25000-23-25-000-2009-00114-01(1635-09) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

CONCILIACION PREJUDICIAL – Acreditación del requisito durante el trámite del recurso de apelación del auto de rechazo de la demanda. Procedencia

 

Así las cosas, descendiendo al caso concreto estima la Sala que, de acuerdo con una interpretación teleológica del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, nada impide que en este momento, en el que se tramita el recurso de apelación contra el auto que rechazó la presente demanda, se tenga por acreditado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con la constancia de 17 de noviembre de 2011 allegada por la parte demandante al proceso, más aún si, se tiene en cuenta que a esa fecha no se encontraba en firme la actuación procesal que impuso el rechazo de la demanda.

 

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 13

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION “B”

 

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE 

 

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011).

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2009-00114-01(1635-09)

 

Actor: ORFILIA RODRIGUEZ ORTIZ

 

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, CLUB MILITAR 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 28 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se rechazó la demanda formulada por la señora ORFILIA RODRÍGUEZ ORTIZ contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Club Militar.

 

ANTECEDENTES

 

 

La señora Orfilia Rodríguez Ortiz, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y por intermedio de apoderado, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 1399 de 14 de noviembre de 2008, mediante la cual el Director General del Club Militar declaró insubsistente su nombramiento como Jefe de Oficina Asesora, código 1045, grado 07, de la Oficina Asesora de Planeación.

 

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro al mismo cargo que venía desempeñando, esto es, el de Jefe de la Oficina Asesora Planeación, código 1045, grado 07; solicitó adicionalmente el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas desde el momento del retiro hasta cuando se haga efectivo el reintegro.

 

LA PROVIDENCIA APELADA

 

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto de 28 de mayo de 2009 rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Orfilia Rodríguez Ortiz en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Club Militar, con los siguientes argumentos (fls. 64 a 66):

 

Sostuvo que a partir de la vigencia de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho requiere de un nuevo presupuesto de procedibilidad, esto es, la conciliación extrajudicial. En efecto, señaló que el artículo 13 de la citada ley exige, que cuando los asuntos que se pretendan controvertir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sean conciliables, será requisito para su procedibilidad adelantar previamente la conciliación extrajudicial.

 

Argumentó que como la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue interpuesta el 26 de marzo de 2009, esto es, en vigencia de la Ley 1285 de 2009, la parte actora debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, dado el contenido económico que entrañan las pretensiones de la demanda.

 

Así las cosas, concluyó que se debe rechazar la presente demanda toda vez que, dentro del material probatorio allegado al expediente no existe constancia de la celebración de audiencia de conciliación extrajudicial, exigida por la Ley 1285 de 2009.

 

EL RECURSO DE APELACION

 

Solicita la parte actora que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la demanda con los siguientes argumentos (fls. 67 a 68):

 

Manifestó que la conciliación, como mecanismo alternativo para la solución de conflictos, fue concebido únicamente para conciliar controversias que versan sobre  derechos inciertos y discutibles, y no para los ciertos e indiscutibles.

 

Sostuvo que, aún cuando las pretensiones de nulidad y de restablecimiento del derecho son acumulables dentro de un mismo proceso no es posible perder de vista, que el restablecimiento del derecho, dentro de una acción contenciosa, depende directamente de la prosperidad de la nulidad deprecada, esto es, de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.

 

Argumentó que los conciliadores no están facultados para definir la legalidad de un acto administrativo toda vez que, esa función recae única y exclusivamente sobre los jueces y magistrados que integran la Rama Judicial del Poder Público.

 

Así las cosas, concluye que en el presente caso no es posible exigir el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial cuando lo que se demanda es la legalidad de un acto administrativo, esto es la Resolución No. 1399 de 14 de noviembre de 2008, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la actora como Jefe de la Oficina Asesora de Planeación, código 1045, grado 07, del Club Militar.

 

CONSIDERACIONES

 

Problema jurídico

 

El asunto que se discute se contrae a establecer, si el hecho de que la señora Orfilia Rodríguez Ortiz con posterioridad a la formulación de la presente demanda, y estando en trámite el recurso de apelación contra el auto que dispuso el rechazo de la misma, hubiera allegado constancia de haber adelantado trámite de conciliación prejudicial, da por satisfecho el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009.

 

Del caso concreto

 

 

Advierte la Sala que la señora Orfilia Rodriguez Ortiz solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, declarar la nulidad de la Resolución No. 1399 de 14 de noviembre de 2008, mediante la cual el Director General del Club Militar declaró insubsistente su nombramiento como Jefe de Oficina Asesora, código 1045, grado 07, de la Oficina de Planeación de la citada entidad.

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 28 de mayo de 2009, dispuso la inadmisión de la demanda y su correspondiente archivo definitivo argumentando para ello, que la parte demandante no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 (fls. 64 a 66).

 

Contra la anterior decisión, la parte demandante, formuló recurso de apelación, en cuyo trámite allegó constancia suscrita por la Procuraduría 136 Judicial II Administrativa, según la cual la señora Orfilia Rodríguez Ortiz había solicitado audiencia de conciliación, la cual fracasó el 17 de diciembre de 2011, por inasistencia de la parte convocada, esto es, de la Nación, Ministerio de Defensa, Club Militar (fl. 80).

 

Sobre este particular estima la Sala, que si bien una lectura literal del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, en principio, supone que el momento para acreditar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, es concomitante a la interposición de la demanda, esta Sección, en aras de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ha considerado que la parte demandante puede acreditar el cumplimiento del referido requisito de procedibilidad incluso antes de la ejecutoria de la providencia que defina sobre la admisión de la respectiva acción contencioso administrativa.

 

En efecto, el hecho de impedirle a una persona el acceso a la administración de justicia por haber acreditado el requisito de la conciliación extrajudicial, antes de la ejecutoria del auto admisorio de la demandada, esto es con posterioridad a la presentación de la demanda, no sólo supone una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia, sino también del mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial frente al material toda vez que, sólo en el momento en que se encuentra ejecutoriada dicha providencia, se entiende integrado plenamente el contradictorio que ha planteado la parte accionante.

 

En este punto, resulta pertinente recordar que la figura de la conciliación extrajudicial, en materia contencioso administrativa, tiene como único fin precaver los conflictos que eventualmente puedan surgir entre los particulares y la administración, razón por la cual, no estando ejecutoriado el auto admisorio de la demanda, debe decirse, no ha surgido a la vida jurídica el debate procesal, en estricto sentido, por lo que incluso en ese momento resulta oportuno que la parte demandante pueda acreditar el cumplimiento del referido requisito de procedibilidad.

 

Al respecto, esta Sección en sentencia de 28 de enero de 2010, sostuvo1:

 

“En el presente caso, encuentra la Sala que si bien la diligencia de conciliación no fue iniciada con anterioridad a la interposición de la demanda, el requerimiento fue subsanado cuando la providencia que determinó el rechazo de la demanda no estaba materialmente ejecutoriada. En efecto, la parte interesada apeló la decisión, y el recurso fue concedido por el a quo en el efecto suspensivo (fl. 104). Así las cosas, el requisito fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial, por lo que es posible continuar el proceso por haber fallido el intento conciliatorio.

 

En ese orden de ideas, impedir al demandante acceder al aparato jurisdiccional por la inexistencia de un requisito que actualmente se encuentra acreditado, no cumple con el mandato superior de la prevalencia del derecho sustancial frente al material2, que no es otra cosa que la adecuación e interpretación de la norma procesal con miras a la efectividad de los derechos sustanciales de los administrados. Jurisprudencialmente se ha indicado que tal interpretación debe efectuarse “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”3.

En igual sentido manifestó la Corte Constitucional mediante la sentencia C-664 de 2000, que: “El principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido, esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los derechos de las personas.” (Resalta la Sala).

La Sala hace especial claridad en que no se trata de avalar el desconocimiento de una norma como excusa para la protección de un derecho, por el contrario, en el sub lite no se desconoce la necesidad de la conciliación en el caso planteado, pero ante el cumplimiento del requisito, se habilita a la parte actora para continuar el proceso a fin de enervar los efectos del acto adverso a sus intereses, a su paso que lo contrario, implica que el administrado asuma las consecuencias de su negligencia y pierda la oportunidad de acudir al juez de lo Contencioso Administrativo”4

 

La anterior tesis fue reiterada por el Despacho que sustancia la presente causa, mediante sentencia de 3 de mayo de 2010, en sede de tutela, al amparar el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio constitucional de la primacía del derecho sustancial de un grupo de ciudadanos, que figuraban como demandantes dentro de una acción de reparación directa quienes, en esa oportunidad, acreditaron el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, con posterioridad a la presentación de la referida acción contenciosa.

 

Para mayor ilustración se transcriben apartes de la citada providencia:

 

“Ahora bien, el Juez no puede pasar por alto que si bien se cumplió tardíamente con la solicitud de conciliación ante la Procuraduría, la cual en últimas resultó fallida, este requisito se cumplió previo a dictarse el auto que rechazó la demanda y que una vez aportados tales documentos debieron tenerse en cuenta por el Juez de segunda instancia al considerar el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, pues ya era de su conocimiento que se había adelantado dicho presupuesto y así pudo darse trámite a la demanda.

 

Se debe entonces poner de presente que el requisito procesal de conciliación estaba subsanado y que podía haberse tenido en cuenta por el juez natural del proceso de segunda instancia, permitiéndose a la parte actora acceder a la justicia, tramitando la demanda y dando inició al proceso de reparación directa, por la muerte  de sus familiares presuntamente ocasionada por miembros de la fuerza pública.

 

Respecto a la posibilidad de entenderse el requisito de la conciliación, como subsanado se tiene que en el caso bajo estudio, la providencia que rechazó la demanda se dicto el 19 de marzo de 2009; este auto fue recurrido lo que permite afirmar que esta decisión no se encontraba en firme,  dado que el recurso se  concedió en el recurso suspensivo. Así las cosas era procedente que el Juez de Segunda instancia examinara los documentos que se aportaron con la apelación, en los cuales se encontraba la solicitud de conciliación ante la Procuraduría Judicial 53 de Yopal, lo lleva a considerar esta instancia podía haberse tenido como cumplido el requisito procedimental de la conciliación y entendiéndose  que el requisito fue subsanado antes de finalizar la actuación judicial. (..).”.

 

 

Así las cosas, descendiendo al caso concreto estima la Sala que, de acuerdo con una interpretación teleológica del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, nada impide que en este momento, en el que se tramita el recurso de apelación contra el auto que rechazó la presente demanda, se tenga por acreditado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, de conformidad con la constancia de 17 de noviembre de 2011 allegada por la parte demandante al proceso, más aún si, se tiene en cuenta que a esa fecha no se encontraba en firme la actuación procesal que impuso el rechazo de la demanda (fl. 80).

 

Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, considera la Sala que la señora Orfilia Rodriguez Ortiz acreditó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial al haber allegado al presente proceso constancia  de 17 de noviembre de 2011, suscrita por la Procuraduría 136 Judicial II Administrativa, la cual da cuenta de su solicitud de conciliación extrajudicial, la cual fracasó por inasistencia de la parte convocada, en la fecha antes señalada.

 

Bajo estos supuestos, la Sala revocará el auto de 28 de mayo de 2009, mediante el cual “no se admite” la presente demanda para, en su lugar, disponer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, previa verificación de los restantes presupuestos exigidos por el C.C.A. decida sobre su admisión.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,

RESUELVE:

 

 

REVÓCASE el auto de 28 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Orfilia Rodriguez Ortiz contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Club Militar, en su lugar,

 

REMÍTASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que previa verificación de los restantes presupuestos exigidos por el C.C.A. decida sobre la admisión de la presente demanda.

 

Cópiese, Notifíquese, Devuélvase al Tribunal de Origen y Cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

 

 

 

 

GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Rad. 2009 01244 00. M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. También puede verse la sentencia de 3 de mayo de 2010. Rad. 2010-00395-00. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

2 Artículo 228 de la Constitución Política: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” .

3 Corte Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, 28 de enero de 2010. Radicación no. 11001 03 15 000 2009 01244 00.