CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

 

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil once (2011)

 

Radicación número: 70001-23-31-000-2011-01985-01(AC)

 

Actor: DORIS ISABEL FLOREZ MERCADO Y OTRO

 

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO NACIONAL

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 1º de junio de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre, rechazó por improcedente el amparo solicitado por los señores Doris Isabel Flórez Mercado y Uriel de Jesús Murillo Arias.

 

1. ANTECEDENTES

 

1. La solicitud de amparo y las pretensiones.

 

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, por intermedio de apoderado, los señores Doris Isabel Flórez Mercado y Uriel de Jesús Murillo Arias, acudieron ante el Tribunal Administrativo de Sucre, con el fin de solicitar la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.

 

Como consecuencia del amparo de los derechos invocados, solicitaron que se  ordene a la entidad accionada pagar los valores dejados a salvo en la Resolución No. 02266 de 21 de mayo de 1998, expedida por el Ministerio de Defensa.

2. Los hechos y las consideraciones de la parte tutelante.

 

Los peticionarios fundamentaron su solicitud en los siguientes hechos y consideraciones:

 

Señalaron que son padres del soldado Jhon Jairo Murillo Flórez, quién falleció el 10 de marzo de 1997.

 

Resaltaron que son personas de la tercera edad, no pueden valerse por sí mismos y se encuentran en una situación de extrema pobreza.

 

Manifestaron que en el mes de diciembre de 1997 se presentaron ante el Ejército Nacional para obtener el reconocimiento y pago de la compensación por muerte de su hijo.

 

Afirmaron que mediante Resolución No. 02266 de 21 de mayo de 1998, del Ministerio de Defensa Nacional, se les reconoció una compensación por causa de muerte, condicionada a que se dirimiera un conflicto de filiación, para lo cual se fijó un término máximo de dos (2) años, luego de los cuales se les haría efectiva la entrega de las sumas respectivas.

 

Indicaron que el 30 de enero de 2011 presentaron una solicitud ante la entidad demandada, con el fin de reclamar el valor del dinero dejado a salvo a través de la resolución arriba señalada.

 

Señalaron que la demandada respondió mediante Oficio de 4 de mayo de 2011, en el que se negó la solicitud alegando que había operado el fenómeno de la prescripción.

 

Consideraron que la respuesta emitida por el Ministerio de Defensa es errada, ya la prescripción establecida en el Decreto 2728 de 1968 sólo es aplicable cuando han transcurrido 4 años sin que se haya hecho la reclamación correspondiente, lo que no acaeció en el caso en estudio, ya que reclamaron su derecho prestacional en el mes de diciembre de 1997.

 

1. Trámite procesal e informe de la entidad accionada.

 

El Tribunal Administrativo de Sucre mediante auto de 20 de mayo de 2011 (fls. 21-22), admitió la acción de tutela de la referencia, en consecuencia, ordenó notificar al Comandante del Ejército Nacional y al Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa.

 

El Ministerio de Defensa Nacional, mediante Oficio OFI11-45367 MDSGDVBSGPS-1.5, de la Coordinadora de Prestaciones Sociales, se opuso a las pretensiones contenidas en el escrito de tutela, por las razones que a continuación se resumen (fls. 32-37):

 

Manifestó el ente accionado, que los accionantes presentaron una solicitud radicada bajo el No. 13178, que fue resuelta mediante Oficio OFI11-37822  MDSGDVBSGPS-22 de 4 mayo de 2011, donde se les indicó que desde momento de hacerse exigible el pago de las sumas reconocidas en la Resolución 2266 de 1998, han transcurrido más de 4 años, razón por la cual se ha configurado el fenómeno de la prescripción, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2728 de 1968.

 

Señaló que la Resolución 2266 de 1998 no ordenó que se cancelaran las prestaciones sociales causadas a los accionantes, sino que condicionó el pago de las mismas a que en el término de dos años no se presentaran pruebas que acreditaran la filiación de un supuesto hijo extramatrimonial del causante.

 

Finalmente, afirmó que los accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa judicial para obtener el pago de la sumas reclamadas, razón por la cual solicitó que se rechace por improcedente la presente acción.

 

 

 

 

 

1. Fallo de Primera instancia

 

Mediante sentencia del 1º de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Sucre, rechazó el amparo solicitado, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 48-57):

 

En la providencia impugnada se hicieron algunas consideraciones generales sobre la acción de tutela, resaltando su carácter subsidiario y excepcional, porque ante la existencia de medios ordinarios para ventilar tales conflictos, sólo puede ser utilizada como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable.

 

Descendiendo al caso concreto, el A quo expuso que en el presente caso los demandantes no acreditaron alguna situación que pudiera generarles un perjuicio irremediable, razón por la cual es inviable dar curso a una controversia que corresponde a otras instancias judiciales.

 

Aunado a lo anterior, indicó que los accionantes dejaron transcurrir más de 13 años para hacer efectivo el derecho reconocido en la Resolución 2266 de 1998, o 11 años si se descuentan los 2 años que dicho acto administrativo concedió para que el presunto hijo del soldado fallecido acreditara tal condición.

 

Así las cosas, concluyó que el hecho de dejar pasar tanto tiempo hace que desaparezca el carácter urgente e inmediato de la protección constitucional, lo que hace improcedente el amparo solicitado.

 

Frente a la avanzada edad que ostentan los demandantes, el Tribunal afirmó que dicha situación por sí sola no puede servir como argumento para hacer procedente la protección de los derechos invocados, ya que para la fecha en que sucedieron los hechos, aún no gozaban de la condición de sujetos de especial protección constitucional. Para reforzar lo dicho, trajo a colación un fallo de 12 de marzo de 2007 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, en el que se dio prelación al principio de inmediatez sobre la edad del accionante.

 

 

6. La impugnación

 

El apoderado de la parte accionante manifestó su desacuerdo respecto a la decisión de primera instancia en el memorial visible en los folio 65 a 69, por las razones que se resumen a continuación:

 

Declaró que a diferencia de lo concluido por el A quo, en el expediente sí existe prueba de la vulneración al mínimo vital de sus representados, y por ende, del perjuicio irremediable que sufren.

 

Afirmó que el Tribunal de Sucre vulneró el derecho al debido proceso, ya que no decretó ni practicó las pruebas documentales y testimoniales solicitadas en el escrito de tutela, negando a sus poderdantes la oportunidad para probar los hechos que le sirven de fundamento a la solicitud de amparo.

 

Señaló que en el presente caso se dan los requisitos para no dar una aplicación estricta al principio de inmediatez que rige la acción de tutela, ya que, en primer lugar, había un motivo válido que justifica la inactividad, como lo era la condición suspensiva contenida en la Resolución 2266 de 1998, que condicionaba la actuación de los actores a la resolución del proceso de filiación, en segundo lugar, dicha inactividad  no vulneró el derecho de terceros afectados, y finalmente, existe nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

 

Por lo anterior, solicitó que se practiquen en esta instancia las pruebas solicitadas en el escrito de tutela y que se revoque el fallo impugnado.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1.           Competencia

 

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

 

2. Generalidades de la acción de tutela

 

Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

 

En este sentido, la  Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

 

En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental.

 

Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable[1].

 

3. Del principio de inmediatez.

 

Primeramente, en atención a que uno de los motivos del A quo para rechazar la presente acción fue que los demandantes pretermitieron el principio de inmediatez, la Sala considera necesario traer a colación el precedente de la Corte Constitucional al respecto:

 

“De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, y como lo sostuvo la Sentencia que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991 (Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández), la acción de tutela se puede interponer en cualquier tiempo, y sería inconstitucional pretender darle un término de caducidad. 

 

La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad.  La consecuencia de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo.  Sin embargo, el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental?

 

Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia.  Todo fallo está determinada por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.

 

(…)

Hay otro supuesto en el cual, sin que se trate de hechos superados, el tiempo, en conjunto con otros factores, puede jugar un papel determinante.  Se trata de casos en los cuales la tutela, por no haberse ejercido dentro de un plazo razonable, vulnera derechos de terceros.  Ello hace que se rompa la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas.

 

Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

 

Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.”[2]

 

 

De conformidad con el precedente jurisprudencial citado, el plazo razonable en que debe interponerse la acción de tutela no puede ser establecido prima facie, pues resulta necesario estudiar el caso concreto con el fin de establecer las circunstancias en que se encuentra el accionante y si existen razones que justifiquen su inactividad, pues se podría privar a una persona del único medio de defensa eficaz para la garantía de sus derechos fundamentales.

 

En armonía con lo expuesto, la Sala considera útil la aplicación al caso sub judice de los factores expuestos por la Corte Constitucional para determinar como razonable el período transcurrido entre el acaecimiento de los hechos presuntamente vulneratorios y el ejercicio de la acción de tutela:

“La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines.  En efecto, el juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no.  Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros.  Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.”[3]

1. El caso concreto.

 

Pretenden los accionantes a través de la acción de tutela que se ordene el pago de la compensación por la muerte de su hijo Jhon Jairo Murillo Flórez, prestación que fue “dejada a salvo” mediante la Resolución 2266 de 21 de mayo de 1998 del Ministerio de Defensa.

 

La autoridad accionada negó la prestación pretendida mediante Oficio OFI11-37822  MDSGDVBSGPS-22 de 4 mayo de 2011, donde les indicó a los accionantes que desde momento de hacerse exigible el pago de las sumas reconocidas en la Resolución 2266 de 1998, han transcurrido más de 4 años, razón por la cual se ha configurado el fenómeno de la prescripción, de conformidad con el artículo 10º del Decreto 2728 de 1968.

 

El artículo 8º del referido Decreto establece que si un soldado o Grumete en servicio activo fallece por causa de heridas o accidente aéreo en combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en operaciones de mantenimiento del orden público, sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de cuarenta y ocho (48) meses de los haberes correspondientes a un Cabo Segundo o Marinero. Esa misma norma precisa que si el soldado o grumete en servicio muere pero por otra causa, entonces sus beneficiarios tendrán derecho al reconocimiento y pago de veinticuatro (24) meses de sueldo básico que en todo tiempo corresponda a un Cabo Segundo o Marinero.

 

A su vez, el artículo aducido para rechazar la solicitud de los actores señala lo siguiente que el derecho reclamar las referida indemnización prescribe a los cuatro (4) años.

 

Con el fin de determinar si los accionantes dejaron pasar la oportunidad para reclamar la indemnización por la muerte de su hijo, se advierte que en la parte motiva de la Resolución 2266 de 1998, se estableció que los valores que se reconozcan por concepto de la referida compensación, serían cancelados a favor de los tutelantes, siempre y cuando no se allegara dentro de los dos años de que trata el artículo 10 de la Ley 75 de 1968, la sentencia que declara la paternidad, o en su defecto, el registro civil que acreditara el parentesco del señor Jhon Jairo Murillo Flórez con un presunto hijo extramatrimonial.

Se advierte que artículo 10º de la Ley 75 de 1968 señala lo siguiente:

"(…)

Muerto el presunto padre de la acción de investigación de la paternidad natural podrá adelantarse contra sus herederos y su cónyuge.

Fallecido el hijo, la acción de filiación natural corresponde a sus descendientes legítimos y a sus ascendientes.

La sentencia que declare la paternidad en los casos que contemplan los dos incisos precedentes, no producirá efectos patrimoniales sino a favor o en contra de quienes hayan sido parte en el juicio, y únicamente cuando la demanda se notifique dentro de los dos años siguientes a la defunción".

 

 

La remisión normativa que hace la entidad accionada no permite determinar con claridad la fecha del vencimiento del término de la condición suspensiva a favor de los accionantes, es decir, desde que día podían reclamar el reconocimiento y pago de la compensación por muerte de su hijo, ya que el artículo citado fue establecido  para que la sentencia que declara la paternidad tenga efectos frente a las partes dentro de un proceso de filiación, no para hacerla oponible a terceros, como sería el caso de los accionantes.

 

No obstante lo anterior, en aras de establecer la intención de la Administración, que quiso señalar un plazo razonable en aras de proteger el eventual derecho de un hijo extramatrimonial, la Sala advierte de la condición impuesta en la Resolución 2266 de 1998.

 

Los accionantes tenían derecho al reconocimiento y pago de la referida prestación, si en el término de dos años a partir de la defunción de su hijo, no se allegaba la sentencia o alguna otra prueba que permitiera determinar la paternidad del causante respecto a un hijo extramatrimonial.

 

Los peticionarios se hacían acreedores del reconocimiento y pago de la compensación por la muerte de su hijo, siempre y cuando  en el término de dos años a partir de la expedición del acto administrativo señalado, no se aportaban los medios de convicción arriba descritos.

 

Se resalta que en el expediente no hay prueba de que los documentos mencionados hayan sido incorporados al trámite administrativo, y que la entidad accionada no hizo comentario alguno al respecto.

 

Acogiendo la primera interpretación, se observa que la defunción del hijo de los peticionarios acaeció el 10 de marzo de 1997, y por ende, que el plazo que impedía hacer efectivo el derecho prestacional de los tutelantes venció el 11 de marzo de 1999. Así las cosas, el derecho a la recibir la compensación por murte prescribía el 12 de marzo de 2003.

 

Si se aceptara la segunda interpretación, es decir, que el término de dos años empezaba a correr a partir de la expedición de la Resolución 2266 de 21 de mayo de 1998, se advierte que la reclamación podía ser elevada desde el día 22 de mayo de 2000. Corolario de lo anterior, el derecho a recibir la indeminización controvertida prescribiría el 23 de mayo de 2004.

 

Frente a tal situación, el apoderado de los demandantes afirmó que en el presente caso existe un motivo válido para justificar la inactividad de sus poderdantes, como lo es la condición suspensiva que hacía imposible reclamar el pago de la compensación por la muerte reconocida mediante Resolución 2266 de 21 de mayo de 1998, lo que implicaba que éstos debían esperar la sentencia del juicio de filiación para poder exigir dicha prestación.

 

Para la Sala no es de recibo la anterior afirmación, toda vez que el referido condicionamiento sólo estuvo vigente por 2 años, plazo que una vez vencido hacía viable la reclamación de la compensación por muerte, razón por la cual se concluye, independientemente de cual de las dos posiciones expuestas se adopte, que los demandantes pudieron hacer efectivo el derecho prestacional mucho tiempo atrás.

 

Así las cosas, la Sala considera que los accionantes debieron, una vez cumplida la condición suspensiva que les impedía exigir temporalmente el cumplimiento de la obligación dineraria a cargo del Ministerio de Defensa, hacer uso de los mecanismos administrativos para reclamar la prestación reconocida dentro de la oportunidad legal. Razón por la cual

 

Finalmente, si bien es cierto que los peticionarios son en la actualidad  personas de la tercera edad, también lo es que no lo eran para la fecha en que podían reclamar oportunamente la compensación por la muerte de su hijo, y que transcurrió un periodo bastante largo sin que adelantaran actuación alguna en aras de conseguir el mencionado pago, razón por la cual no pueden justificar su inactividad sólo bajo el pretexto que al día de hoy son sujetos de especial protección constitucional.

 

Al respecto en la Sentencia T-370 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte Constitucional indicó que:

 

“En el caso bajo revisión observa la Sala que el accionante no aportó elementos de juicio que permitan establecer si existió una justa causa para haber ejercido tardíamente la acción de tutela, ya que sencillamente se limitó a invocar su condición de persona de la tercera edad. Por tal motivo, resulta claro que en el caso que se examina el amparo debió declararse improcedente, como en efecto lo hizo el juez de instancia.” (Resaltado fuera de texto).

 

Así las cosas, se considera que los accionantes no hicieron ejercicio de la acción de tutela de conformidad con el principio de inmediatez, sin que pueda apreciarse que exista un motivo válido para su inactividad, o un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la presunta vulneración de los derechos invocados, o que estén bajo una circunstancia especial diferente a su edad, que haga desproporcionado el hecho de adjudicarles la carga de haber acudido de forma inmediata a la jurisdicción para obtener el pago de prestaciones mediante la acción de tutela.

 

Por lo anterior, estima la Sala que exigir a los demandantes el ejercicio de la presente acción en forma inmediata, y no esperar el transcurso del tiempo sin justificación alguna para acudir este mecanismo, no resulta desproporcionado en el caso concreto, puesto que permitir el uso de esta acción constitucional en cualquier momento va en contravía del principio de la seguridad jurídica.

 

1. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

 

FALLA

 

Primero: CONFÍRMASE la sentencia del 1º de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se rechazó por improcedente el amparo solicitado por Doris Isabel Flórez Mercado y Uriel de Jesús Murillo Arias, por las razones expuestas en esta providencia.

 

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Cuarto: Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

[1] Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda.

[2] Sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[3] Ibídem.