INDIVIDUALIZACION DEL ACTO – Supresión del cargo / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Individualización del acto / PETICION DE INAPLICACION DEL ACTO – Surte los efectos de la solicitud de nulidad / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA – Aplicación. La omisión de solicitud de nulidad del acto se suple con la petición de inaplicación

 

En la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en estricto rigor procesal y respecto de los cargos formulados por la supresión del cargo debía solicitarse la pretensión anulatoria del Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001 proferido por el Concejo Distrital de Bogotá, aspecto que al examinar la pretensiones fue omitido.  No obstante lo anterior, la Sala observa que el escollo observado, puede considerarse superado en aras de hacer prevalecer el derecho al acceso a la administración de justicia, con la petición de inaplicación que se formuló en el sub-exámine, la cual surte para el caso los mismos efectos de la declaración de nulidad, pues logra que con efectos inter partes, vale decir única y exclusivamente para el asunto particular y subjetivo que se estudia, desaparezca la presunción de legalidad de la decisión en el evento de comprobarse la existencia de algún vicio de legalidad en su expedición.

 

CREACION DE CARGOS CON FUNCIONES SIMILARES A LOS SUPRIMIDOS – Prueba / CREACION DE CARGOS CON FUNCIONES SIMILARES A LOS SUPRIMIDOS – Alcance

 

En lo referente a que la CONTRALORIA DISTRITAL no preparó como lo ordenaba la Ley de Ajuste Fiscal (Ley 617 de 2000) un estudio razonado y juicioso sino que procedió de manera acomodada a suprimir cargos sin criterio técnico alguno, creando otros con funciones iguales o similares, la Sala no encuentra acreditado este aspecto dado que en la nueva planta de personal prevista en el artículo 2º del Acuerdo No. 25 del 26 de abril de 2001 no se contempló el cargo de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11, y si bien es cierto que aparece la designación de los cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 04, no se demostró que funcionalmente estas designaciones cumplían actividades idénticas a las del cargo suprimido. Es más aún en el evento de acreditarse la hipótesis que se dejó expuesta en el párrafo anterior, la Sala examina que per se este aspecto no sería motivo de nulidad del proceso de supresión por cuanto la administración está facultada para efectuar una eliminación total de los cargos, como precisamente aconteció con la denominación del Profesional Especializado Código 335, Grado 11 medida que se presume tuvo por motivación implícita el mejoramiento del servicio, por lo cual se infiere frente a este último aspecto que la administración pudo haber considerado que podía cumplir sus funciones con cargos de diferente Grado y Código aunque con la misma especialidad.

 

SUPRESION DE CARGOS DE EMPLEADOS AFORADOS – Procedencia / SUPRESION DE CARGO DE EMPLEADO AFORADO – Permanencia en el servicio durante el disfrute de amparo

 

Estima la Sala que no existe en el ordenamiento normativo la prohibición de suprimir cargos de empleados aforados. De permitirse la restricción de la facultad anterior, la administración se vería abocada a no cumplir con los fines de interés general, que son los mismos de mejoramiento del servicio, haciendo prevalecer los intereses particulares, argumento que no armoniza con los propósitos estatales que inspiran la actividad administrativa en nuestro sistema jurídico. Diferente es que ese mismo ordenamiento normativo contemple la garantía de permanencia en el servicio mientras el empleado goce del fuero sindical, porque la administración decide mantenerlo vinculado en el servicio en el cargo suprimido durante el tiempo en que disfrute del amparo, como aconteció en el sub-lite.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

 

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

 

Bogotá, D.C.  veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008).

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-09373-01(1393-06)

 

Actor: JULIA ZORAIDA RINCON RODRIGUEZ

 

Demandado: BOGOTA, DISTRITO CAPITAL Y OTRO

 

 

 

AUTORIDADES DISTRITALES

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” mediante la cual se declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada y se denegaron las pretensiones de la demanda.

 

ANTECEDENTES

 

JULIA ZORAIDA RINCÓN RODRÍGUEZ acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se contempla en el artículo 85 del C.C.A. y solicita la inaplicación por inconstitucionalidad del Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001 proferido por el Concejo de Bogota D.C. mediante el cual se suprimió el cargo de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11 que venía desempeñando en dicha entidad y del Oficio No. 1900-820 del 17 de mayo de 2001 proferido por el CONTRALOR DE BOGOTÁ mediante el cual se informó a la demandante sobre la no incorporación en los cargos de la nueva planta de personal contemplada en el Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001.

 

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ y a la CONTRALORÍA DE BOGOTÁ, a reintegrar a la demandante al cargo que venía desempeñando, o a otro de igual o superior categoría y remuneración.

 

Igualmente, depreca el reconocimiento y pago de todos los salarios, con sus respectivos ajustes legales, bonificaciones, primas legales, prima técnica, vacaciones con sus respectivas primas, cesantías y demás prestaciones legales y emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro efectivo del servicio hasta la de su reintegro, así como también el pago de la indemnización de perjuicios causados, valores que se reclaman debidamente indexados teniendo en cuenta los índices de precios al consumidor o al por mayor certificados por el DANE  conforme al artículo 178 del C.C.A.

 

Igualmente, se declare para todos los efectos legales, que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios a la entidad demandada.

 

Finalmente, se ordene cumplir la sentencia en los términos señalados en los artículos 176 y 177 ibídem.

 

Se indica en la demanda, que mediante el Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001, en su artículo 1°, el Concejo de Bogotá, a iniciativa del Contralor Distrital, suprimió la totalidad de los cargos existentes correspondientes a la planta de personal de la CONTRALORÍA DE BOGOTÁ, entre ellos el de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11 en número de 147. Sin embargo en el artículo 2º creó en la Planta Global 173 con el Grado 04.

 

Aduce la parte actora que el Contralor de Bogotá, en desarrollo del citado acto administrativo, remitió un oficio comunicándole a la actora la supresión de su cargo y tácitamente su no incorporación en la nueva planta de personal.

 

Expresa la demandante que las funciones del cargo que ocupaba no desaparecieron, toda vez que fueron trasladadas a las personas  incorporadas dentro de los cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 04.

 

En conclusión señala la actora, que en el caso en examen, se quebrantó en forma manifiesta el derecho constitucional al trabajo y a la  carrera administrativa, al no incorporarla en la nueva planta de personal no obstante que había acumulado en su vida laboral excelente experiencia y buena calidad en el servicio prestado, hecho demostrado con las calificaciones obtenidas. Pese a lo anterior, se prefirieron personas que en algunos casos no acreditaron los requisitos para ocupar los empleos e igualmente se hicieron nombramientos provisionales, desconociendo el derecho preferencial que le asistía a la actora.

 

Narra la accionante que la filosofía de una reestructuración, no puede ser otra que la de suprimir los cargos de quienes no colaboran en la prestación de un buen servicio y en mantener a los que se destacan por su eficiencia y calidades. Lo anterior, no fue tenido en cuenta en el presente asunto porque no se trataba simplemente de aparentar una reestructuración para desvincular a unos funcionarios y dejar a otros, sin criterios técnicos y de manejo de personal; todo lo contrario, debía producirse una reducción en el número de empleados pero conservando los mejores calificados.

 

De otra parte, se indica en la demanda que el artículo 272 de la C.P. es terminante en el sentido de señalar que son los concejos distritales y municipales los que tienen facultades para organizar las respectivas contralorías y el Decreto 1421 de 1993 en su artículo 12, contempla que es facultad del concejo organizar la contraloría distrital y dictar las normas para su funcionamiento.

 

En ese sentido, expresa la parte actora que en el caso sub-lite, dichas normas se transgredieron porque el Acuerdo 25 del 26 de abril de 2001, se profirió a iniciativa del Contralor y no del Concejo como consta en las Actas de este organismo, siendo claro que dicho funcionario carecía de facultades o iniciativa en lo atinente a la reestructuración de la entidad o de su planta de personal y en lo referente a la expedición de los Manuales de Funciones.

 

Además, señala la demanda que aunque se pretendió dar un ropaje de legalidad a la expedición del Acuerdo No. 025 del 26 de abril de 2001 a través de un estudio técnico, es lo cierto que el documento que se conoció con ese nombre dista de reunir los requisitos apropiados, dado que es genérico, impreciso y carece de un análisis serio y sistemático de las necesidades de la entidad.

 

En otro de los apartes, expresa la demanda que la administración en el denominado proceso de reestructuración, realmente lo que hizo fue aumentar la planta creando nuevos cargos y reajustando notoriamente los salarios del personal directivo. De manera que “se traicionó” la finalidad del proceso de reestructuración que era realizar un ajuste fiscal.

 

Igualmente se afirma en el libelo demandatorio que la reforma se manejó “tortuosamente” porque se suprimieron los cargos del personal que venía laborando con mayor dedicación y se atendieron compromisos de naturaleza burocrática y de otros fines, incorporando en la nueva planta a personas con calificaciones inferiores a las de la actora.

 

Comenta además la parte actora que el mismo Acuerdo del 26 de abril de 2001 en su artículo 7º, dispuso que para el retiro de los empleados de carrera con fuero sindical “deberá previamente obtenerse la autorización judicial correspondiente” y agregó que la supresión del empleo se haría efectiva “una vez se cumpla el requisito antes mencionado”; es decir, que el Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001 no le dejó a la administración vía distinta que la de obtener esa autorización judicial para hacer efectiva la supresión, lo cual no se hizo en el caso de autos.

 

En el escrito de adición de la demanda, se expresa que se vulneraron además los artículos 405 a 408 y 410 a 411 del C.S.T. y los artículos 2, 113 a 114 y 188 del C.P.L., normas que reconocen el fuero sindical como una garantía para que el servidor no sea removido sin justa causa, previamente calificada por el juez de trabajo. Refiere que los fundadores de un sindicato gozan del mencionado fuero desde el día de su constitución hasta dos (2) meses después de la inscripción en el registro sindical sin exceder de seis (6) meses; quienes ingresen antes de esa inscripción gozan de la garantía por el mismo lapso y los directivos por el tiempo que dure el mandato y seis (6) meses más.

 

A su vez, refiere la accionante que de las normas anteriores, emerge que gozan del fuero sindical los servidores públicos y que el juez del trabajo negará el permiso para desvincular al empleado amparado por el fuero sindical si no comprobare la existencia de una justa causa, especificándose en las mentadas normas cuáles son esas justas causas y cuando no se requiere calificación judicial.

 

Concluye la parte actora que en el caso de autos, la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ no adelantó previamente a la supresión del cargo que venía ocupando la demandante el juicio de fuero sindical que le autorizara o le concediera permiso para separarla del servicio, entre otros motivos porque no tenía ninguna causa que pudiera ser calificada como justa para ese propósito y por eso procedió de manera inconsulta a suprimir el cargo.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” mediante sentencia del 4 de noviembre de 2005 declaró no probada la excepción propuesta por la entidad demandada y denegó las pretensiones.

 

Despachó el Tribunal adversamente la prosperidad del medio exceptivo de caducidad de la acción y para el efecto, observa que el Acuerdo 25 fue expedido el 26 de abril de 2001 y comunicado por medio del Oficio 1900-820 del 17 de mayo de 2001, a su vez notificado el 21 de mayo del mismo año.

 

Por tanto, estima el aquo, que la demandante tenía hasta el 22 de septiembre de 2001 para presentar la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho en virtud de lo previsto en el artículo 136 inciso 2º del C.C.A. y como aprecia que fue interpuesta el 21 de septiembre de 2001, concluye el Tribunal que para ese momento el fenómeno de caducidad no la afectó.

 

En sustento de su decisión de fondo, adujo que en virtud del inciso 5º del artículo 272 de la C.P., es lógico y adecuado que sea el Contralor quien tome la iniciativa para que los Concejos expidan los actos que disponen la reestructuración del órgano de control fiscal. En ese orden, expresa el Tribunal que corresponde a los Contralores presentar lo proyectos de organización y reestructuración de la entidad y a los Concejos expedir los correspondientes Acuerdos con la misma finalidad.

 

En lo atinente al cargo referido a que hubo falsa motivación en la supresión del cargo que venía desempeñando la actora, señala el Tribunal que la razón de dicha decisión, obedeció al concepto favorable impartido por el Departamento Administrativo del Servicio Civil y en lo referente a la afirmación de la demanda consistente en que los 149 cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11 no fueron suprimidos sino cambiados de denominación en la nueva planta de personal, expresa el aquo, que al examinar el material probatorio, no se encuentra acreditado este aspecto porque no obran los Manuales de Funciones y Requisitos de la antigua planta de personal de la CONTRALORÍA DISTRITAL y por ello no es posible realizar la respectiva comparación.

 

Expresa el Tribunal que aunque es cierto que se crearon 174 cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 04, también lo es que la planta global fue reducida considerablemente de la siguiente manera: cargos suprimidos 1295; nueva planta global 776 cargos. Puntualiza indicando, que en el mismo sentido los cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 04, fueron ocupados en su totalidad por empleados escalafonados en carrera administrativa y por consiguiente no era físicamente posible la reincorporación de la actora a la nueva planta de personal de la entidad.

 

En lo atinente a la vulneración de la garantía del fuero sindical, manifiesta el Tribunal, que reitera el criterio expuesto en otras oportunidades en las cuales ha invocado la opinión del Consejo de Estado[1] y con fundamento en lo anterior, concluye que no resulta necesario pronunciarse sobre el tema del fuero sindical toda vez que éste no es un asunto de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino de la Jurisdicción de la Seguridad Social y el Trabajo.

 

RAZONES DE IMPUGNACIÓN

 

Se indica en el recurso de apelación, que la voluntad del constituyente de despolitizar la función pública, instituyendo la carrera administrativa, se vio distorsionada a través del mecanismo de las reestructuraciones administrativas, que si bien excepcionalmente deben ser usadas por la administración, se han convertido por un manejo “perverso” de la institución, en un instrumento para romper el sistema de carrera convirtiendo los cargos públicos en “botín burocrático”.

 

Refiere la recurrente que la CONTRALORÍA DISTRITAL, aparentó la supresión de 148 empleos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11 para remover a la actora; empero simultáneamente creó 173 con el Grado 04 que pasaron a cumplir las mismas funciones que la demandante realizaba y en aquéllos, fueron incorporadas de manera inmediata numerosas personas ajenas a la entidad y sin fuero de carrera, que no exhibían los buenos antecedentes, experiencia y calidad de la demandante.

 

En uno de los apartes del recurso, señala:

 

“Basta observar las funciones que pasaron a desempeñar los Profesionales Especializados 04 (Resolución No. 022 del 13 de julio de 2001, posterior a la supresión del cargo de la actora), para concluir que son las mismas que antes atendían los Profesionales Especializados 335-11, como la demandante (Ver resolución No. 0558 del 18 de marzo de 1999). Nótese, además, que el único Manual de Funciones que existía en el momento de la supresión de cargos (26 de abril de 2001), era la Resolución No. 00558 del 1999”. (negrillas y subrayados originales).

 

 

Respecto del fuero sindical, expresa el recurrente que la pretensión de la demanda no se encamina a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ordene el reintegro sobre la base del amparo del fuero sindical, sino de algo bien distinto, esto es que se establezca la existencia de un vicio de nulidad de los actos acusados porque el organismo distrital, no obtuvo previamente el levantamiento del fuero sindical, para luego suprimir el cargo de la actora y separarla del servicio; por ende, considera que dicha declaración la debe hacer la Jurisdicción Contenciosa y no la Ordinaria Laboral, por cuanto se está solicitando la anulación del acto de retiro por vicios en su formación y contenido.

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

1º. LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LOS ACTOS.

 

En primer término, la Sala hace las siguientes reflexiones sobre las pretensiones de la demanda en lo atinente a la individualización de los actos administrativos, exigencia procesal que se encuentra contemplada en el artículo 138 del C.C.A.

 

La demandante formula la petición de inaplicación del Acuerdo No. 25 de 2001 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C” proferido por el Concejo Distrital de Bogotá D.C.

 

El acto administrativo anterior, dispuso en el artículo 1º la supresión de 147 cargos denominados Profesional Especializado, Grado 335, Grado 11 y en el artículo 2º, señaló la nueva planta de personal para la CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C.

 

La Sala ha venido señalando que en los procesos de reestructuración de entidades públicas que conlleve la supresión de empleos, se expiden actos tanto de contenido general como particular. Son de contenido general, aquellas decisiones que disponen la supresión de algunos de los empleos de la planta de personal lo cual se traduce en la reducción numérica de los mismos. En este caso, la medida que así lo disponga es objetiva e indeterminada y en ese orden, el acto de contenido particular viene siendo la comunicación u oficio que informa al servidor sobre la no continuidad en el servicio.

 

En el asunto sub-lite, la Sala observa que el Acuerdo No. 25 de 2001 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA PLANTA DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C.” proferido por el Concejo de Bogotá D.C., implicó la supresión de todos los empleos de la entidad. Lo anterior resulta explicable por cuanto en el artículo 2º se crea una nueva planta de personal y ello desde luego significa que la existente hasta antes de la anterior normativa desapareció.

 

Al examinar los cargos de la demanda, la Sala aprecia que se formularon reparos respecto de la supresión de los empleos concretados en la falta de competencia para expedir el acto de supresión, en la violación del fuero sindical y en supresión funcionalmente aparente y que adicionalmente, la parte actora muestra inconformidad por la no incorporación al servicio aspecto que se funda en que continuaron personas sin llevarse a cabo criterios técnicos y de manejo de personal.

 

En esta medida, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en estricto rigor procesal y respecto de los cargos formulados por la supresión del cargo debía solicitarse la pretensión anulatoria del Acuerdo 025 del 26 de abril de 2001 proferido por el Concejo Distrital de Bogotá, aspecto que al examinar la pretensiones fue omitido.  No obstante lo anterior, la Sala observa que el escollo observado, puede considerarse superado en aras de hacer prevalecer el derecho al acceso a la administración de justicia, con la petición de inaplicación que se formuló en el sub-exámine, la cual surte para el caso los mismos efectos de la declaración de nulidad, pues logra que con efectos inter partes, vale decir única y exclusivamente para el asunto particular y subjetivo que se estudia, desaparezca la presunción de legalidad de la decisión en el evento de comprobarse la existencia de algún vicio de legalidad en su expedición.

 

De otra parte, se encuentra que en lo atinente a los aspectos señalados en la demanda relativos a que la actora debió continuar en el servicio vale decir en lo atinente a la reincorporación al mismo, era pertinente formular la pretensión de nulidad como evidentemente se hizo en el libelo introductorio respecto del Oficio No. 1900-820 del 17 de mayo de 2001. [2]

 

2º. LOS CARGOS DE LA DEMANDA

 

En lo atinente a los cargos expuestos para estructurar el recurso de apelación, fundados en que la reestructuración que culminó con la supresión del cargo que ocupaba la actora obedeció a criterios de naturaleza burocrática y política y no estuvo dirigida al mejoramiento del servicio, la Sala no encuentra ningún elemento de juicio que permita corroborar lo anterior.

 

De otra parte, en lo referente a que la CONTRALORIA DISTRITAL no preparó como lo ordenaba la Ley de Ajuste Fiscal (Ley 617 de 2000) un estudio razonado y juicioso sino que procedió de manera acomodada a suprimir cargos sin criterio técnico alguno, creando otros con funciones iguales o similares, la Sala no encuentra acreditado este aspecto dado que en la nueva planta de personal prevista en el artículo 2º del Acuerdo No. 25 del 26 de abril de 2001 no se contempló el cargo de Profesional Especializado, Código 335, Grado 11, y si bien es cierto que aparece la designación de los cargos de Profesional Especializado, Código 335, Grado 04, no se demostró que funcionalmente estas designaciones cumplían actividades idénticas a las del cargo suprimido.

 

Es más aún en el evento de acreditarse la hipótesis que se dejó expuesta en el párrafo anterior, la Sala examina que per se este aspecto no sería motivo de nulidad del proceso de supresión por cuanto la administración está facultada para efectuar una eliminación total de los cargos, como precisamente aconteció con la denominación del Profesional Especializado Código 335, Grado 11 medida que se presume tuvo por motivación implícita el mejoramiento del servicio, por lo cual se infiere frente a este último aspecto que la administración pudo haber considerado que podía cumplir sus funciones con cargos de diferente Grado y Código aunque con la misma especialidad.

 

Además, como lo señaló el Tribunal no obran en el expediente los Manuales de Requisitos y Funciones que detallen las funciones correspondientes al cargo Profesional Especializado, Código 335, Grado 11 antes de la supresión, con las señaladas para el cargo Profesional Especializado, Código 335, Grado 04 después del proceso de reestructuración que afrontó la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ y en ese orden, la Sala se encuentra imposibilitada para examinar el argumento expuesto en la alzada referido a que entre uno y otro cargo existe identidad de funciones.

 

Para la fecha de expedición del acto acusado, por el cual se modifica la planta de personal de la CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C. y se suprimen unos empleos, se hallaba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 ibídem precepto que prevé los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal.

 

Son estas normas a las que debía sujetarse la administración distrital para expedir el acto impugnado, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2º, artículo 3º de la Ley 443 de 1998.

 

Para suprimir cargos de carrera, como era el que ocupaba la actora, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.

 

De otra parte, la Sala observa que el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, prevé:

 

“Artículo 149. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.
2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.
3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.
4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.
5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.
6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.
7. Introducción de cambios tecnológicos.
8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.
9. Racionalización del gasto público.
10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.”.

 

Es claro, entonces, que la elaboración de un estudio técnico que sustente las reformas a las plantas de personal, es requisito previo a la supresión de cargos de carrera.

 

A fin de concretar ese cometido, la administración elaboró el documento denominado “ESTUDIO TÉCNICO BASE PARA LA REESTRUCTURACION DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C.”[3] el cual de manera pormenorizada consigna los fundamentos de la decisión. El referido documento a juicio de la Sala reúne las exigencias contempladas en el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998.

 

Al documento anterior se refirió la Directora del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL al rendir el CONTRALOR DISTRITAL DE BOGOTÁ el concepto técnico para la modificación de la planta de personal el cual obra a los folios 365 a 372 del cdno 5 y en el que se resaltan los siguientes aspectos:

 

Se expone que la propuesta de modificación de la planta de personal se fundamenta en razones de modernización de la entidad y que conforme al artículo 41 de la Ley 443 de 1998 desarrollado por los Decretos 1572 y 2504 del mismo año, la CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ adelantó un estudio técnico basado en una metodología de diseño organizacional y ocupacional que contempló básicamente el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo así como la evaluación de las funciones asignadas a los empleos, perfiles y cargas de trabajo.

 

Indicó que el estudio técnico justifica debidamente la supresión y creación de cargos propuestos en la nueva planta de personal y que así mismo, la planta propuesta se encuentra acorde con la estructura organizacional presentada por la entidad y se halla ajustada a las denominaciones y códigos previstos en el Decreto 1569 de 1998.

 

En lo referente a la propuesta de suprimir 184 cargos del nivel profesional, el Concepto de la Directora del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL se refiere a las conclusiones del estudio técnico que en lo pertinente, señala:

 

• Que la planta de profesionales de las Direcciones de Fiscalización se fija con base en un algoritmo que mide el grado de complejidad de cada sujeto de control y a partir de allí se establecen los grupos de auditoría.

 

• Que se propone la disminución de los grados de profesionales al pasar de doce (12) a cuatro (4) tomando para ello en cuenta los objetivos de la entidad que comprenden la vigilancia fiscal, el proceso de responsabilidad fiscal y las finanzas distritales.

 

• Que la planta de profesionales dedicada a atender los procesos de responsabilidad fiscal se desarrolló a partir de indicadores de la Contraloría General, la Procuraduría y la Fiscalía General de Nación tomando como parámetro el indicador más bajo, Contraloría General, e incrementándolo en un 30% que es la meta de efectividad esperada, con un indicador por profesional de 25 expedientes al año, dos (2) por mes.

 

• Que la planta de profesionales dedicados al proceso de jurisdicción coactiva se diseñó a partir de los indicadores de la Contraloría General que es de 36 cobros profesionales año, frente al indicador de la Contraloría de Bogotá de 50 cobros lo que aumentó el número de profesionales requeridos.

 

• Que el tamaño de la planta de profesionales de la Dirección de Economía y Finanzas Distritales, se fijó con base en el número de Subdirecciones Misionales con las que se debe interactuar.

 

• Que la planta de profesionales relativa a asuntos disciplinarios y de control interno, se hizo a partir de la definición legal de cada proceso y los indicadores de la Contraloría

 

Sin lugar a dudas, lo anterior demuestra que sí existieron, con anterioridad a la expedición del acto acusado, los estudios técnicos que exige la norma. Como se puede observar de las pruebas allegadas, se analizaron las necesidades para cada dependencia, siendo concluyente la necesidad de la administración de disminuir la planta de personal y ajustarla a los objetivos del servicio.

 

Así las cosas, una vez efectuada la supresión de cargos, entre ellos el desempeñado por la demandante, se procedió a ajustar la planta de personal conforme a la nueva nomenclatura y clasificación de empleos previstos en las normas de carrera administrativa, esto es, la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1569 del mismo año. En el caso particular y concreto, la administración obró de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto fue la misma entidad la que elaboró los estudios técnicos.

 

Ahora bien, el artículo 322 de la C.P. determina que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá, será el que determine la Carta Política, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

 

Dispone el inciso 6º del artículo 272 de la C.P.:

 

(...) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.”

 

Entre las atribuciones asignadas al Contralor General de la República está la de presentar “proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General.”, según lo consagra el numeral 9º del artículo 268 de la Constitución Política.

 

El Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá, señala en su artículo 12, numeral 15, lo siguiente:

 

“ART. 12.- Atribuciones. Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

(...)

15. Organizar la personería y la contraloría distrital y dictar las normas necesarias para su funcionamiento.”.

 

Obsérvese que el Contralor Distrital de Bogotá no sólo ejerce las atribuciones conferidas en el artículo 109 del Decreto Ley 1421 de 1993 sino que asume, además, las establecidas en la Constitución Política y en las normas vigentes para los municipios, según lo prevén los artículos 272  inciso 6º  y 268 numeral 9º de la Carta, en armonía con el artículo 157 de la Ley 136 de 1994 que consagra:

 

“ART. 157. ORGANIZACIÓN DE LAS CONTRALORÍAS.- La determinación de las plantas de personal de las contralorías municipales y distritales, corresponde a los concejos, a iniciativa de los respectivos contralores.”.

 

Siendo así, el Contralor Distrital de Bogotá sí podía, como en efecto lo hizo, proponer una reforma administrativa del órgano de control fiscal relativa a su organización y funcionamiento, a fin de que el Concejo Distrital determinara la planta de personal (Acuerdo 25 de 2001). No prospera el cargo formulado por falta de competencia.

 

En lo atinente a la violación del fuero sindical, el cargo se edifica en que la pretensión de la demanda no es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordene el reintegro de la actora sobre la base del amparo de su fuero sindical, sino que se establezca la existencia de un vicio de nulidad de los actos acusados en la medida en que la entidad demandada no obtuvo previamente el levantamiento del fuero sindical de la demandante el cual era necesario, para después suprimirle su cargo y separarla del servicio.

 

Al respecto, observa la Sala que previamente a la expedición del acto de supresión la administración no estaba posibilitada para iniciar los procesos de levantamiento de fuero porque es precisamente la medida de supresión “la justa causa invocada” y la única manera de satisfacer las exigencias procesales que contempla el artículo 113 del Código Procesal Laboral[4]  y por ende, no era requisito de validez de la medida de supresión del cargo que ocupaba la actora el agotamiento de la actuación tendiente a obtener la autorización judicial para levantarle el fuero sindical.

 

Estima la Sala que no existe en el ordenamiento normativo la prohibición de suprimir cargos de empleados aforados. De permitirse la restricción de la facultad anterior, la administración se vería abocada a no cumplir con los fines de interés general, que son los mismos de mejoramiento del servicio, haciendo prevalecer los intereses particulares, argumento que no armoniza con los propósitos estatales que inspiran la actividad administrativa en nuestro sistema jurídico.

 

Diferente es que ese mismo ordenamiento normativo contemple la garantía de permanencia en el servicio mientras el empleado goce del fuero sindical, porque la administración decide mantenerlo vinculado en el servicio en el cargo suprimido durante el tiempo en que disfrute del amparo, como aconteció en el sub-lite.

 

En efecto, mediante el oficio 1900-978  del 17 de mayo de 2001, obrante a folios 2 a 3, el Contralor de Bogotá informa a la actora que teniendo en cuenta que para el momento de la supresión goza de fuero sindical, su desvinculación de la entidad se haría efectiva cuando judicialmente sea levantado su fuero y se obtenga la respectiva autorización o cuando termine la garantía del fuero sindical según disposición legal. En consecuencia, le advierte que continuará como servidora pública asumiendo las funciones y responsabilidades propias del cargo y que seguiría percibiendo la misma asignación salarial prevista para el presente año (2001) en el empleo que viene desempeñando.

 

Por las razones expuestas, no tiene vocación de prosperidad la petición de inaplicación del Acuerdo No. 025 del 26 de abril de 2001 proferido por el Concejo Distrital de Bogotá[5].

 

Finalmente, ninguna probanza en el plenario acredita los cargos dirigidos a controvertir el proceso de reincorporación al servicio que se materializó en la orden de no continuar en el mismo plasmada implícitamente en el Oficio No. 1900-820 del 17 de mayo de 2001 proferido por el Contralor de Bogotá, toda vez que nada permite concluir que fueron incorporadas personas sin llevarse a cabo criterios técnicos y de manejo de personal es decir sin que se escogiera a los mejores calificados; igualmente ninguna probanza apunta a concluir que se prefirieron a personas que no acreditaron los requisitos para ocupar los empleos y no es dable concluir que se hicieron nombramientos provisionales, desconociendo el derecho preferencial.

 

No prosperan los anteriores cargos de la demanda.

 

3. DECISIÓN

 

Con fundamento en las razones expuestas, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F  A  L  L  A

 

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” mediante la cual se declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada y se denegaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por JULIA ZORAIDA RINCÓN RODRÍGUEZ.

 

SEGUNDO: RECONÓCESE personería a la Abogada MARÍA HELENA TORRES CARRILLO como apoderada de la CONTRALORÍA DE BOGOTÁ en los términos y para los fines previstos en el mandato obrante al folio 33 del cdno principal.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.  Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

 

 

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

Referencia:  1393-2006

Radicado: 25000232500020010937301

Demandante:  JULIA ZORAIDA RINCÓN RODRÍGUEZ

AUTORIDADES DISTRITALES

 

 

 

 

[1] Sentencia del 14 de marzo de 2002, M.P: Dr. Alberto Arango Mantilla, Expediente 2123-00, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.

[2] El criterio anterior, ha sido consignado por la Sala al decidir acciones de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por la expedición del Acuerdo 25 del 26 de abril de 2001proferido por el Concejo Distrital de Bogotá en las cuale,  al igual que acontece en el asunto de la referencia, se ha formulado la pretensión de inaplicación del acto anterior. A manera de ejemplo, se citan los siguientes procesos: 5412-05 actora: Milena Parra de López; 5445-05 actor: David Leonardo Quesada Peña y 4854-05 actora: Martha Ruth Avendaño Osma, todos contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ. 

[3] Cdno dos, folios 356 y s.s.

[4] Antes de la reforma que de esta norma hizo el artículo 44 de la Ley 712 de 2001 por cuanto el proceso de supresión se concretó con el Oficio 1900-820 del 17 de mayo de 2001 y la mencionada Ley empezó a regir el 8 de junio de 2002.

[5] Sobre aspectos idénticos a los expuestos, la Sala se ha pronunciado en igual sentido en los siguientes pronunciamientos. Radicación 5419-05 actora: Ana Beatriz Benavides Silva; 2115-05 actora: Melba Rocío Esquivel Guevara; 4402-05: actor: Hebert Ramírez Gómez; 5412-05 actora: Milena Parra López; 5445-05 actor: David Leonardo Quesada Peña y 4854-05: actora: Martha Ruth Avendaño Osma contra: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ.