13001-23-31-000-1993-09100-01(21695) Sección 3 2008 [Consejo de Estado]

ASEGURADORA - Legitimación. Subrogación / SUBROGACION - Aseguradora. Legitimación

 

De acuerdo con las pruebas citadas, se debe especificar que Seguros Colpatria S.A., se encuentra legitimado para solicitar el pago de la indemnización reclamada. Efectivamente, entre esta compañía y la empresa Tapón Corona de Colombia S.A., se había suscrito la póliza automática de seguro de transporte de mercancías Nº 5073, de siete de octubre de 1987, que cubrió la importación de plastisol, entre la ciudad de Barcelona, España, y Palmira, Valle, como lo especificó el certificado respectivo de 30 de mayo de 1991. Así mismo, la demandante pagó, el 16 de agosto de 1991, la suma de de $17’602.285,oo, por la pérdida de la mercancía, en el Terminal Marítimo de Cartagena, y se subrogó, en los derechos de la empresa afectada contra el responsable del siniestro, de conformidad con el artículo 1096 del Código de Comercio.

 

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ALMACENAJE DE MERCANCIAS - Título de imputación / BODEGAJE DE MERCANCIAS - Título de imputación / ALMACENAJE DE MERCANCIAS - Título de imputación / BODEGAJE OFICIAL DE MERCANCIAS IMPORTADAS - Régimen de responsabilidad extracontractual

 

Queda claro que, el daño de la mercancía por el que se demanda, se presentó durante el procedimiento de nacionalización de la misma, entre el 18 de mayo de 1991 y el dos de julio siguiente, época en la cual la Empresa Puertos de Colombia, estaba a cargo del servicio de bodegaje de bienes, en el Terminal Marítimo de Cartagena. Conteste con lo anterior, la demandada prestaba, al momento de la avería de la mercancía, un servicio de naturaleza oficial, como era el bodegaje de mercancías importadas en proceso de legalización. La jurisprudencia de la Corporación ha señalado que, la eventual responsabilidad del Estado en estos eventos, es de naturaleza extracontractual, a diferencia de lo afirmado por el tribunal en la providencia consultada. La aclaración anterior resulta necesaria, toda vez que el a quo, fundamentó su decisión en la figura del depósito necesario, que, como se observa, fue desechada por la jurisprudencia dadas las dificultades que implicaba poder determinar la naturaleza de responsabilidad estatal, cuando se trata de situaciones relacionadas con el bodegaje oficial, y, por lo mismo, en cuanto a la acción a ejercer en caso de un evento indemnizatorio. En la presente ocasión la Sala reitera que se trata de un asunto de naturaleza extracontractual y por tal razón la acción idónea es la de reparación directa. Además, se ha considerado que, cuando se trata de bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización, el título de imputación aplicable es objetivo, con la salvedad de que, si la misma se encuentra en situación de abandono, se rige por el de falla del servicio. En cuanto al primer título, inicialmente, porque así lo establecía el artículo 55 de la ley 79 de 1931, modificado por el artículo segundo del decreto ley 630 de 1942 (derogado por el artículo 336 del decreto 2666 de 1984), y, después, por vía jurisprudencial; en la citada sentencia del 15 de marzo de 2001. Se concluye, entonces, que la pérdida de 26 tambores de plastisol, ocurrida el 24 de mayo de 1991, en el Terminal Marítimo de Cartagena por un valor de $17’602.285,oo, importado por la empresa Tapón Corona de Colombia S.A., es imputable a la Empresa Puertos de Colombia, quien estaba a cargo del bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización en ese puerto, lo que hace responsable a la entidad demandada, toda vez que no se acreditó causa extraña que la exonerara.  Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 10 de noviembre de 1989, expediente S-011; de 22 de septiembre de 1978 expediente 1924; sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente: 12.231, actor: Seguros Fénix S.A; sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente: 13.632, actor: Seguros Fénix S.A; sentencia del 14 de julio de 1988, expediente: 4159; sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente 12.231; sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente 13.632

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

                                          

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

 

Bogotá, D. C, veinte (20) de febrero de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 13001-23-31-000-1993-09100-01(21695)

 

Actor: SEGUROS COLPATRIA S.A.

 

Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA

 

 

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA

 

 

 

En virtud de acta de prelación número 40, aprobada el nueve de diciembre de 2004, resuelve la Sala el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 22 de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal de Descongestión con sede en Barranquilla, en la que se decidió:

 

“Primero. Declárase patrimonialmente responsable a la Empresa Puertos de Colombia - Colpuertos, hoy “FONCOLPUERTOS” de los perjuicios irrogados a la parte demandante con ocasión de la pérdida o deterioro de la mercancía.

 

“Segundo. Como consecuencia del anterior pronunciamiento condénase a la parte demandada a pagar por concepto del valor de la pérdida de la mercancía la suma de $82.177.186,55. Desde la ejecutoria de la sentencia las sumas reconocidas causarán los intereses que establece el artículo 177 del C.C.A.” (folio 161).

 

 

1. Antecedentes:

 

1. Mediante demanda presentada el 16 de abril de 1993, Seguros Colpatria S.A., solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Cartagena, por la pérdida de 26 tambores de Plastisol, en hechos ocurridos el 24 de mayo de 1991, en el puerto citado y, como consecuencia de tal declaración, se pagara la suma de $17.602.285.oo.

 

En respaldo de sus pretensiones, el demandante narró que la sociedad Tapón Corona de Colombia, importó desde Barcelona, España, 17 paletas de plastisol que contenían 68 tambores del mismo, y que es un recubrimiento interno plástico, para hacer el cierre hermético de ciertos empaques para aplicación alimentaria. La mercancía fue descargada en el puerto, y en la fecha citada, al momento de hacerlo, la plataforma fue mal cargada, pues los tambores fueron puestos de un solo lado, por lo que el tractor que la llevaba al tomar una curva se volcó y éstos cayeron al piso, estallaron y se perdió la totalidad del producto. En total se inutilizaron 26 tambores de plastisol, diez de la referencia S-54, cuatro de la referencia M-3 y 12 de la referencia B-1. La empresa afectada presentó formal reclamo ante la demandada el 26 de junio de 1991.

 

La sociedad era titular de la póliza automática de transporte de mercancía y del certificado respectivo de Seguros Colpatria S.A., que amparaba el valor total del despacho de plastisol en el trayecto Barcelona - Palmira. El 28 de agosto de 1991, la aseguradora canceló la suma de $17.602.285.oo, correspondiente al siniestro 15/91. La empresa afectada subrogó a la aseguradora, en los términos del artículo 1096 del Código de Comercio, para efectuar el recobro a terceros responsables.

 

2. La demanda fue admitida el 20 de mayo de 1993 y notificada en debida forma. La demandada no la contestó.

 

3. Terminada la etapa probatoria, iniciada mediante auto de primero de agosto de 1994, y fracasada la conciliación, se corrió traslado para alegar, las partes guardaron silencio.

 

1. Sentencia de primera instancia

 

El tribunal, en la sentencia, condenó a la demandada en los términos transcritos al inicio de esta providencia. El a quo declaró probados los hechos expuestos en la demanda, en lo que tiene que ver con la pérdida de la mercancía importada por la empresa afectada, la existencia del contrato de seguro de transporte de la misma y la subrogación del derecho a la indemnización en la aseguradora demandante. Consideró que se trataba de un caso de almacenaje de mercancías en bodegas oficiales, por lo que se debía aplicar, por analogía, el depósito necesario previsto en el artículo 2263 del Código Civil, toda vez que el deterioro de los bienes se produjo cuando se encontraba en las bodegas de las demandada, para los trámites de nacionalización.

 

III. Trámite en segunda instancia

 

1. La demandada, a través del Ministerio de Transporte, interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, el cual fue concedido el tres de septiembre de 2001. Sin embargo, mediante auto del 20 de marzo de 2002, se declaró desierto por falta de sustentación de la recurrente y se ordenó tramitar el grado jurisdiccional de consulta. En el traslado para presentar alegatos, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

 

1. Consideraciones

 

1. Se advierte, en primer lugar, que la Sala tiene competencia para conocer de este proceso, en atención al grado jurisdiccional de consulta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 184 de Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, debe surtirse cuando se declare responsable en primera instancia a una entidad pública y la condena exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales y además la sentencia no fuere apelada.

 

En este caso, al momento de presentación de la demanda, 16 de abril de 1993, el proceso tenía vocación de doble instancia, toda vez que se solicitó por concepto de daño emergente la suma de $17.602.285.oo y para ese año la cuantía requerida, para tal fin, era de $6.860.000, conforme a lo dispuesto en el decreto 597 de 1988. Así mismo, la sentencia de 22 de noviembre de 2000, determinó una condena de $82.177.186,55, superior a 300 salarios mínimos legales mensuales de ese año, equivalentes a $78.030.000.oo.

 

2. Corresponde a la Sala decidir el grado jurisdiccional de consulta, en el proceso de la referencia, contra la sentencia citada, proferida por el Tribunal de Descongestión con sede en Barranquilla, para lo cual se analizará el daño antijurídico y la posibilidad de imputarlo a la demandada en el caso concreto, a partir del material probatorio allegado al proceso. Sobre el hecho que se atribuye a la demandada, obran las siguientes pruebas:

 

Certificado de existencia y representación de Seguros Colpatria S.A., y de la sucursal Cali Corredores, expedido por la superintendencia Bancaria (folio 15).

 

Certificado de existencia y representación de la sociedad Tapón Corona de Colombia S.A., expedido por la cámara de comercio de Palmira, Valle (folios 16 a 19).

 

La póliza automática de seguro de transporte de mercancías N° 5073, del siete de octubre de 1987, de Seguros Colpatria en favor de Tapón Corona de Colombia, como asegurado y beneficiario (folio 65).

 

Certificado de seguro de transporte 124731, del 30 de mayo de 1991, correspondiente a la póliza anterior, expedido respecto de 18.309 kilogramos de plastisol, referencia S-54, M-3 y B-1, empacados en tambor metálico, en 68 bultos. Despachados por Vem de Tapas Metálicas S.A., por vía marítima desde Barcelona, España, a Cartagena, Colombia, y por vía terrestre desde ésta a los depósitos del asegurado en Palmira, “para reclamaciones por avería particular o saqueo” (folio 20).

 

Factura 821 del 10 de abril de 1991, del crédito documentario, 282411003128-4, expedido por VEM de Tapas Metálicas S.A., para Tapón Corona de Colombia S.A., de 18.309 kilos de plastisol, referencias S-54, M-3 y B-1, enviados por vía marítima del puerto de Barcelona, España, al de Cartagena, Colombia. Se adjuntó lista de contenido del 20 de marzo de 1991 (folios 21 y 22).

 

Conocimiento de embarque (Bill of landig) N° 2, del 29 de abril de 1991, de la Flota Mercante Grancolombiana, correspondiente a la misma cantidad de plastisol contenido en 17 paletas, con el cobro del respectivo flete (folios 23 y 24)

 

El 18 de mayo siguiente, la mercancía llegó al Terminal Marítimo de Cartagena, el dos de junio la empresa Coldanzas Ltda., en nombre de Tapón Corona de Colombia S.A., solicitó a la Empresa Puertos de Colombia certificación sobre la forma o el estado como entregó la mercancía (folio 25).

 

En comunicación del 30 de mayo de 1991, dirigida al gerente de indemnizaciones de Colpatria, el gerente general de Profesionales en Servicios Portuarios Ltda., encargado por la aseguradora del control portuario, informó del siniestro a la mercancía mencionada, así:

 

“La M/N Nueva Andalucía llegó al puerto de Cartagena procedente de Barcelona en Mayo 18/90 (sic) y solo hasta el 24 del mismo mes descargó la mercancía referenciada, la cual fue embarcada con la plataforma del Terminal Marítimo para ser trasladada y almacenada en el patio 10 de Puertos de Colombia cuando el operador de la plataforma transitaba entre el aproch y el patio realizó un maniobra muy rápida al doblar, ocasionando las pérdidas anotadas en el Acta de reconocimiento debidamente firmada por Proserpuertos y el sr. Armando Delgado funcionario de Tapas Corona, quien firmó sin inconvenientes” (folio 26).

 

En comunicación del seis de junio de 1991, el representante legal de Tapón Corona de Colombia, manifestó al director de operaciones de Colpuertos en Cartagena, lo siguiente:

 

“Bajo el número en referencia hemos importado de España, 17.000 kilos de Plastisol Ref: S-54, B-1 y M-3, los cuales sufrieron un accidente en el momento de transportarlos desde el sitio de desconteinerización hasta la bodega N° 10 que fue asignada para su almacenaje.

 

“Es importante anotar que el manejo de la carga dentro de las instalaciones del Terminal es de competencia exclusiva de Puertos de Colombia. El accidente se produjo por el mal cargue de la plataforma en que se transportaba la mercancía, pues fue estibada la mayor parte de la carga a un solo costado, motivo por el cual en el momento de tomar una curva, la carga se volteó y como consecuencia 22 (sic) de los 36 tambores que conformaban las 9 palets accidentados se estallaron perdiéndose la totalidad del producto.

 

(…)

 

“Una vez expuesta la magnitud de este siniestro: 26 tambores perdidos totalmente (10 de S-54, 4 de M-3 y 12 de B-1), queremos confirmar la responsabilidad de ustedes por este evento, y elevar nuestra más enérgica protesta por el manejo que se le dio a nuestra mercancía ingresada por ese puerto” (folios 28 y 29).

 

El dos de julio de 1991, en la declaración de importación de la mercancía, de la entonces Dirección General de Impuestos, N° 194247, el aforador, respecto del plastisol dejó la siguiente anotación:

 

“ Item 1 [ref. S-54]: Se fija una avería de 3.57% correspondiente a 250 kilos por 968.86 y se determina un faltante por derrame US$ 7.750.88 correspondiente a 2.000 kls liq.

 

“Item 2 [ref. M-3]: Se determina un faltante por derrame de US$ 3.875,44 correspondiente a 1.000 kls. liq.

 

“Item 3 [ref. B-1]: Se determina un faltante por derrame por US $10.232,90 correspondiente a a 2.500 kls. liq.

 

“Lo demás conforme” (folio 30) (original en mayúscula).

 

Se adjuntaron el reclamo de la empresa afectada a la demandante, del 16 de agosto de 1991 (folio 31), y el comprobante de pago, del 28 de agosto siguiente, de Seguros Colpatria a Tapón Corona de Colombia por la suma de 17’602.285,00, por “indemnización por caída de 26 tambores de 250 KGS contenido platisosl (sic)”, suscrito por el representante legal de la empresa (folio 32).

 

En la misma fecha se suscribió el recibo de la indemnización, del siniestro ocurrido el 24 de mayo anterior, por la suma anotada, en el que el representante legal de la empresa subrogó en la aseguradora “todos los derechos y acciones que me correspondan contra terceros responsables del siniestro” (folio 33).

 

3. De acuerdo con las pruebas citadas, se debe especificar que Seguros Colpatria S.A., se encuentra legitimado para solicitar el pago de la indemnización reclamada. Efectivamente, entre esta compañía y la empresa Tapón Corona de Colombia S.A., se había suscrito la póliza automática de seguro de transporte de mercancías Nº 5073, de siete de octubre de 1987, que cubrió la importación de plastisol, entre la ciudad de Barcelona, España, y Palmira, Valle, como lo especificó el certificado respectivo de 30 de mayo de 1991. Así mismo, la demandante pagó, el 16 de agosto de 1991, la suma de de $17’602.285,oo, por la pérdida de la mercancía, en el Terminal Marítimo de Cartagena, y se subrogó, en los derechos de la empresa afectada contra el responsable del siniestro, de conformidad con el artículo 1096[1] del Código de Comercio.

 

De la misma manera, se encuentra acreditado que la mercancía llegó a puerto el 18 de mayo de 1991, y fue descargada el 24 siguiente. En ese procedimiento, cuando era transportada a la bodega 10 del terminal, por inadecuado cargue de la plataforma, parte de la misma cayó, perdiéndose 26 tambores. De los daños quedó constancia en la Declaración de Importación, de la entonces Dirección General de Aduanas, en la que el aforador, con fecha del dos de julio de 1991, anotó la avería de 5.500 kilos de plastisol, en las tres referencias declaradas: S-54, M-3, B-1.

 

Queda claro que, el daño de la mercancía por el que se demanda, se presentó durante el procedimiento de nacionalización de la misma, entre el 18 de mayo de 1991 y el dos de julio siguiente, época en la cual la Empresa Puertos de Colombia, estaba a cargo del servicio de bodegaje de bienes, en el Terminal Marítimo de Cartagena. Sobre esa actividad de la demandada, la Sala estableció lo siguiente en sentencia del 15 de marzo de 2001:

 

“Respecto de la parte demandada, es preciso anotar que, a pesar de ser una empresa industrial y comercial de Estado, tal como lo establece el art. 1 del decreto 1174 de 1980, esta Corporación ha sostenido que, según el numeral 4 del art. 3 de tal decreto, las sumas que Colpuertos cobraba por la prestación de los servicios portuarios tenían el carácter de tasas, que de ello se deriva la naturaleza administrativa de tales servicios, y que, por lo tanto, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer sobre ellos[2].

 

“La ley 1ª de 1991 “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, dispuso, en su art. 33, la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia “Colpuertos”, lo cual deberá producirse en un término máximo de tres años contados a partir de la publicación de la ley. Según el art. 1°, inc. 3° “Tanto las entidades públicas, como las empresas privadas, pueden constituir sociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios, o muelles y para prestar todos los servicios portuarios, en los términos de esta ley.” Por su parte el art. 5°, num. 20 definió así a la sociedad portuaria:

 

“Sociedad portuaria. Son sociedades anónimas constituidas con capital privado, público, o mixto, cuyo objeto social será la inversión en construcción y mantenimiento de puertos, y su administración. Las sociedades portuarias podrán también prestar servicios de cargue y descargue, de almacenamiento en puertos, y otros servicios directamente relacionados con la actividad portuaria.” (Se subraya y destaca).

 

“En consecuencia, la referida ley 1ª de 1991 autorizó a las sociedades portuarias, públicas o privadas, para desarrollar funciones de dirección, administración y operación de los puertos marítimos, que de manera exclusiva y excluyente venía prestando la entidad estatal “Colpuertos”.

 

“Si bien el art. 47 de la ley precitada derogó, entre otras disposiciones, la ley 154 de 1959 y los decretos 1174 de 1980 y 2465 de 1981, el parágrafo transitorio de dicho art. prescribió:

 

“Las funciones desarrolladas por Puertos de Colombia de conformidad con los decretos 1174 de 1980 y 2465 de 1981, que por esta ley se derogan, continuarán prestándose en la forma allí prevista hasta tanto las sociedades portuarias contempladas en el artículo 34 asuman la dirección, administración y operación de dichos puertos.” (Se destaca).

 

 

“Lo anterior cobra relevancia, por cuanto el almacenaje de la mercancía de que trata el presente proceso, se produjo en las dependencias de COLPUERTOS (septiembre 27 de 1991), es decir, cuando esta empresa estatal todavía se encontraba en ejercicio de sus funciones.

 

“El decreto ley 1174 de 1980 reestructuró la Empresa Puertos de Colombia, creada por la ley 154 de 1959, al convertirla en empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. A ella se le asignó la dirección, administración, explotación, conservación y vigilancia de los terminales marítimos y fluviales, entre otros, el de Santa Marta (art. 1°).

 

“El art. 3° del referido decreto dispuso:

 

“Para el cumplimiento de sus objetivos la Empresa tendrá las siguientes funciones:

 

“1. Por intermedio de cada uno de sus terminales organizar y prestar servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga.

 

(...)

 

“4. Con aprobación del Gobierno Nacional, fijar las tarifas que deben cobrarse por los servicios portuarios y los demás que presten los terminales.”[3]

 

“Las funciones anteriores aparecen reiteradas en el decreto 2465 de 1981 “Por el cual se aprueban los estatutos de la Empresa Puertos de Colombia” (art. 5°).

 

“Por su parte el decreto ley 2666 de 1984, por el cual se expide la legislación de aduanas, establece como regla general que corresponde al Estado, por intermedio de la aduana, el almacenaje de mercancías que sean objeto de algún procedimiento de comercio exterior al prescribir en su art. 54 que “Corresponde a la aduana el almacenamiento, manejo y custodia de las mercancías que sean objeto de comercio exterior. Sin embargo, el director general podrá autorizar a los particulares la prestación de estos servicios...”

 

“A su vez, el art. 56 del referido decreto dispone:

 

“Obligaciones. Las personas autorizadas para almacenar mercancías bajo control de la aduana y los almacenistas de los depósitos oficiales, tendrán las siguientes obligaciones:

 

“1ª Recibir, almacenar y custodiar las mercancías que les sean entregadas;

 

“2ª Permitir al personal designado por la aduana las labores de inspección, reconocimiento y control;

 

“3ª Observar las medidas que el administrador de la aduana señale para asegurar el cumplimiento de las normas;

 

“4ª Dar aviso inmediato al administrador de la aduana del vencimiento del término de abandono y de la ocurrencia de la avería o extravío de las mercancías almacenadas;

 

“5ª Entregar las mercancías puestas bajo su custodia previa autorización escrita de la autoridad aduanera.”

 

 

“De conformidad con las anteriores disposiciones, vigentes para la época de los hechos, el almacenaje de mercancías depositadas en bodegas oficiales con fines de exportación o importación, no es una actividad comercial o lucrativa para el Estado fundamentada en una relación contractual de depósito con la persona interesada, sino que se trata de una actividad de naturaleza legal que tiene como fin verificar la legalidad de la exportación o importación y la liquidación y pago de los derechos fiscales correspondientes”[4].

 

Conteste con lo anterior, la demandada prestaba, al momento de la avería de la mercancía, un servicio de naturaleza oficial, como era el bodegaje de mercancías importadas en proceso de legalización. La jurisprudencia de la Corporación ha señalado que, la eventual responsabilidad del Estado en estos eventos, es de naturaleza extracontractual, a diferencia de lo afirmado por el tribunal en la providencia consultada; en sentencia del 14 de julio de 1988, la Sala aclaró:

“La norma transcrita [artículo segundo del decreto ley 630 de 1942] es clara en cuanto a la índole de esa responsabilidad y despeja las dudas suscitadas por algunos fallos de esta jurisdicción que la acercan a la responsabilidad contractual derivada de un contrato de depósito necesario; en un esfuerzo innecesario de privatización.

“El hecho de que para facilitar los trámites de exportación e importación la mercancía deba ingresar forzosamente a una bodega oficial o autorizada, no crea una relación contractual de depósito entre la entidad pública y la persona interesada en la misma, ni tampoco significa que la situación jurídica deba gobernarse por el derecho privado.

“Esa relación de derecho público de guarda o custodia temporal impuesta por la ley tiene fines diferentes a los que en el Código Civil justifican la existencia del depósito necesario. Mientras que el ingreso de la mercancía a la bodega oficial lo impone la ley como requisito para hacer posibles el control y los trámites propios de la importación o exportación de la misma y el cobro de los gravámenes correspondientes, el depósito necesario obedece a una filosofía diferente por cuanto en éste, si bien la elección del depositario no depende de la libre voluntad del depositante (nota que acercaría las dos figuras), el depósito obedece a un estado de necesidad como en el caso de un incendio, ruina, saqueo u otra calamidad semejante (art. 2260 del C. C.). Y por esta misma razón la responsabilidad contractual del depositario se entenderá hasta la culpa leve (art. 2263 ibídem).

“El importador o exportador que debe llevar su mercancía a la bodega oficial no obedece a ningún estado de necesidad, sino que simplemente acata un requisito impuesto por la ley de manera general y con fines que van más allá del depósito mismo, pues éste no es más que un paso dentro de la operación administrativa de importación o exportación de mercancías.

“Se hacen las precisiones precedentes para entender no sólo porqué la responsabilidad por la pérdida de la mercancía guardada en bodegas oficiales con fines de exportación o importación es directa o extracontractual, sino también porqué su acción encaja en la de reparación directa, regulada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Si la acción fuera de carácter contractual, la demanda sería inepta y ni siquiera sería esta la jurisdicción adecuada para decidir la controversia, por derivarse de un contrato de derecho privado carente de cláusula de caducidad”[5].

La aclaración anterior resulta necesaria, toda vez que el a quo, fundamentó su decisión en la figura del depósito necesario, que, como se observa, fue desechada por la jurisprudencia dadas las dificultades que implicaba poder determinar la naturaleza de responsabilidad estatal, cuando se trata de situaciones relacionadas con el bodegaje oficial, y, por lo mismo, en cuanto a la acción a ejercer en caso de un evento indemnizatorio. En la presente ocasión la Sala reitera que se trata de un asunto de naturaleza extracontractual y por tal razón la acción idónea es la de reparación directa.

 

Además, se ha considerado que, cuando se trata de bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización, el título de imputación aplicable es objetivo, con la salvedad de que, si la misma se encuentra en situación de abandono, se rige por el de falla del servicio. En cuanto al primer título, inicialmente, porque así lo establecía el artículo 55 de la ley 79 de 1931, modificado por el artículo segundo del decreto ley 630 de 1942[6] (derogado por el artículo 336 del decreto 2666 de 1984[7]), y, después, por vía jurisprudencial; en la citada sentencia del 15 de marzo de 2001 se determinó:

 

“Dicha responsabilidad es objetiva, si la pérdida o deterioro de las mercancías se producía durante el lapso de tiempo fijado por la ley para su trámite de nacionalización o exportación. Así las cosas, al lesionado solamente le bastaba probar la existencia del daño y la relación de causalidad entre éste y el depósito de los bienes, para tener derecho a ser indemnizado. Y la administración solamente podía exonerarse probando la existencia de una causa extraña, esto es, que el daño se produjo por fuerza mayor, culpa exclusiva y determinante de la víctima o hecho exclusivo y determinante de un tercero.

 

“Lo anterior es relevante, por cuanto si la mercancía permanecía en el depósito oficial por un tiempo superior al señalado por la ley o por el director general de aduanas, para adelantar los trámites del caso, se consideraba abandonada a favor de la Nación, lo cual debía declararse mediante acto administrativo, de conformidad con el art. 61 del decreto ley 2666 de 1984. En estos casos, una reclamación indemnizatoria contra el Estado ya no podía fundamentarse en la responsabilidad objetiva inicial, sino en la demostración por parte del demandante de que el perjuicio se produjo por una falta o falla del servicio público.

 

“Con fundamento en lo anterior, la Sala llega a las siguientes conclusiones:

 

“En el caso sub judice, se encuentra plenamente demostrado que la mercancía, consistente en 36 paletas con 72 rollos de cartón, importada desde los Estados Unidos de América por la firma “Envases Puros de Colombia S.A.”, ingresó, para el desarrollo de los trámites de nacionalización, el 27 de septiembre de 1991 a la Bodega N° 1 que tenía “Colpuertos” en el Puerto Marítimo de Santa Marta. Igualmente, está probado que bajo custodia de la entidad pública demandada dicha mercancía sufrió los efectos de un incendio que se produjo el 5 de diciembre del mismo año, el cual produjo la pérdida parcial de la mercancía.

 

“Como no consta en el proceso que la autoridad aduanera hubiese declarado el abandono legal de las mercancías, mediante acto administrativo en firme, la entidad demandada está llamada a responder por la pérdida parcial de los bienes, responsabilidad que se torna en objetiva y de la cual no se liberó, toda vez que no demostró que el daño se produjo por la existencia de una causal exonerativa”[8].

 

La misma consideración hizo la Sala, en sentencia del 27 de noviembre de 2002:

 

“Por consiguiente, en materia de aduanas y en el caso de pérdida de mercancías, por regla general, son dos los regímenes de responsabilidad que se utilizan, así, de una parte, el régimen será objetivo si se está dentro del plazo para la legalización de la mercancía y de otra, si se está en la etapa posterior a la declaratoria de abandono a favor de la Nación, y entonces el régimen será el de falla.

 

“Lo anterior tiene su causa en el hecho de que si la ley previó un término para legalizar la mercancía y éste es el que el legislador consideró prudencial para que el Estado reciba la mercancía y se responsabilice de ella, tal obligación no puede extenderse indefinidamente en el tiempo cuando es al importador a quien corresponde efectuar los trámites de importación, no sería entonces equitativo que si la ley estableció un plazo máximo para el depósito de mercancías, el Estado deba continuar con la carga de salvaguardia de la mercancía hasta que el administrado cumpla con su obligación.

 

“Autónomamente del régimen que se utilice, el hecho de la pérdida de la mercancía de las bodegas que para tal efecto utiliza la Administración durante el trámite de importación puede entenderse imputable a ella, salvo en ciertos eventos legales-antes indicados-, siempre y cuando se prueben los demás elementos de responsabilidad”[9].

 

Se concluye, entonces, que la pérdida de 26 tambores de plastisol, ocurrida el 24 de mayo de 1991, en el Terminal Marítimo de Cartagena por un valor de $17’602.285,oo, importado por la empresa Tapón Corona de Colombia S.A., es imputable a la Empresa Puertos de Colombia, quien estaba a cargo del bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización en ese puerto, lo que hace responsable a la entidad demandada, toda vez que no se acreditó causa extraña que la exonerara. Razón por la cual se confirmará la sentencia consultada.

 

La indemnización se pagará a la sociedad demandante, Seguros Colpatria S.A., quien se subrogó en los derechos de la empresa afectada, como se encuentra acreditado en el proceso.

 

4. En cuanto a la indemnización de perjuicios, la pérdida, daño emergente, ascendió a la suma de $17’602.285,oo, de acuerdo con el pago realizado por la aseguradora demandante a la empresa afectada. Ese valor fue actualizado en la sentencia del 22 de noviembre de 2000 y equivalía a $82’177.186,55. Aplicando la formula de actualización de la renta a la fecha de la presente providencia equivale a:

 

índice final - diciembre/2007 (177,97)

Ra = R ($82’177.186,55) ------------------------------------------------------------- = $123’684.938,oo

índice inicial - noviembre/2000 (118,24)

 

 

Por último, el pago de la indemnización estará a cargo de la Nación - Ministerio de Transporte, quien designó apoderado en la presente instancia, lo anterior conforme al artículo 35 de la 1ª de 1991, en la que se determinó la liquidación de la demandada[10], en efecto, se dispuso en el inciso primero:

 

“ASUNCIÓN DE PASIVOS DE PUERTOS DE COLOMBIA; APORTES DE PUERTOS DE COLOMBIA A LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES. La Nación asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de Puertos de Colombia, así como su deuda interna o externa”.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

FALLA:

 

MODÍFICASE la sentencia de 22 de noviembre de 2000, proferida por el Tribunal de Descongestión con sede en Barranquilla, la cual quedará así:

 

DECLÁRASE a la Empresa Puertos de Colombia, a través de la Nación - Ministerio de Transporte - patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a Seguros Colpatria S.A. (subrogataria), por la pérdida de 26 tambores de plastisol, en hechos ocurridos el 24 de mayo de 1991, en el Terminal Marítimo de Cartagena.

 

CONDÉNASE a la Empresa Puertos de Colombia, a través de la Nación - Ministerio de Transporte - a pagar, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, a Seguros Colpatria S.A. la suma de ciento veintitrés millones seiscientos ochenta y cuatro mil novecientos treinta y ocho pesos ($123’684.938,oo).

 

 

DENIÉGANSE las demás pretensiones de las demandas.

 

Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                       RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidente de la Sala

 

 

 

 

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ             MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

                               

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

 

[1] “El asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro. Pero éstas podrán oponer al asegurador las mismas excepciones que pudieren hacer valer contra el damnificado.

 

“Habrá también lugar a la subrogación en los derechos del asegurado cuando éste, a título de acreedor, ha contratado el seguro para proteger su derecho real sobre la cosa asegurada.”

[2] En ese sentido: Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 10 de noviembre de 1989 dentro del expediente S-011, y Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 22 de septiembre de 1978 dentro del expediente 1924.

[3] Sobre el alcance de esta disposición, la Sala Plena de la Corporación precisó: “Al disponer el decreto ley 1174 de 1980 que la fijación de tarifas que deban cobrarse por los servicios portuarios se haga mediante acto administrativo, pues requiere la aprobación del Gobierno Nacional, le está dando el carácter de “tasa”, a las sumas que se cobran por tales servicios, como lo tenía establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado. Cf. Auto de noviembre 10 de 1989, Exp. S-011, Ponente: Dra. Clara Forero de Castro.

[4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente: 12.231, actor: Seguros Fénix S.A. En el mismo sentido ver sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente: 13.632, actor: Seguros Fénix S.A.

[5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de julio de 1988, expediente: 4159, actor: Impoger Limitada.

[6] "Salvo pérdidas o daños por fuerza mayor, evaporación, deterioro natural, empaque defectuoso, o de suyo inadecuado, por su poca consistencia o mala confección, para la seguridad del contenido, el Gobierno responderá a los dueños de la mercancía por toda pérdida o entrega equivocada, o daño de la mercancía almacenada en bodegas oficiales, desde la fecha de su recibo hasta la de su retiro en forma legal o su abandono voluntario, o hasta cuando se le considere legalmente abandonada por haberse cumplido el término legal de almacenaje".

[7] Artículo 336.    Normas que se derogan. Deróganse los artículos 1^o. a 49, 51, 52, 54 a 257, 260 a 399, 407 a 434, de la Ley 79 de 1931, las normas que la modificaron en especial los Decretos 2266 de 1952, 134 de 1972, 471 de 1973, 1238 de 1976, 849, 2156 de 1979, 2999 de 1983, los reglamentos generales de aduana y las demás normas que sean contrarias al presente Decreto.

[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente: 12.231, actor: Seguros Fénix S.A.

[9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2002, expediente: 13.632, actor: Seguros Fénix S.A.

[10] "ARTÍCULO 33.         LIQUIDACIÓN. Liquídese la Empresa Puertos de Colombia, COLPUERTOS. Su Gerente, o la persona que designe el Presidente de La República, en coordinación con su Junta Directiva, actuará como liquidador. La liquidación tendrá una duración máxima de tres años, contados a partir de la publicación de la presente Ley. Todos los activos que no se vendan o que no se aporten a una sociedad portuaria, pasarán a ser de propiedad de la Nación por obra de esta Ley.

 

“Si en el proceso de liquidación se encuentra que alguno de los bienes que ha venido poseyendo la Empresa Puertos de Colombia en forma quieta y pacífica durante por lo menos un año "carece de título" o que éste no ha sido registrado debiéndolo haber sido, se dictará un acto administrativo, previa citación pública a los eventuales interesados, para constituir el título y ordenar su registro, sin más trámites ni formalidades”.