76001-23-31-000-2011-00946-01(AC) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

 

Bogota, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil once (2011)

 

Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00946-01(AC)

 

Actor: MARIA NANCY ZAPATA Y OTROS

 

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Y OTRO

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación formulada por los señores María Nancy Zapata, Sandra Patricia Mosquera, Liliana Patricia Urbano Madroñedo, Carmen Edith Salgado Suárez, Robinson Montaño Cuero, Yenny Perea Valverde, contra la providencia de 15 de julio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la cual negó la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud y mínimo vital.

 

ANTECEDENTES

 

María Nancy López Zapata, Sandra Patricia Mosquera, Liliana Patricia Urbano Madroñero, Carmen Edith Salgado Suárez, Robinson Montaño Cuero y Yenny Perea Valverde, interponen acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, salud y mínimo vital.

 

PRETENSIONES

 

Las concreta así:

 

“Solicitamos su señoría; muy respetuosamente que le ordene a los entes mencionados que en término de 48 horas se les entregue las ayudas humanitarias como subsistencia mínima cada tres meses sin dilaciones hasta que el estado promueva condición de auto sostenimiento de los núcleos familiares aquí presente.

 

Solicitamos su señoría; muy respetuosamente el amparo de los derechos constitucionales fundamentales en cuanto a la subsistencia mínima se refiere, que en cual no puede en ningún momento, estar sujeto a plazos inexorable, porque los dueños de los alojamientos que en efecto le pagamos el arrendo no dan espera con término de tiempo inexorable.

 

Solicitamos su señoría; muy respetuosamente que el trato de las familias en condición de desplazamiento forzado, sea considerado preferencial o en efecto se nos aplique el derecho de igualdad, a las madres cabeza de familias aquí presente, porque nos encontramos en igual (sic) de condición. De la señora Fani milena arboleda (sic) cc 41 145 182 de san miguel putumayo y se le concedió, la prorroga humanitaria, a pesar de estar programadas.”

 

 

Los hechos que sirven de fundamento a la presente acción son los siguientes:

 

Manifiestan los actores que son mayores de edad y vecinos de la ciudad de Cali y que interponen la acción de tutela porque se les han vulnerado los derechos fundamentales a la vida, dignidad, subsistencia y mínimo vital.

 

Afirman que no han tenido el goce efectivo de los derechos consagrados en la Ley 387 de 1997 y los autos de la Corte Constitucional, 005 de 2009, 004 de 2009, 383 de 2010, 092 y 251 de 2008, los cuales amparan los derechos fundamentales a la vida digna a través de las ayudas humanitarias con el goce efectivo de la subsistencia mínima y vital para la mujer cabeza de familia, los adultos mayores, las mujeres embarazadas, las madres adolescentes, las discapacitadas y los menores de edad que han sido víctimas del desplazamiento forzado.

 

El Estado bajo la Coordinación de la Agencia Presidencial para la Acción Social es el responsable de la prevención y protección de la población desplazada.

 

Sus derechos se vulneran cuando se les informa que para recibir las ayudas humanitarias deben esperar el turno. Los turnos asignados a los desplazados del país son conocidos como 3c, 4c y no son claros porque no se precisa cuándo y cuánto tiempo hay que esperar para la entrega de las ayudas humanitarias.

 

Son turnos que no garantizan con precisión la entrega de las ayudas, pues entre el número 8000 y hasta el 245.000 sólo se da trámite a 1000 familias mensuales. A la fecha se le ha dado trámite al turno 3c 71598 y así tendrían que esperar 30 meses para ser beneficiarios de las ayudas del Estado.

 

En ejercicio del derecho de petición solicitaron que se garantice la subsistencia mínima. Les respondieron que tienen que esperar el turno, el cual es inalcanzable y no es coherente con las garantías de entrega de subsistencia mínima.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

 

Manifestó que no le consta la condición de los demandantes, toda vez que dentro de sus funciones no se encuentra la de prestar apoyo a la población desplazada y por tanto no tiene competencia para satisfacer las pretensiones de personas en estado de desplazamiento.

 

AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL.

 

Resaltó que la información suministrada a los despachos judiciales en materia de atención humanitaria de emergencia y registro único de población desplazada, corresponde al insumo técnico proporcionado por la Subdirección de Atención a Población Desplazada a través de las diferentes áreas que la componen dependiendo de la naturaleza de los asuntos objeto de controversia.

 

De acuerdo con lo anterior es importante tener en cuenta aspectos relevantes en el presente caso: Situación de Registro Único de Población Desplazada, Entrega de Ayudas Humanitarias, Proceso de Caracterización para Verificación de las Condiciones de Vulnerabilidad del Hogar y Acceso a la Demás Oferta  Institucional de las Entidades del Sistema – Estabilización Socioeconómica.

 

Al verificar el Sistema de Información de Población Desplazada, SIPOD – se constató que:

 

• María Nancy López Zapata y su núcleo familiar están incluidos en el RUPD desde el 31 de mayo de 2004.
• Liliana Patricia Urbano, Madroñedo y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el RUPD desde el 3 de mayo de 2002, no obstante la misma no tiene calidad de jefe de hogar.
• Carmen Edith Salgado Suárez y su núcleo familiar están incluidos en el RUPD desde el 24 de mayo de 2005.
• Robinson Montaño Cuero se encuentra incluido en el RUPD desde el 4 de enero de 2008.
• Yenny Perea Valverde y su núcleo familiar están incluidos en el RUPD desde el 24 de marzo de 2009.

 

Con el fin de establecer las condiciones de vulnerabilidad de los hogares inscritos en el RUPD y la procedencia de la prórroga de los componentes de ayuda humanitaria de emergencia, la entidad optó por implementar un proceso denominado Caracterización, el cual consiste en analizar la información  contenida en las diferentes bases de datos de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada – SNAPD – con el fin de establecer si los hogares están en capacidad de satisfacer sus necesidades básicas y esenciales.

Solicitó negar la presente acción de tutela toda vez que el artículo 86 de la Constitución Política dispone que es un mecanismo subsidiario de defensa y porque la entidad no ha desconocido el derecho fundamental invocado por la parte actora en la demanda.

 

LA SENTENCIA IMPUGNADA

 

 

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia de 15 de julio de 2011, negó la protección invocada en la acción de tutela, con las argumentaciones que se exponen a continuación:

 

La programación de la prórroga de la ayuda humanitaria está sujeta a los procedimientos internos, tales como la gestión de los interesados, la disponibilidad presupuestal y la correspondiente asignación de turnos por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, lo cual no exime de  responsabilidad a la Entidad, pues si bien le ha suministrado a la actora la ayuda requerida para atender la situación económica conforme a su competencia y le ha asignado el turno 3C-329050 generado a partir del 8 de julio de 2011, lo cierto es que lo pretendido por la actora ya fue atendido por la parte demandada, razón por la cual se torna ineficaz la orden de amparo del derecho fundamental invocado.

 

Lo anterior, por cuanto el 8 de julio de 2011 le fue concedido a la actora el turno N° 329050 para la ayuda humanitaria que se encuentra pendiente de trámite y cuyo prefijo va en el turno N° 153692.

 

En el presente asunto, la pretensión formulada por la actora quedó satisfecha en el curso de la acción de tutela y por esa razón debe ser negada al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.

 

Ante la evidente carencia de objeto material generada por la desaparición de la conducta trasgresora del derecho fundamental invocado, negó la acción de tutela por cuanto la vulneración ha cesado.

 

LA IMPUGNACIÓN

 

 

Inconforme con la decisión de instancia, la señora María Nancy López Zapata la impugna.

 

Manifiesta que se ha vulnerado el derecho al debido proceso el cual ha sido definido como todo el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso, que aseguren a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de justicia, al igual que la libertad, la seguridad jurídica y el cumplimiento de las resoluciones judiciales proferidas conforme a derecho.

 

Transcribió jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la protección que debe brindarse a las personas víctimas del desplazamiento forzado.

 

Para resolver se

 

C O N S I D E R A

 

En primer lugar debe precisar la Sala que en la presente acción de tutela se relacionan como demandantes a los señores María Nancy López Zapata, Sandra Patricia Mosquera, Liliana Patricia Urbano Madroñedo, Carmen Edith Salgado Suárez, Robinson Montaño Cuero y Yenny Perea Valverde.

 

No obstante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que la demanda sólo fue presentada por la señora María Nancy López Zapata, por cuanto fue la única que la presentó en debida forma. Además, en el expediente no obra manifestación alguna de la cual se pueda inferir que obra como agente oficioso de las otras personas que se relacionan en el libelo y tampoco se manifiesta cuál es la razón por la que no acuden en nombre propio o cuál es el motivo por el que no pudieron ejercer su propia defensa.

 

Las razones expuestas por el Tribunal son compartidas por la Sala y por lo tanto se dará trámite a la impugnación presentada por la señora María Nancy López Zapata.

 

El presente asunto se contrae a establecer si se están vulnerando los derechos a la vida digna, a la salud, mínimo vital y debido proceso, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

 

La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

La Ley 387 de 1997 define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.Tal calidad se adquiere previo el cumplimiento de ciertos requisitos y declaración por parte del Ministerio del Interior o de la Entidad que Delegue (Decreto 2659 de 2000).

 

El Estado, en consecuencia, tiene la obligación de garantizar el bienestar de los asociados, de brindar a la población desplazada las condiciones mínimas para procurar su digna subsistencia, y de dar las soluciones definitivas a su situación. Por lo tanto, las personas desplazadas no pueden ser abandonadas o dejadas a la deriva, debiéndose desplegar todos los mecanismos que permitan que la ayuda humanitaria se brinde y que su reinserción a la vida social sea efectiva así como el cubrimiento integral de su salud.

 

Al respecto, la Corte ha manifestado que:

 

“La atención a los desplazados debe ser integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas, en consonancia con el ordenamiento constitucional y los Principios Rectores. En efecto, de conformidad con el segundo párrafo del Principio Rector No. 29 las autoridades tienen la obligación de hacer lo necesario ‘para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que [los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos’. Esta disposición consagra entonces el derecho a la reparación”[1].

 

 

Así, la Ley 387 de 1997, es clara al precisar que es responsabilidad del Estado formular las políticas tendientes a prevenir el desplazamiento forzado, su atención, protección y la consolidación y estabilización económica de la población desplazada mediante la adopción de soluciones definitivas a su situación.

 

Los objetivos de dichas políticas, son entre otros aspectos, la adopción y el diseño de medidas que garanticen el acceso de los desplazados a planes, programas y proyectos de desarrollo urbano y rural con la inclusión de los medios necesarios para crear las formas propias de subsistencia de manera tal que se logre su reincorporación a la vida social, laboral y cultural, poniendo de presente que tienen especial atención las mujeres, los niños, las viudas, las mujeres cabeza de familia y los huérfanos.

 

La ley en mención fue reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2569 de 2000, el cual previó el procedimiento a seguir por la población desplazada para lograr la protección del Estado.

 

La persona que se considere desplazada debe declarar su condición ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales o cualquier despacho judicial, asimismo, dicha inscripción debe ser remitida a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la Ofician que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal para la inclusión en el programa de beneficios. (Artículo 2°, Decreto 2569 de 2000 en concordancia con el artículo 32 de la Ley 387 de 1997).

 

Establece la normativa el Registro Único de Población Desplazada que tiene como finalidades mantener la información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a los desplazados por la violencia y está a cargo de la Red de Solidaridad Social hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

 

Una vez se efectúa la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD -, la persona que solicita el reconocimiento de la condición de desplazado por le solo hecho de haber realizado la declaración y con el lleno de los requisitos de ley, de acuerdo con las disponibilidad presupuestal, tendrá derecho a acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, que según el artículo 15, se denomina Atención Humanitaria de Emergencia.

 

Según el artículo 20 del Decreto 2569 de 2000, la Atención Humanitaria de Emergencia, incluye la ejecución de las acciones inmediatas tendientes a ayudar, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. La ayuda de emergencia es posible por espacio de tres meses los cuales son prorrogables atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad, igualdad y disponibilidad presupuestal.[2]

 

En ese orden, encuentra la Sala que las personas desplazadas deben ser asistidas para conseguir la ayuda humanitaria por parte del Estado, claro está, con la colaboración del mismo desplazado, quien debe acudir ante las diferentes entidades encargadas a solicitar la respectiva ayuda.

 

Del caso concreto

 

En el presente asunto la actora considera que en virtud de la sentencia C-278 de 17 de abril de 2007, proferida por la Corte Constitucional, las entidades demandadas están en la obligación de suministrarle la ayuda humanitaria permanente que le permita sobrevivir hasta tanto asuma su autosostenimiento y el de su familia.

 

Manifiesta que la ayuda que le han brindado es insuficiente toda vez que no ha superado la difícil situación en la que se encuentra.

 

Revisados los informes que obran en el expediente por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional la Sala encuentra acreditado lo siguiente:

 

La señora María Nancy López Zapata y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Población Desplazada desde el 31 de mayo de 2004.

 

Como consecuencia de dicha inscripción ha sido beneficiaria de la Atención Humanitaria de Emergencia. En efecto, a folio 28 del expediente se manifestó lo siguiente:

 

“1. MARIA NANCY LÓPEZ ZAPATA

 

En el presente caso se verificó que el núcleo familiar del accionante reporta la siguiente entrega de las ayudas humanitarias:

 

ID BENEFICIARIO	NOMBRE BENEFICIARIO	FECHA PAGO	VALOR
43643569	MARÍA NANCY ASD LÓPEZ ZAPATA (SIC)	09/03/2010	$975.000

 

Adicionalmente le fueron aprobadas tres ayudas humanitarias más las cuales fueron objeto de reintegro por no cobro así:

 

 

DOCUMENTO	FECHA COLOCACIÓN	FECHA REINTEGRO	VALOR
43643569	13/06/2006	10/07/2006	$330.000,00
43643569	01/01/2008	18/02/2008	$975.000,00
43643569	25/04/2011	25/05/2011	$975.000,00

 

• PRORROGA DE LA ATENCIÓN HUMANITARIA DE EMERGENCIA

 

Con el fin de establecer las condiciones de vulnerabilidad de los hogares inscritos en el Registro Único de Población Desplazada y la procedencia del otorgamiento de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Entidad optó por implementar un proceso denominado Caracterización, que consiste en analizar la información contenida en la diferentes bases de datos de las entidades que conforman el Sistema Nacional se atención Integral a la Población Desplazada – SNAIPD-, con el fin de establecer si los hogares están en capacidad de satisfacer sus necesidades básicas y esenciales.

 

Para el caso del accionante y su grupo familiar se pudo constatar que ya le fue realizado el proceso de caracterización y en virtud al resultado de la misma le fueron debidamente reprogramados NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS M/CTE ($975.000.oo) los cuales se encuentran surtiendo el trámite administrativo para su desembolso. Siendo pertinente aclarar que el accionante tiene asignado para trámite de atención humanitaria el turno N° 3C-329050 generado a partir del día 8 de julio de 2011. El último turno atendido en esta categoría por la SAPD se encuentra en el N° 3C- 153692.

 

MARÍA NANCY LÓPEZ ZAPATA  Identificado (a) con Documento N° 43643569, presenta el turno 3C-329050 generado el 08/07/11 pendiente de trámite, El prefijo 3C va en el turno 153692.”.

 

 

 

En ese orden no cabe duda de que la entidad demandada ha obrado conforme a los lineamientos trazados por las normas aplicables a la situación de los desplazados, proporcionando la ayuda necesaria para lograr la protección requerida por la señora López Zapata y las personas a su cargo, pues se le hizo entrega de ayudas humanitarias y aunque le otorgaron tres ayudas más no fueron cobradas.

 

Debe precisar la Sala que la asistencia humanitaria de emergencia y las prórrogas de la misma, no constituyen trámites automáticos, salarios o pagos mensuales y de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia T-496 de 2007, el derecho a la igualdad se protege mediante la asignación de los turnos para la entrega de las respectivas atenciones, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad y el proceso de caracterización.

 

Los turnos deben ser respetados pues los mismos se otorgan con fundamento en el concepto del enfoque diferencial que propende porque las prórrogas de ayuda humanitaria lleguen a los núcleos familiares que presentan mayor grado de vulnerabilidad.

 

Ahora bien, la Sala se referirá en último término a la ayuda humanitaria de emergencia permanente, con fundamento en la sentencia C-278 de 2007 de la Corte Constitucional, con la cual la actora pretende beneficiarse dadas las condiciones especiales como madre cabeza de hogar.

 

La Corte estudió la constitucionalidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, en relación con la ayuda humanitaria de emergencia y el tiempo de su duración y prórroga. Según la norma, a dicha ayuda se tiene derecho por espacio de tres meses prorrogables por otros tres meses de manera excepcional.

 

No obstante, la Corte Constitucional consideró que la prórroga debe entenderse de manera más laxa y hasta tanto el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Expuso la Corte:

 

“La Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social. Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima. En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.”[3] [Resaltado de la Sala]

 

 

Consideró dicha Corporación en el fallo que el término consagrado por la norma para la ayuda humanitaria de emergencia y su respectiva prórroga eran insuficientes, pero no dejó consignado que debía darse en forma permanente, por el contrario, aquella debe prolongarse hasta tanto el afectado esté en condiciones de generar su propio sostenimiento.

 

La actora ya fue beneficiaria de la ayuda humanitaria de emergencia y  actualmente se encuentra en el turno 3C-329050, generado a partir del 8 de julio de 2011, es decir está pendiente de pago, el cual se hace conforme a la disponibilidad presupuestal y al orden cronológico del turno asignado.

 

Por las razones que anteceden, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó la acción de tutela interpuesta por la señora María Nancy López Zapata.

 

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

 

 

CONFÍRMASE la providencia impugnada proferida el 15 de julio de 2011 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela promovida por la señora María Nancy López Zapata, contra la Agencia Presidencial Para La Acción Social y la Cooperación Internacional.

 

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte  Constitucional para su eventual revisión.

 

Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

 

 

 

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN     ALFONSO VARGAS RINCÓN

 

 

 

 

 

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

 

 

 

 

[1] Corte Constitucional. Sentencia T-602 de 2003.

[2] Artículo 15 Ley 387 de 1997.

[3] Sentencia C-278 de 2007. MP Nilson Pinilla Pinilla.