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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011)
Radicación número: 25000-23-15-000-2011-02008-01(AC)
Actor: LUZ MIRYAM GARCIA GARCIA
Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL
Referencia: ACCION DE TUTELA
Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandada contra la providencia de 12 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual tuteló los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la actora.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de tutela la señora Luz Miryam García García solicita la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, subsistencia en condiciones dignas, estabilización, igualdad y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ACCIÓN SOCIAL.
OBJETO DE LA TUTELA
Solicita la parte actora se ordene a la entidad demandada lo siguiente:
“Se me amparen los derechos fundamentales de protección del MÍNIMO VITAL, SUBSISTENCIA EN CONDICIONES DIGNAS, ESTABILIZACIÓN, IGUALDAD , SEGURIDAD SOCIAL - RECONOCIMIENTO Y PAGO DE AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA DESDE LA FECHA DE SOLICITUD VERBAL INICIAL y reiteración del 18/07/2011 y PRORROGA Y PAGO DE LA MISMA ININTERRUMPIDAMENTE CADA TRES MESES HASTA QUE OBTENGA MI PROPIO AUTOSOSTENIMIENTO, en mi condición de VÍCTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO, DE LA VIOLENCIA Y DE VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS, CIVILES Y POLÍTICOS EN VOSTA QUE NO SE DOSPONE DE OTRO MEDIO DE DEFENSA DE DERECHOS IDÓNEO Y EFICAZ – BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD- Artículo 23 C.N. y conexos y demás derecho fundamentales que el Despacho considere violados de la Constitución Política de Colombia.
Como consecuencia de lo anterior,
1°. Se ordene a la accionada bajo especificaciones de tiempo y modo específicos y concretos de cumplimiento; que en el término perentorio e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de la presente providencia, se efectúe el reconocimiento y entrega efectiva – pago de la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho la actora desde la fecha de si primera solicitud de manera verbal y reiteración 18/07/2011; destinada para: a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado , y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales según lo establecido en la ley) y prórroga y pago de la misma ininterrumpidamente cada tres meses hasta que me sean solucionadas de forma favorable, eficaz y oportuna unas condiciones mínimas de auto sostenimiento que me permitan lograr una estabilidad social y económica.
2° Se ordene a la accionada que hasta tanto se consolide la atención integral para la actora, Acción Social deberá garantizarme la entrega de ayuda humanitaria de emergencia en forma ininterrumpida, sin que cese en ningún momento hasta que la actora esté en condiciones de auto sostenimiento, especificando que aunque eventualmente se le haya hecho entrega de algunos componentes de la atención integral de la población desplazada en años anteriores y actual, no le impide a éste reclamar nuevamente dichos beneficios con posterioridad al reconocimiento de los mismos porque no ha superado su situación de vulnerabilidad evidente y manifiesta en que se encuentra.
3° Comedidamente solicito, se requiera al representante legal de: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL- ACCIÓN SOCIAL- SUBDIRECTOR DE ATENCIÓN DE VÍCTIMAS DE LA AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y/O A QUIEN CORRESPONDA, para que formalice explicaciones sobre la NO resolución de fondo y a tiempo de mi solicitud de ayuda humanitaria de emergencia solicitada y reiteración 18/07/2011, evidenciando con sus actuaciones omisivas violaciones de mis derecho fundamentales de la vida en condiciones dignas, estabilización, igualdad, seguridad social, establecidos en nuestra Constitución Política y en el Bloque de Constitucionalidad.
(…) ” (fl. 1 y 2)
Fundamenta su petición en los siguientes hechos:
La señora Luz Miryam García García es desplazada por la violencia y se encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada RUPD, en el turno de ayuda humanitaria 3C-188926 desde noviembre de 2009, con reiteración de julio de 2011.
La actora es madre cabeza de hogar con 4 hijos, 2 de ellos menores de 11 y 14 años, condición que le impide conseguir trabajo pues debe dedicarse al cuidado de sus hijos.
La Corte Constitucional mediante la sentencia T-278 de 2007, se refirió a la prórroga de la ayuda humanitaria, orientando a los jueces de la república para que sus providencias se ajusten a derecho. No obstante, Acción Social no la tuvo en cuenta para dar respuesta de fondo.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional expuso que en ningún momento ha vulnerado o puesto en peligro los derechos fundamentales de la actora.
Verificada la información en relación con la demandante, encontró que se encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada RUPD, con sus 4 hijos. Se le hizo entrega de ayuda humanitaria y prórrogas de la misma.
Actualmente presenta el turno 3C-343077 generado el 19 de julio de 2011, se encuentra pendiente de giro, en atención a lo establecido en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 y lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-496 de 2007, que protegió de esta forma el derecho a la igualdad, atendiendo el esquema de turnos para la entrega de la atención humanitaria, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la Entidad y el resultado arrojado por el proceso de caracterización SAPD.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la providencia impugnada tuteló los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la señora Luz Miryam García García. Para el efecto, ordenó a Acción Social verificar las condiciones necesarias para otorgar la prórroga de la ayuda humanitaria y garantizar los servicios de salud, alimentación y educación, una vez verificada la falta de autosostenimiento y el estado de vulnerabilidad, respetando los turnos que haya asignado, pero en un término que no exceda los 15 días.
Para adoptar tal decisión, precisó en primer lugar que de acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, las personas víctimas del desplazamiento forzado se ven expuestas a la continua vulneración de sus derechos fundamentales, motivo por el cual se encuentran en una condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad.
En relación con la temporalidad de la atención humanitaria, señaló que de acuerdo con los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el término de la atención humanitaria de emergencia previsto por la Ley 387 de 1997, será prorrogable hasta cuando el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.
Para el otorgamiento de la ayuda, es preciso que la autoridad respete los turnos asignados a las personas en situación de desplazamiento, en aras del derecho a la igualdad.
No obstante en el caso particular, la respuesta dada por Acción Social señala que la entrega de la ayuda se hará entre los meses de febrero a abril de 2013, situación que no es consecuente con las directrices de la Corte Constitucional ni con las funciones de Acción Social, pues los componentes de la ayuda humanitaria deben ser entregados cada 3 meses.
LA IMPUGNACIÓN
Inconforme con la decisión anterior, la demandada la impugnó argumentando que la orden impartida por el Tribunal Administrativo desconoce el derecho a la igualdad para la atención de la población desplazada, tantas veces reiterada por la Corte Constitucional.
CONSIDERACIONES
El presente asunto se contrae a establecer si la Entidad demandada está vulnerando los derechos a la vida digna, mínimo vital e igualdad, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:
La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Ley 387 de 1997 define al desplazado como “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público”.Tal calidad se adquiere previo el cumplimiento de ciertos requisitos y declaración por parte del Ministerio del Interior o de la Entidad que Delegue (Decreto 2659 de 2000).
El Estado, en consecuencia, tiene la obligación de garantizar el bienestar de los asociados, de brindar a la población desplazada las condiciones mínimas para procurar su digna subsistencia, y de dar las soluciones definitivas a su situación. Por lo tanto, las personas desplazadas no pueden ser abandonadas o dejadas a la deriva, debiéndose desplegar todos los mecanismos que permitan que la ayuda humanitaria se brinde y que su reinserción a la vida social sea efectiva así como el cubrimiento integral de su salud.
Al respecto, la Corte ha manifestado que:
“La atención a los desplazados debe ser integral, esto es, debe consistir en un conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y materialmente las personas en situación de desplazamiento y, más allá, se produzca el restablecimiento de las mismas, en consonancia con el ordenamiento constitucional y los Principios Rectores. En efecto, de conformidad con el segundo párrafo del Principio Rector No. 29 las autoridades tienen la obligación de hacer lo necesario ‘para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que [los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos’. Esta disposición consagra entonces el derecho a la reparación”[1].
Así, la Ley 387 de 1997, es clara al precisar que es responsabilidad del Estado formular las políticas tendientes a prevenir el desplazamiento forzado, su atención, protección y la consolidación y estabilización económica de la población desplazada mediante la adopción de soluciones definitivas a su situación.
Los objetivos de dichas políticas, son entre otros aspectos, la adopción y el diseño de medidas que garanticen el acceso de los desplazados a planes, programas y proyectos de desarrollo urbano y rural con la inclusión de los medios necesarios para crear las formas propias de subsistencia de manera tal que se logre su reincorporación a la vida social, laboral y cultural, poniendo de presente que tienen especial atención las mujeres, los niños, las viudas, las mujeres cabeza de familia y los huérfanos.
La ley en mención fue reglamentada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2569 de 2000, el cual previó el procedimiento a seguir por la población desplazada para lograr la protección del Estado.
La persona que se considere desplazada debe declarar su condición ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales o cualquier despacho judicial, asimismo, dicha inscripción debe ser remitida a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la Ofician que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal para la inclusión en el programa de beneficios. (Artículo 2°, Decreto 2569 de 2000 en concordancia con el artículo 32 de la Ley 387 de 1997).
Establece la normativa el Registro Único de Población Desplazada que tiene como finalidades mantener la información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a los desplazados por la violencia y está a cargo de la Red de Solidaridad Social hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Una vez se efectúa la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada – RUPD -, la persona que solicita el reconocimiento de la condición de desplazado por le solo hecho de haber realizado la declaración y con el lleno de los requisitos de ley, de acuerdo con las disponibilidad presupuestal, tendrá derecho a acceder a los beneficios establecidos en la Ley 387 de 1997, que según el artículo 15, se denomina Atención Humanitaria de Emergencia.
Según el artículo 20 del Decreto 2569 de 2000, la Atención Humanitaria de Emergencia, incluye la ejecución de las acciones inmediatas tendientes a ayudar, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. La ayuda de emergencia es posible por espacio de tres meses los cuales son prorrogables atendiendo criterios de vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad, igualdad y disponibilidad presupuestal.[2]
En ese orden, encuentra la Sala que las personas desplazadas deben ser asistidas para conseguir la ayuda humanitaria por parte del Estado, claro está, con la colaboración del mismo desplazado, quien debe acudir ante las diferentes entidades encargadas a solicitar la respectiva ayuda.
Del caso concreto
En el presente asunto la actora considera que en virtud de la sentencia C-278 de 17 de abril de 2007, proferida por la Corte Constitucional, las entidades demandadas están en la obligación de suministrarle la ayuda humanitaria permanente que le permita sobrevivir hasta tanto asuma su autosostenimiento y el de su familia.
Manifiesta que requiere de la ayuda en forma oportuna y permanente, pues no ha podido superar el estado de vulnerabilidad y necesidad.
Revisados los informes que obran en el expediente por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la Sala encuentra acreditado lo siguiente:
La señora Luz Miryam García García y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Población Desplazada desde el 16 de noviembre de 2004.
Como consecuencia de dicha inscripción ha sido beneficiaria de la Atención Humanitaria de Emergencia. En efecto, a folio 22 del expediente se manifestó lo siguiente:
“
| ID ENTREGA | FECHA ENTREGA | DOCUMENTO | BENEFICIARIO | COMPONENTE | ASISITENCIA | ENTIDAD | CANTIDAD | VALOR |
| 1385984 | 20/12/2007 | 63370170 | LUZ MYRIAM GARCIA GACIA | ANTENCION INTEGRAL | ASISTENCIA ALIMENTARIA ALOJAMIENTO Y KIT | ACCION SOCIAL- CHF | 3 | $1’155.000,00 |
Igualmente en el presente caso se verifico que el núcleo familiar del accionante reporta la siguiente entrega de Prórrogas de las ayudas humanitarias de emergencia, la últimade ellas recibida mediante giro por valor de ($975.000) cobrado el 28 de febrero de 2011 tal como se aprecia en el siguiente cuadro:
| ID BENEFICIARIO | NOMBRE BENEFICIARIO | FECHA DE PAGO | VALOR | ARCHIVO |
| 63370170 | LUZ MIRYAM ASD GARCIA GARCIA | 03/12/2009 | $975.000,00 | INFORME PROCESO 98541119 |
| 63370170 | LUZ MIRYAM ASD GARCIA GARCIA | 07/04/2010 | $975.000,00 | INFORME PROCESO 98680308 |
| 63370170 | GARCIA GARCIA LUZ MIRYAM | 26/08/2008 | $975.000,00 | ACTUALIZACION OIM27/03/2009 |
| 63370170 | LUZ MIRYAM ASD GARCIA GARCIA | 20/12/2007 | $1.155.000,00 | M-CHF---CORTE PAGOS CHF 10-7-2008 OIM 30-06-2008 |
| 63370170 | LUZ MIRYAM ASD GARCIA GARCIA | 16/04/2009 | $220.000,00 | INFORME PROCESO 96080401 |
| 63370170 | LUZ MIRYAM ASD GARCIA GARCIA | 28/02/2011 | $975.000,00 | INFORME PROCESO 21340215 |
| 63370170 | LUZ MIRYAM GARCIA GARCIA | 23/04/2009 | $430.000,00 | ACTUALIZACION Bonos Colsubsidio – Olimpica |
Lo anterior demuestra que LUZ MYRIAM GARCIA GARCIA y su núcleo familiar han sido beneficiarios con ayudas humanitarias dirigidas a garantizar sus derechos fundamentales y ayudar al sostenimiento de su núcleo familiar sin embargo, tal como lo advierte la Corte Constitucional, “el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse” también es cierto que las personas “NO PUEDEN ESPERAR VIVIR INDEFINIDAMENTE DE DICHA AYUDA”.
Sin embargo y con ocasión al presente trámite LUZ MYRIAM GARCIA GARCIA Identificado(a) con Documento No. 63370170, presenta el turno 3C-34340077 generado el 19/07/11, pendiente de giro, lo anterior atendiendo lo establecido en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 y lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia T-496 de 2007, protegiendo de esta forma el derecho a la igualdad y por medio de las cuales se establece el esquema de turnos para la entrega de atención humanitaria, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la Entidad y el resultado arrojado por el proceso de caracterización SAPD ”.
Ahora bien, Acción Social informó al contestar la petición presentada por la actora para la prórroga de la ayuda humanitaria, lo siguiente:
“El aras de suministrar información concreta acerca de la fecha probable en la cual según la relación del turno asignado y la cantidad de turnos evacuados diariamente por la entidad para la entrega de la Ayuda Humanitaria, en su caso concreto la fecha probable de entrega es entre FEB-ABR 2013.”(Fl.29)
En ese orden no cabe duda de que la entidad demandada ha obrado conforme a los lineamientos trazados por las normas aplicables a la situación de los desplazados, ha proporcionado la ayuda necesaria a la señora García García y las personas a su cargo, pues le hizo entrega de ayudas humanitarias desde su inscripción en el RUPD.
Debe precisar la Sala que la asistencia humanitaria de emergencia y las prórrogas de la misma, no constituyen trámites automáticos, salarios o pagos mensuales y de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia T-496 de 2007, el derecho a la igualdad se protege mediante la asignación de los turnos para la entrega de las respectivas atenciones, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la entidad y el proceso de caracterización.
Los turnos deben ser respetados pues los mismos se otorgan con fundamento en el concepto del enfoque diferencial que propende porque las prórrogas de ayuda humanitaria lleguen a los núcleos familiares que presentan mayor grado de vulnerabilidad.
Ahora bien, la Sala se referirá en último término a la ayuda humanitaria de emergencia permanente, con fundamento en la sentencia C-278 de 2007 de la Corte Constitucional, con la cual la actora pretende beneficiarse, dadas las condiciones especiales como madre cabeza de hogar.
La Corte estudió la constitucionalidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, en relación con la ayuda humanitaria de emergencia y el tiempo de su duración y prórroga. Según la norma, a dicha ayuda se tiene derecho por espacio de tres meses prorrogables por otros tres meses de manera excepcional.
No obstante, la Corte Constitucional consideró que la prórroga debe entenderse de manera más laxa y hasta tanto el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento. Expuso la Corte:
“La Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social. Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima. En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.”[3] [Resaltado de la Sala]
Consideró dicha Corporación en el fallo citado que el término consagrado por la norma para la ayuda humanitaria de emergencia y su respectiva prórroga eran insuficientes, pero no dejó consignado que debía darse en forma permanente, por el contrario, aquella debe prolongarse hasta tanto el afectado esté en condiciones de generar su propio sostenimiento.
La actora ya ha sido beneficiaria de la ayuda humanitaria de emergencia y actualmente se encuentra en el turno 3C-343077, generado a partir del 19 de julio de 2011, es decir está pendiente de pago, el cual se hace conforme a la disponibilidad presupuestal y al orden cronológico del turno asignado.
Por las razones que anteceden, la Sala REVOCARÁ la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que tuteló los derechos a la vida digna y mínimo vital la señora Luz Myriam García García.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
REVÓCASE la providencia impugnada proferida el 12 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida por la señora Luz Miryam García García, contra la Agencia Presidencial Para La Acción Social y la Cooperación Internacional. En su lugar, se dispone:
Niégase la acción de tutela.
Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1]Corte Constitucional. Sentencia T-602 de 2003.
[2]Artículo 15 Ley 387 de 1997.
[3] Sentencia C-278 de 2007. MP Nilson Pinilla Pinilla.
Publicado Por: julio 14, 2015