varias oportunidades al DAS el estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza que han arrojado un nivel bajo que no amerita la implementación de medidas de seguridad.

 

Precisó que las decisiones tomadas por el ente demandado han sido acordes con las normas que regulan la materia y obedecen a los pronunciamientos que al respecto ha emitido la Corte Constitucional según los cuales la inclusión en el programa debe obedecer a un nivel de riesgo excepcional, que no padece el actor.

 

LA IMPUGNACION

 

Inconforme con la decisión anterior, el señor GUSTAVO ALBERTO MUÑOZ impugnó tal decisión y señaló que se omitió cotejar la situación de otros líderes y representantes de organizaciones de población en situación de desplazamiento que sí han sido vinculados al programa y que se encuentran en iguales circunstancias, para concluir que sí existe vulneración del derecho a la igualdad.

 

Aclaró que no es cierta la afirmación hecha por el apoderado del Ministerio relacionada con la existencia de una acción de tutela anterior por los mismos hechos porque en esa oportunidad lo pretendido era totalmente diferente a lo pedido en la presente acción.

CONSIDERACIONES

 

En el presente asunto se invoca la protección de los derechos a la igualdad, al trabajo, a la vida y al debido proceso, cuya amenaza o violación se examina en los siguientes términos para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

 

La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política, como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

En el presente caso el demandante considera que el Ministerio del Interior y de Justicia viene vulnerando sus derechos fundamentales al no otorgarle los esquemas de seguridad que ha venido solicitando, teniendo en cuenta su calidad de representante legal de la ONG COOPERACIÓN PARA EL PROGRESO DE FAMILIAS DESPLAZADAS - COFAPAD, y debido al nivel de riesgo que tal situación le genera.

 

Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:

 

Por Decreto 2816 de 2006, se diseñó y reglamentó el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, y lo concerniente a la protección que se le debe prestar a aquellas personas que se encuentren en situación de riesgo, en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias.

 

Dicha norma, en el artículo 2 numeral 7 dispone:

 

 

“Artículo 2°._ Población objeto. El Programa prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos:

 

(…)

• Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento”.

 

 

Así mismo en su artículo 10 numeral 6 reza:

 

 

“Definiciones. Para los efectos del presente decreto se establecen las siguientes definiciones:

 

(…)

10. Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento.

Son las personas naturales que representan organizaciones nacionales de desplazados y ostentan cargos en dichas organizaciones, a nivel directivo, y que además, forman parte del Sistema Único de Registro - SUR, que maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional”.

 

 

 

En el presente caso, el tutelante manifiesta que ostenta la calidad de representante legal de la ONG Cooperación para el Desarrollo de Familias Desplazadas – COOPAFAD, es decir, que, teniendo en cuenta su calidad y la normatividad anteriormente reseñada, podría llegar a ser beneficiario de las medidas de seguridad contempladas en el Decreto 2816 de 2006.

 

Ahora bien, para la asignación de las medidas solicitadas por el demandante, se debe realizar el siguiente procedimiento, conforme lo establece el artículo 13 del Decreto 2816 de 2006:

 

“Procedimiento ordinario. El procedimiento ordinario para la implementación de las medidas de protección, será adoptado, mediante manual, por el Programa de Protección y constará de las siguientes etapas:

• Recepción de la solicitud escrita presentada por el afectado o a través de un tercero.
• Análisis y verificación de: la pertenencia del solicitante a la población objeto mencionada en el artículo 2 de este decreto, la existencia de causalidad, la vigencia del riesgo y el sitio de ubicación o permanencia, entre otros. En caso de ser necesario, se realizará una entrevista personal con el solicitante, con miras a ampliar la información pertinente.
• Realización del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza por parte de la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de

Seguridad DAS.

• Presentación de la situación particular ante el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER, para que se hagan las recomendaciones pertinentes.
• Notificación de las recomendaciones a los beneficiarios.
• Implementación de las medidas recomendadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER. ”

 

 

En el caso bajo estudio, el tutelante solicitó en varias oportunidades la asignación de esquemas de seguridad, peticiones frente a las cuales se realizaron los correspondientes estudios de riesgo, tal y como aparece a folios 316, 320 y 327, los cuales arrojaron un nivel de riesgo ordinario, los cuales impiden asignarle el esquema solicitado al actor.

 

Obra además un oficio suscrito por un Asesor del Programa de Protección del Ministerio del Interior el 8 de agosto de 2007, en el que le informa al actor que por no encontrarse registrado en el Registro Único de Población Desplazada, se recomendó suspender el medio de comunicación Avantel que tenía asignado, es decir, que esa Entidad le ha venido prestando cierta clase de ayuda para su protección, la cual decidió suspender en atención a que el señor MUÑOZ no cumple con los requisitos mínimos para seguir brindándole tal beneficio.

 

Así mismo, aparece a folio 269 del expediente un oficio del Subjefe Seccional de Inteligencia  - MEBOG - de la Policía Nacional, con fecha 2 de septiembre de 2007, en el que le informa al tutelante que su grado de riesgo fue calificado como ordinario y le sugiere adoptar las medidas de autoprotección que le fueron entregadas por escrito, como apoyo a su seguridad personal y, con el fin de prevenir y neutralizar eventuales situaciones de riesgo se solicitó al comando de la Tercera Estación de Policía, la implementación de estrategias de seguridad para la sede de COPAFAD, es decir que no sólo se le han realizado los estudios correspondientes para analizar su estado de riesgo, sino que además se le han brindado instrucciones tendientes a prevenir cualquier clase de peligro.

 

Como se observa, la Entidad demandada ha atendido los requerimientos del actor, situación que permite concluir no se le han vulnerado sus derechos fundamentales, pues los estudios de seguridad realizados han permitido determinar que el demandante no está expuesto a un nivel de riesgo que amerite asignarle un esquema de seguridad conforme lo establece el Decreto 2816 de 2006.

 

Por lo anterior, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del Tribunal que negó el amparo solicitado.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

FALLA:

 

CONFÍRMASE la providencia impugnada, proferida el 7 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó el amparo solicitado.

 

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN                        JAIME MORENO GARCIA

 

 

ALFONSO VARGAS RINCÓN