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PENSION GRACIA – Vigencia / PENSION GRACIA – No son beneficiarios los docentes nacionales / PENSION GRACIA – Compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación / PENSION GRACIA – Hay lugar a su reconocimiento a quienes se vincularon antes del 31 de diciembre de 1980
Ahora, en el sub examine, descartando un fenómeno de retroactividad de la Ley de conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita jurisprudencial que precede, se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. Así las cosas, a la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe la actora para hacerse acreedor de dicho beneficio lo excluye precisamente del mismo, pues como inicialmente se anotó, solo resultan beneficiarios de tal prestación quienes con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 ostentaran una vinculación territorial o se encontraran inmersos dentro del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso de la actora no se satisfacen por virtud de su vinculación posterior a la fecha en mención, lo que impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.
FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989
NOTA DE RELATORIA: Sobre la pensión gracia, Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda. En el mismo sentido ver sentencia proferida en el expediente 0049-10.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “A”
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil once (2011)
Radicación número: 41001-23-31-000-2007-00129-01(2063-10)
Actor: MARIA DEL CARMEN MORALES OTERO
Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL
Apelación Sentencia.- Autoridades Nacionales
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de abril de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que denegó las súplicas de la demanda instaurada por María del Carmen Morales Otero contra la Caja Nacional de Previsión Social, en procura de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia.
- ANTECEDENTES
- LA ACCIÓN
Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la demandante solicitó al Tribunal la anulación de la Resolución No. ACMG 61174 del 29 de noviembre de 2006, por medio de la cual la Gerencia General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) al reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a partir de la fecha en la que obtuvo el derecho, esto es, al cumplir 20 años de servicios y 50 años de edad, en cuantía correspondiente al 75% de todos los factores salariales devengados y acreditados. Demanda además, que sean indexadas y pagadas las sumas causadas desde la fecha en que adquirió el status para acceder al derecho hasta su inclusión en nómina de pensionados, como también, el reconocimiento de los ajustes de valor respectivos y de los intereses a que haya lugar sobre las mismas.
- FUNDAMENTOS FÁCTICOS
Los hechos que sustentan las anteriores pretensiones en forma resumida son los siguientes:
La demandante nació el 17 de agosto de 1952 y laboró como docente en el Departamento del Huila desde el 9 de febrero de 1981 hasta el 17 de agosto de 2004.
Mediante petición radicada el día 6 de enero de 2006 solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Dicha petición fue resuelta negativamente mediante el acto acusado por la Asesora de la Gerencia General de la entidad, quien manifestó que la actora no es beneficiaria de la pensión gracia, por haber sido vinculada con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989.
Invocó como disposiciones violadas con la negativa de la Administración los artículos 2°, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 4ª de 1966; y el Código Sustantivo del Trabajo.
Afirma que el requisito de temporalidad exigido por la Caja Nacional de Previsión Social con fundamento en lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es inconstitucional pues vulnera disposiciones contenidas en la Carta Política, referentes a la intangibilidad de los derechos adquiridos y a la irretroactividad de la Ley en materia laboral.
Precisa que la Ley 91 de 1989 sólo podía tener efectos hacia el futuro y por ende no era posible regular la extinción de la pensión gracia retroactivamente como en efecto se consignó en su artículo 15 num. 2°, en donde se expresó que gozarían de dicha prestación únicamente los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tuviesen o llegaren a tener derecho a la misma, y que por el contrario, los docentes vinculados con posterioridad a tal fecha gozarían tan solo de una pensión de jubilación.
Concluye que la norma en comento, que constituyó el fundamento de la negativa del derecho del actor, no sólo es inconstitucional sino que además viola los Convenios suscritos y ratificados por Colombia con la OIT, que protegen el derecho al trabajo y que proscriben la aplicación de las leyes laborales en forma retroactiva en detrimento del trabajador.
- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Enterada de la admisión de la demanda, Cajanal se opuso a las pretensiones del libelo y al efecto manifestó que de acuerdo con la prueba documental obrante en el plenario, la demandante está vinculada con el servicio docente desde el 9 de febrero de 1981, motivo por el cual no tiene derecho a la pensión gracia de que tratan las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
- LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 30 de julio de 2010, el Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda (fl. 128-138).
Luego de hacer un recuento de la normatividad que regula el derecho a la pensión gracia y del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, el Tribunal concluyó que la demandante al ingresar a laborar como docente nacional al servicio del Municipio de Neiva el 9 de febrero de 1981, no podía ser beneficiaria de la pensión reclamada como quiera que dicha prestación no aplica para aquellos docentes que se vincularon por primera vez con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, de conformidad con lo establecido en la Ley 91 de 1989.
III. LA APELACIÓN
Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora apeló oportunamente la providencia del a quo y solicitó su revocatoria (fl. 142-146).
La argumentación del recurso se dirigió a demostrar la existencia de un régimen especial que ampara a los docentes contenido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que los excluye del régimen general de pensiones señalado por el a quo, cuya especialidad se ratifica con lo dispuesto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que reformó el artículo 48 de la Constitución Política, razón que estima suficiente para solicitar la revocatoria del fallo recurrido y el despacho favorable de las pretensiones de la demanda.
Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala establecer si la demandante es o no beneficiario de la pensión "gracia" reclamada, teniendo en cuenta su vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980.
Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.
MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.
En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.[1]
En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la previsión legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aun su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley.
Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida Ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.[2]
Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación, Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
El proceso de nacionalización implicó que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso.
Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,[3] sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.
La previsión contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no implica un fenómeno de retroactividad de la Ley en detrimento de la vigencia misma de la pensión gracia y de los docentes que aspiraban a ella, por cuanto el proceso mismo de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 trajo consigo la extinción de dicha pensión a partir del momento en que éste culminó, al desaparecer las circunstancias que frente al pago de salarios y prestaciones afectaron a los docentes territoriales y que motivaron en principio el establecimiento de dicha prestación, por el contrario -como ya se anotó- constituyó un instrumento legal de amparo frente a la expectativa de quienes vinculados como docentes territoriales calificaban para la obtención de la pensión gracia y que por virtud de la nacionalización perderían la posibilidad de concretar tal derecho.
Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:
“3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:
"Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación."
“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
- La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.
- De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.”.[4] (Resalta la Sala)
Ahora, en el sub examine, descartando un fenómeno de retroactividad de la Ley de conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita jurisprudencial que precede, se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación- en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.
El marco jurídico y las conclusiones expuestas constituyen entonces la base para desatar el fondo del asunto propuesto en esta instancia, a lo que se dirigirá la Sala.
CASO CONCRETO
Según los antecedentes fácticos expuestos en el acto acusado, la petente cumplió los 50 años de edad el 17 de agosto de 2002 (fl. 12), mientras que del certificado de tiempo de servicio obrante en el plenario (fl. 30), se evidencia que la señora María del Carmen Morales Otero prestó sus servicios como docente en diferentes establecimientos educativos del Municipio de Neiva y del Departamento del Huila, a partir del 30 de enero de 1981 como docente nacionalizado, lo que supone desde todo punto de vista la inexistencia de derecho alguno respecto de la pensión gracia, por su vinculación posterior al límite temporal que habilitaría una expectativa frente a su reconocimiento.
Así las cosas, a la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe la actora para hacerse acreedor de dicho beneficio lo excluye precisamente del mismo, pues como inicialmente se anotó, solo resultan beneficiarios de tal prestación quienes con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 ostentaran una vinculación territorial o se encontraran inmersos dentro del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso de la actora no se satisfacen por virtud de su vinculación posterior a la fecha en mención, lo que impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A” administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 30 de julio de 2010, dentro del proceso instaurado por el docente María del Carmen Morales Otero contra la Caja Nacional de Previsión Social.
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.
[2] Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro.
[3] Artículos 3° y 4°.
[4] Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.
Publicado Por: julio 14, 2015